СТАНОВЛЕНИЕ НОВОЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Октябрьские события 1993 года. Одним из главных следствий августовских событий стало перемещение государственно-политической власти, сосредоточенной прежде всего в союзном Центре, в республики, и в первую очередь Россию.

Очень скоро выяснилось, однако, что при наличии у демократов общей идеологии реформ у них не было сколько-нибудь проработанной и

обоснованной программы конкретных экономических и политических преоб­разований.

В демократическом движении очень быстро возникли противоречия между ортодоксами, тве рдо следовавшими политиче ским обещаниям, и прагматиками, уповавшими на политическую целесообразность. Вследствие этого уже в сентябре-октябре 1991 года раскололось его ядро — движение «Демократическая Россия». Из него выделились «крайние радикалы», считавшие возможным поддерживать правительство Ельцина только условно и критиковать его за отступления от заповеди движения.

По иным соображениям покинули «Демократическую Россию» христианские и конституционные демократы, а также Демократическая партия: они перешли на позицию «державников», стали твердо отстаивать принцип «неделимости» российского государства и все более жестко критиковать Ельцина за «развал СССР» (хотя этот развал был в значительной степени следствием борьбы за суверенитет России, который в 1990—1991 годах решительно поддерживали все без исключения участники «Демократической России»).

После августа 1991 года в течение двух-трех месяцев политическая опора российского правительства неожиданно и резко сузилась. А к обещанным реформам, в чрезмерный радикализм, попытку до стич ь капитализма с помощью «большого скачка».

Слабости российских политических партий имели ряд причин. Одна из них заключалась в том, что социальная структура и социальные интересы нового российского общества далеко не оформились, и россияне с их «переход­ным» сознанием испытывали затруднения в отношении четкого политического выбора.

Другая причина состояла в том, что доверие россиян к политическим партиям после краха КПСС и прихода к власти политиков из новых партий отнюдь не усилилось, ибо разрыв между «словом» и «делом» у новой элиты, как выяснилось, был отнюдь не меньшим, чем у прежней советско-партийной номенклатуры.

Кроме партий, другим каналом выражения оппозиционных настроений являлись средства массовой информации, в первую очередь газеты, поскольку

теле видение и радио контролировались правительственными структурами. Пресса утвердилась в качестве центра, предающего гласности массовое недовольство правительственной политикой.

Многие газеты ввели в практику публикации писем читателей, дающих представление о мотивах массовой оппозиции курсу новой власти.

Важным мотивом массового недовольства стало свертывание социальных систем и общественных фондов потребления. Россияне возмущались резким ухудшением качества медицинского обслуживания, стремительным ростом цен на железнодорожный и авиатранспорт, лишивший большинство граждан возможности пользоваться ими, удорожанием жилья, также ставшим недоступным для большинства населения.

В интеллектуальной среде возникли разноречивые и даже взаимоисключающие альтернативы правительственному курсу.

Часть интеллигенции, не приняв курс российского правительства, перешла на «национально-государственные» позиции. Конфликт исполнительной и законодательной ветвей власти прочертил главную линию политиче ского развития России в 1993 году.

Возобновление конфликта между исполнительной и законодательной ветвями власти не заставило себя долго ждать.

Конфликт между исполнительной и законодательной властью, определивший развитие российской политики и в 1992, и в 1993 году и завершившийся кровавой схваткой между ними в начале октября, имел ряд причин. Одна из главных заключалась в сохранявшихся и углублявшихся разногласиях по вопросу о социально-экономическом и политическом курсе.

Среди законодателей в качестве ведущей силы утвердились сторонники регулируемой экономики и «национально-государственное » направление . Защитники радикальных рыночных реформ оказались в явном меньшинстве. Не менее важной причиной обозначавшегося антагонизма являлось и отсутствие у них опыта взаимоде йствия в рамках системы разделения властей, которой Россия практически не знала.

