§ 2.7. ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВИ: ПОНЯТТЯ, ВИДИ, ФОРМИ ТА МЕТОДИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Питання функцій держави має не тільки теоретичне, але й практичне значення. Воно дає можливість розглянути державу не лише зі сторони її форми, внутрішньої будови та змісту, але й охопити її багатосторонню діяльність, функціонування як в суспільстві, так і у взаємодії з іншими державами.

Саме тому пізнання функцій є: по-перше, передумовою пізнання головного та визначального в державі, виявлення її соціального змісту та сутності. По-друге, значення питання функцій держави зумовлено тим, що функції визначають її структуру, тобто способи, закономірності організації елементів держави як складної соціальної системи.

Функції держави традиційно визначають як основні напрями діяльності держави, що обумовлені її сутністю, змістом і соціальним призначенням, а також тими завданнями, які стоять перед нею на тому чи іншому етапі розвитку.

Зміст функцій держави проявляється в такому: 1) це наукова абстракція, за допомогою якої єдина державна діяльність поділяється на види. Вони відрізняються характером об'єкта, метою, матеріально- технічними засобами, методами та інше; 2) функції не є видами діяльності, що притаманні тільки державі. Поряд з державою аналогічну діяльність можуть здійснювати також і недержавні організації;

3) специфіка функцій держави полягає в тому, що вона в якості органу політичної влади надає їм загальнообов'язковий характер; 4) функції держави характеризуються відносною постійністю; 5) через функції держава реалізує своє соціальне призначення; 6) державам різних історичних типів притаманні аналогічні з організаційно-технічної точки зору функції; 7) кожна функція держави повинна розглядатись як елемент єдиної системи функцій, поза системою поняття функції не має значення.

За своїм характером функції держави не можуть бути нейтральними, через них завжди відображається та реальна, соціально зумовлена роль, яку відіграє держава в процесі вирішення завдань соціально-

економічного розвитку суспільства. Саме це знайшло своє втілення, наприклад, у теорії «держави нічного сторожа», яка полягає в ідеї повного, або принаймні мінімального втручання держави в економіку, а згодом - у «теорії загального благоденства», що є символом посилення ролі держави у вирішенні питань економіки на благо суспільства.

Таким чином, функції держави - це основні напрями її діяльності з управління суспільством, включаючи механізм державного впливу на розвиток суспільних процесів, в яких знаходить свій прояв її сутність і соціальне призначення^[LXXIII].

Необхідно наголосити на тому, що в сучасній юридичній літературі запропоноване визначення функцій держави не тільки як напрямів її діяльності, а й механізму державного впливу на суспільні процеси. І це є природно, оскільки виконуючи певні функції в тих чи інших сферах суспільного життя, держава, разом з проведенням необхідних реформ, різного роду перетворень, правового регулювання суспільних відносин впливає на стан суспільних процесів. Здійснення конкретних функцій може як стабілізувати умови розвитку суспільства, так і посилити його кризовий стан.

Так, в умовах війни, коли перед державою та суспільством стоїть завдання захисту країни від нападу ззовні, на перший план виходить функція оборони. Її пріоритетність у цей період безсумнівна. У період економічної кризи, коли вирішуються завдання стабілізації економіки та її росту, на перший план виступає економічна функція в силу об’єктивних причин.

Ознаки функцій держави:

- вони є соціально значущими напрямами її внутрішньої або зовнішньої діяльності;

- у функціях держави знаходить своє вираження та конкретизацію її історична сутність і соціальне призначення;

- функції держави мають чітко визначений предмет, що означає їх постійний характер на довгому періоді існування держави;

- реалізація функцій держави здійснюється притаманними їм методами і в притаманних їм формах залежно від змісту окремих функцій, конкретики завдань, які вирішуються державою на певних етапах розвитку суспільства;

- у функціях держави проявляються та об’єктивуються притаманні їм особливості й закономірності розвитку, динаміка соціально-економічних, політичних і духовних перетворень у житті суспільства.

Сутність держави та її соціальне призначення є вирішальними факторами у визначенні спрямованості діяльності держави, постановці її мети та завдань на відповідному етапі розвитку суспільства.

Функції держави є багатоплановими, їх формування відбувається в процесі становлення та розвитку держави. Послідовність виникнення функцій залежить від черговості завдань, які постають перед суспільством у його історичному розвитку та кінцевої мети. Ці завдання та мета не є довільними. Вони залежать від низки умов, найважливішими з яких є: економічні можливості суспільства, потреби та інтереси населення, окремих соціальних груп і прошарків, можливостей партнерства між ними, морального та культурного рівня суспільства, професіоналізму державних структур.