Постепенно законодательная власть, пользуясь присвоенным себе правом изменять российскую Конституцию, все явственнее стала пытаться отодвигать исполнительную власть на государственные задворки. Для России драматизм этой ситуации заключался в том, что парламент не отвечал за реализацию принимаемых решений.

Российский президент со своей стороны обнаружил склонность к полному игнорированию воли строптивых законодателей. Война исполнительной и законодательной властей заводила всю и без того хрупкую российс кую государственность в тупик.

В этих условиях вынесение на суд избирателей вопроса об основах конституционного строя, в первую очередь разделении властей, представлялось хоть каким-то выходом из драматической ситуации. Но между двумя антагонистами разгорелся спор о формулировании вопросов для избирателей, и даже в начале марта, то есть за месяц до проведения референдума, было абсолютно неясно, какой же выбор предстояло им свершить.

Законодатели, собравшиеся 8—12 марта 1993 г. на VIII Съезд народных депутатов России, решили разрубить «гордиев узел»: согласно их решению на проведение любых референдумов накладывался мораторий, а во взаи­моотношениях двух властей закреплялся статус-кво в соответствии с принципами действовавшей Конституции.

Ответный ход президента был предпринят 20 марта. В обращении к гражданам России, которое транслировалось по двум телевизионным каналам, Б. Ельцин объявил о подписании им Указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. Через три дня после выступления президента ряд его положений были признаны противозаконными Конституционным судом Российской Федерации. Еще через несколько дней в Москве собрали чрезвычайный Съезд народных депутатов с намерением «наказать» Ельцина.

Он открылся ровно через два года после первого чрезвычайного Съезда, который, будучи тем же по составу, защитил и спас Ельцина от мощной атаки альянса Горбачева и консерваторов.

Стремление значительной части съезда вначале принудить Ельцина к уступкам, угодным законодателям, провалилось. Тогда лидеры оппозиции предприняли попытку отстранить президента от должности с помощью процедуры, известной в англосаксонском праве как импичмент. Процедура эта была использована с явными наруше ниями, но даже в ее предельно упрощенном варианте не смогла быть реализованной съездом. После этого съезд

осуществил новый маневр: согласился на проведение референдума, но с формулиров ками вопросов, утвержденными самими законодателями.

Три первых среди четырех вопросов, сформулированных Съездом, были направлены непосредственно против президента: 1. Доверяете ли Вы Президенту РФ Б. Н. Ельцину? 2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом РФ и правительством РФ с 1992 года? 3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ? 4. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?

Вынося их на референдум, законодатели рассчитывали , что большинство россиян, экономическое положение которых в ходе реформ ухудшилось, выскажут недоверие политике президента и ему самому.

Референдум, проведенный 25 апреля, принес успех Ельцину, упрочив его легитимность. В нем приняли участие около 64 процентов избирателей — достаточно высокая активность по мировым стандартам конца XX века. За доверие президенту высказалось 58,7%, социальную политику президента и правительства одобрили 53%. По завершению референдума в обществе, и особенно среди политиков, развернулись острые споры по поводу его итогов.

Сразу после референдума президент и его сторонники приступили к активной подготовке новой российской Конституции, которая призвана была утвердить президентскую республику и создать сильную исполнительную власть.

Острая борьба между законодательной и исполнительной властями, парализовавшая деятельность обеих ветвей и государства в целом, продолжалась все лето.

Инициатива президента по созданию Совета Федерации была о сужде н а Верховным Советом, а субъекты федерации не осмелились перечить его воле. Верховный Совет и его сторонники начали подготовку активного контрнаступле ния на исполнительную власть, и особенно президента.

Летом 1993 года Верховный Совет проигнорировал все законодательные предложе ния, направленные ему правительством, приостановил президентские указы о механизме приватизации, подготовил законы, берущие под контроль законодательной власти средства массовой информации. Политическая линия

Верховного Совета практиче ски совпала с позицией коммунистиче ских и де ржавно- патриотиче ских объединений и партий.