Кожна функція має відповідний зміст, оскільки передбачає діяльність держави в конкретній сфері суспільного життя. За своїм змістом функції держави є сукупністю однорідних напрямів її діяльності, що характеризуються внутрішньою єдністю та істотною відмінністю їх від інших напрямів. Зміст функцій показує що робить держава, чим займаються її органи, які питання фони вирішують. Наприклад, економічна функція охоплює діяльність держави в різних галузях національної економіки, соціальна функція «розщеплюється» залежно від соціальних потреб особистості та суспільства (охорона здоров'я, соціальне забезпечення, житлово-комунальне господарство), культурна функція є сукупністю напрямів у сферах духовного життя (освіта, наука, культура тощо).

За своєю зовнішньою формою функції держави - це сукупність основних видів державної діяльності, які іноді називають державним керівництвом, чи державним управлінням (у широкому значенні цього слова). Наприклад, економічна функція - це державне управління (керування) економікою, культурна функція - управління в галузі культури.

Вивчення функцій держави неможливе без правильної та науково обґрунтованої класифікації. У наукових і практичних цілях функції держави можуть бути класифіковані за різними критеріями: часом дії, об’єктом, принципом поділу влади, ступенем значущості, походженням, сферою політичної спрямованості.

Стосовно основних критеріїв класифікації функцій сучасної держави в юридичній літературі виокремлюють такі:

1) відповідно до сфер діяльності держави:

- зовнішні - це напрями діяльності держави за її межами, що забезпечують здійснення її зовнішньої політики у взаємовідносинах з іншими державами, світовими громадськими організаціями і світовим товариством у цілому, та вирішенням інших цілей і задач, які стоять перед нею на міжнародній арені. Такі функції не можуть бути однаковими для всіх держав і державних утворень. Вони залежать від характеру політичного режиму в державі, взаємовідносин держав одна з одною та інше;

- внутрішні - це такі напрями діяльності держави, що здійснюються в межах цієї держави і в яких конкретизується внутрішня політика у сфері економічних, ідеологічних, політичних, екологічних, культурних та інших аспектів життя суспільства, що зумовлені необхідністю вирішення внутрішніх задач, які стоять перед державою.

Між внутрішніми та зовнішніми функціями існує тісний зв'язок, оскільки зовнішньополітична діяльність будь-якої держави перебуває у взаємозв'язку з внутрішньою політикою та умовами існування держави, які насамперед визначаються економічними умовами.

До зовнішніх функцій держави відносяться:

1) оборона країни - полягає в захисті економічними, дипломатичними та воєнними засобами державного суверенітету та території;

2) економічна - встановлення та здійснення торгово-економічних відносин з іноземними державами та їх об'єднаннями; інтеграція у світову економіку;

3) підтримка міжнародного миру та світового правопорядку - запобігання виникненню міжнаціональних і міждержавних конфліктів та участь в їх урегулюванні (наприклад, перебування українських миротворчих сил в країнах, де тривають конфлікти); боротьба з міжнародним тероризмом;

4) дипломатична - встановлення і підтримання дипломатичних відносин з іноземними державами;

5) культурна - встановлення і розвиток культурних зв'язків з іншими державами; участь у збереженні пам'яток світової культури;

6) інформаційна - участь у розвитку світового інформаційного простору з метою забезпечення вільного обміну інформацією між країнами, народами й окремими громадянами.

Наступна класифікація є як традиційною, так і спірною. Ще в 6о-х роках у вітчизняній літературі держави обговорювалося питання що ж таке основні та неосновні функції і чим вони відрізняються одна від одної? Деякі автори взагалі відкидали такий поділ. Але з часом, з розвитком вітчизняної та зарубіжної юридичної науки, дослідники, які займались проблемами державно-правової теорії та практики, прийшли до висновку, що класифікація функцій на основні та неосновні не лише бажана, але й об'єктивно необхідна. Оскільки в реальному житті функції держави як основні напрями її діяльності є нерівнозначними.

Наприклад, є природним, що в умовах ведення війни на першому місці в системі функцій держави опиняється функція оборони, поряд з економічною та іншими функціями, а в умовах екологічної катастрофи - екологічна та інші відповідні функції. Класифікація функцій за ступенем їх соціальної значущості на основні та неосновні об'єктивно необхідна для їх пізнання та сприяє не тільки розвитку теорії їх вивчення, але й практиці їх застосування. Основними і неосновними можуть бути як внутрішні, так й зовнішні функції - краще зробити окрему класифікацію.

Внутрішні функції держави поділяються на:

- основні (головні) функції - це найбільш важливі напрями діяльності держави, які виражають сутнісні риси певного типу держави та охоплюють низку окремих однорідних напрямів державної роботи.

Так, М. М. Марченко до основних (головних) функцій сучасної держави відносить:

1) політичні - напрями діяльності держави (її органів) пов'язані із створенням умов для формування та функціонування державної влади на засадах демократії;

2) соціальні - створення належних умов для реалізації громадянам права на працю, достатній життєвий рівень, охорону здоров'я, пенсійне забезпечення тощо;

3) економічні - це такі напрями діяльності держави (її органів), пов'язані з впливом на сферу економічних відносин шляхом створення сприятливих умов для сучасного виробництва, підтримки і сприяння розвитку всіх форм власності тощо;

4) оподаткування та фінансового контролю - запровадження і забезпечення функціонування системи оподаткування і контролю за законністю прибутків індивідів та організацій, а також і за використанням податків;

5) екологічна - охорона і забезпечення раціонального використання природних ресурсів; забезпечення екологічної безпеки суспільства;

6) культурна - забезпечення консолідації нації, формування загальної для всієї країни культури і водночас сприяння розвитку культури всіх народів, що проживають на території держави; заохочення науки, освіти; охорона культурної спадщини;

7) правоохоронна - контроль за неухильним дотриманням конституції та законів, встановлення і притягнення до юридичної відповідальності винних у їх порушеннях;

8) забезпечення реалізації і захисту прав та свобод людини й громадянина - створення найсприятливіших умов для реалізації суб'єктивних прав і свобод, а також ефективних засобів їх охорони, захисту та поновлення^[LXXIV];

- неосновні (додаткові, похідні) функції - характеризуються тим, що діяльність держави стосується лише певної сторони суспільного життя, а тому вона виконується не всією системою державного механізму, а лише окремими її ланками.

Неосновні функції держави є складовими елементами основних функцій, але самі собою не розкривають сутності держави. Вони мають супроводжувальний, допоміжний або обслуговуючий характер (наприклад, функція оподаткування та фінансового контролю щодо економічної та соціальної функції держави). Необхідно зазначити, що поняття «основні функції» та «неосновні функції» є певною мірою умовними, що допомагають виокремити з усієї сукупності функцій держави такі, що є більш або менш широкими за своїм обсягом.

Отже, неосновні функції являють собою напрями діяльності держави з виконання її завдань у визначеній, вузькій сфері суспільних відносин. Їх здійснення забезпечується відповідною діяльністю окремих ланок державного апарату, а не державою в цілому;

2) залежно від часу реалізації або від тривалості в часі функції держави поділяються на:

- постійні (наповнення Державного бюджету);

- тимчасові (Програма підготовки та проведення в Україні Євробачення 2023).

Через зв'язок із сутністю, соціальним призначенням, формами держави у змісті функцій будь-якої держави можна побачити як загальносоціальні, так і національні ознаки.

До загальносоціального змісту функції держави, управлінню суспільними справами відноситься все те, що спрямоване на вирішення основних економічних, соціальних, політичних та інших завдань з метою забезпечення інтересів суспільства на відповідному історичному етапі його життєдіяльності. Основні загальносоціальні функції забезпечують існування, добробут і виживання самого суспільства. Саме в цьому державна організація суспільства набуває найбільшого значення. Загальносоціальні функції характеризують динамічну сторону держави. Невиконання або неякісне виконання цих функцій призводило та призводить держави до занепаду та розпаду.

Важливе значення в життєдіяльності держави, особливо останнім часом, відіграє й національний зміст функцій. Ця характеристика пов'язана з тією діяльністю держави, яка спрямована на збереження та розвиток національної культури, мови, традицій, самого існування етносу, який і виступає в державно-організованій формі.

Національний зміст функцій держави близький до загальносоціального, але не співпадає з ним. Досить часто державна діяльність повинна забезпечувати саме національні інтереси етносу, який формує державу, відповідно до геополітичних інтересів, захисту співвітчизників, які в силу різних обставин перебувають на території інших держав, розвитку національної свідомості, релігійного відродження тощо. Сюди ж можна віднести і гармонізацію інтересів етносу та етнічних меншин всередині держави, якщо населення має багатонаціональний склад.

Національна характеристика функцій держави охоплює не тільки їх зміст, спрямованість, але й те, як цей зміст реалізується, тобто в яких формах, за допомогою яких засобів ці функції здійснюються: в демократичних чи авторитарних, політичних чи насильницьких формах. Аналіз національного змісту функцій держави вказує і на соціальну цінність держави, ефективність існування етносу в державно- організованій формі. Цей аналіз показує, чому розпад чи зникнення держави є національною катастрофою. Однак, як свідчить історичний досвід, часто постає питання про соціальну ціну, яку платить народ при здійсненні національно-функціональної діяльності держави, особливо в сучасних умовах, коли тісно поєднані національні, політичні, територіальні та інші інтереси, коли існує безліч силових засобів для вирішення міжнаціональних та етнічних конфліктів.

Форми і методи забезпечення функцій держави.

Функціональна характеристика держави охоплює не лише зміст її функцій, але й форми і методи їх реалізації. Під формами здійснення функцій держави потрібно розуміти їх зовнішній прояв. Питання форм є перш за все питанням щодо специфіки видів державної діяльності.

Здійснення функцій сучасної держави відбувається в процесі її діяльності та виражається в правових і організаційних (фактичних) формах.

У правових формах відображається взаємозв’язок держави та права, підкреслюється необхідність держави діяти при реалізації своїх функцій у межах права. У правових формах, їх існуванні та рівні розвиненості відображається бажання держави до використання чи навпаки до невикористання правових засобів у своїй діяльності. У науковій і навчальній юридичній літературі виокремлюють три правові форми реалізації функцій держави.

Правові форми здійснення функцій держави - це управлінська чи регулятивна діяльність державних органів, що полягає у вчиненні юридично значимих дій з виконання державних функцій у порядку, визначеному законом, і має правові наслідки.

До правових форм реалізації функцій держави відносяться правотворча, правозастосовна, правоохоронна, правореалізаційна діяльність.

Правотворча діяльність - це діяльність компетентних органів і посадових осіб, спрямована на видання або санкціонування, зміну або скасування норм права, що завершується оприлюдненням нормативно-правових актів, а також їх систематизацією.

Правотворча діяльність є процесом постійної зміни та оновлення чинного права, при цьому сама ця діяльність (її форми, процедури, суб’єкти та їх повноваження) також урегульована правом і вдосконалюється разом із розвитком правової та політичної культури суспільства.

Створення комплексу нормативно-правових актів неможливо лише на одному будь-якому рівні державної діяльності (наприклад, тільки в центрі чи на місцях), або лише за допомогою одних державних органів (приміром, законодавчих). Причому необхідною є нормотворча активність державних органів усіх рівнів і створення такої системи нормативно-правових актів, яка повинна включати не тільки закони, але й підзаконні нормативно-правові акти. Наприклад, для реалізації такої функції як зовнішньоекономічне співробітництво та залучення іноземних інвестицій, необхідним є прийняття низки нормативних актів на рівні законів парламенту та постанов уряду. Так, для успішної реалізації цієї функції потрібно в законодавчому порядку вирішити коло питань, що стосуються принципів та умов зовнішньоекономічного співробітництва та іноземних інвестицій, проблем прикордонного контролю та оподаткування, гарантій іноземних інвестицій, що пов'язані з економічним та політичних ризиком, зміною законодавства, що може суттєво змінити права інвесторів та ін.

Правозастосовна діяльність - це діяльність компетентних державних органів із виконання законів і підзаконних нормативних- правових актів шляхом прийняття правозастосовного акта. Суб’єкти правозастосовної діяльності - державні органи та посадові особи. Необхідність цієї форми зумовлена тим, що від неї залежить не тільки ступінь реалізації правових вимог, але й рівень здійснення самих функцій держави. Від того, наскільки ефективно виконуються правові вимоги, настільки ж ефективно буде і здійснення державних функцій.

Уся діяльність держави (її органів і посадових осіб) має характер правореалізуючих дій. Навіть правотворча діяльність є формою реалізації повноважень відповідних державних органів і посадових осіб на видання у встановленому порядку відповідних нормативно-правових актів та ін. У формі реалізації права відбувається також і виконавчо-розпорядча та правозахисна діяльність.

Правоохоронна діяльність - це діяльність, сутність якої полягає в забезпеченні безпосереднього реагування на вчиненні правопорушення у сфері здійснення державних функцій, встановлення і притягнення до юридичної відповідальності осіб, які їх вчинили.

Відповідно основний тягар із здійснення цієї форми лягає на систему правоохоронних органів, суди та прокуратуру. Хоча для усунення негативних наслідків порушення законності, правопорядку, конституційності, послаблення гарантій прав і свобод громадян важливе значення набуває цілеспрямована діяльність не тільки правоохоронних, але й законодавчих і виконавчих органів держави.

У результаті правоохоронної діяльності видаються акти застосування норм права (постанови слідчих, протести прокурорів, вироки та рішення судів). Специфіка цих актів полягає в тому, що вони відповідають цілям профілактики (попередження) злочинів та інших правопорушень, сприяють відновленню порушеного права, реалізації юридичної відповідальності особи, яка скоїла правопорушення у сфері реалізації функцій держави. Важливим аспектом правоохоронної діяльності є боротьба із правопорушеннями та злочинністю, здійснення відповідних профілактичних заходів. Здійснення правозахисної функції є одним з обов'язків держави. У межах цієї форми реалізації функцій держави визначальне значення має послідовне дотримання нею гарантій у сфері прав та свобод людини і громадянина.

Останнім часом, у зв'язку з розвитком ринкових відносин деякі автори виділяють і четверту форму - договірну форму здійснення державних функцій.

Договірна форма поширюється не лише на економічну сферу реалізації державних функцій, але й на інші сфери життя суспільства. На договірних основах побудовані відносини, що виникають у сфері освіти, медичного обслуговування, надання юридичних послуг та ін.

Використання договірної форми надає можливість широкого залучення до державної діяльності не тільки державних органів та організацій, але й приватних, комерційних фірм і громадських організацій. Здійснюється вона завдяки тому, що договірна форма передбачає не примусовість, а добровільність у своїй основі. Договірні відносини виникають на основі уповноважуючих, а не зобов’язуючих норм права.

Коли ми ведемо мову про правові форми реалізації функцій держави, їх не можна ототожнювати, з одного боку, з самими функціями, а з іншого - з конкретними видами державної діяльності чи сферами управління.

Поряд із правовими формами функції держави здійснюються також і в неправових формах.

Організаційні (неправові) форми здійснення функцій держави - це специфічні види організаційної чи іншої діяльності державних органів та організацій, що спрямовані на реалізацію функцій держави, які не тягнуть правових наслідків.

Види організаційних (фактичних) форм здійснення функцій держави:

- організаційно-регламентуюча форма - підбір, розміщення, виховання і визначення ефективності діяльності кадрів у сфері здійснення державних функцій (кадрова робота, підготовка документів);

- організаційно-економічна форма - це організація матеріально- технічного забезпечення здійснення державних функцій;

- організаційно-контрольна форма - це організація недержавного контролю в сфері здійснення державних функцій;

- організаційно-виховна форма - це організація виховання, пропаганди, агітації, інформації та іншого забезпечення виховного впливу на населення в сфері здійснення державних функцій.

Функції держави характеризуються не тільки своїми особливими формами, але й методами реалізації. Під методами здійснення державних функцій розуміють способи та засоби діяльності державних і недержавних органів та організацій, що спрямовані на вирішення завдань, що постають перед державою на певному етапі її розвитку.

Методи діяльності державних органів є досить різноманітними. Так, у процесі здійснення правоохоронної діяльності державних органів широко застосовуються методи переконання та примусу. Вони відносяться перш за все до таких державних функцій як охорона правопорядку, прав та свобод громадян та ін. При здійсненні функцій держави, що відносяться до сфери економіки та фінансів, широко застосовуються методи матеріального стимулювання, планування, прогнозування тощо.

Під час здійснення своїх функцій держава за допомогою державних органів та їх посадових осіб застосовує низку методів:

- метод переконання - здійснюється шляхом заохочення суб'єктів суспільних відносин до певної діяльності чи дій, що відповідають їх волі без застосування силового тиску, таким чином забезпечуючи свободу вибору. Переконання в основному здійснюється через такі юридичні засоби як суб'єктивні права, законні інтереси, пільги;

- методи рекомендації і заохочення - мають місце тоді, коли держава орієнтує й спонукає суб'єктів суспільних відносин до певного варіанту поведінки, який є бажаним з її точки зору. Використовуючи ці методи, держава може досягти значних успіхів у стимулюванні суспільно корисної діяльності;

- метод примусу - полягає в застосуванні до суб'єктів, які вчинили правопорушення у сфері здійснення державних функцій, передбачених нормами права заходів покарання, перевиховання та спонукання до діяльності, спрямованої на усунення шкоди, заподіяної такою поведінкою.