Российский президент в выступлении по телевидению 21 сентября объявил о прекращении полномочий Съезда народных де путато в и Верховного Совета. Тогда же вступил в силу президентский Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», ставший для краткости обозначаться просто как Указ № 1400.

В нем законодатели обвинялись в прямом противодействии социально­экономическим реформам и воле избирателей, поскольку правительственный курс был одобрен на референдуме 25 апреля.

Кризис предполагалось ликвидировать в течение двух с половиной месяцев. Главным средством его преодоления объявлялось народное волеизъявление. На 11—12 декабря 1993 года назначались выборы в Государстве нную думу, которая должна была стать институтом российского парламентаризма и вобрать в себя новый корпус депутатов. К этому же сроку должна была быть завершена работа по подготовке новой российской Конституции.

Верховный Совет, размещавшийся в Белом доме, решительно отказался подчиняться указу президента, идентифицировав его как государственный пе ре ворот. Действуя энергично, он в ночь с 21 на 22 сентября привел к присяге в качестве президента Российской Федерации вице-президента А. Руцкого. 22 сентября Верховный Совет постановил дополнить Уголовный кодекс РФ статьей, карающей антиконституционную деятельность, невыполнение его и Съезда решений и воспре пятствование его деятельности «вплоть до расстрела». В тот же день служб а охраны Белого дома начала раздачу оружия гражданским лицам.

В течение де сяти дней конфронтация между исполнительной и законодательной ветвями власти развивалась по нарастающей линии и с использованием разнообразных сре дств . Краткая ее хроника выглядит следующим образом.

23 сентября в Белом доме начал работу Х Съезд народных депутатов, одобривший политиче скую линию Верховного Совета. В тот же день Президент России, явно желая вне сти раскол в ряды депутатов, издал Указ о социальных

гарантиях для народных де путато в Российской Федерации, включавших право на трудоустройство в государственные структуры, высокое материальное воз- награжде ние, ряд иных льгот. В ночь с 23 на 24 вооруженные сторонники Белого дома во главе с подполковником В. Тереховым предприняли неудачную попытку захватить штаб объединенных вооруженных сил СНГ на Ленинградском проспекте, в результате чего пролилась первая кровь.

24 сентября Б. Ельцин на встрече с главами государств СНГ заручился их поддержкой в поисках выхода из государственного кризиса. 27—28 сентября началась блокада Белого дома, окруженного нарядами милиции и ОМОНа. 1 октября в результате начавшихся переговоров между представителями президента и Белого дома блокада была смягчена, но ее полное снятие связывалось главой государства со сдаче й оружия противоборствующей стороной. В следующие два дня переговоры зашли в тупик, а 3 октября Белый дом предпринял решительные действия по отстранению от власти Б. Ельцина и взятию ее в свои руки.

Вечером того же дня вооруженные защитники Белого дома по призыву А. Руцкого и генерала А. Макашова штурмом взяли близлежащее здание московской мэрии и двинулись к студиям Це нтрального телевидения в Ос­танкино.

В ночь с 3 на 4 октября у зданий телевидения и в них самих произошли кровавые стычки, телевизионные передачи прервались, но атаки отрядов Верховного Совета были отбиты. Указом президента Ельцина в Москве было введено чрезвычайное положение, в столицу начался ввод правительственных войск. Ельцин объявил действия Белого дома «вооруженным фашистско- коммунистическим мятежом».

Утром 4 о ктяб ря правительственные войска начали осаду и танковый обстрел Белого дома. К вечеру того же дня он был взят, а его руководство во главе с Р. Хасбулатовым и А. Руцким арестовано.

В тот же день в Москве был введен комендантский час, продолжавшийся две недели, приостановлен выпуск оппозиционных правительству газет «Правда», «День», «Советская Россия», как и деятельность организаций , поддерживавших Белый дом (Фронт национального спасения, Российская коммунистическая рабочая партия, народная партия «Свободная Россия»).

Трагические события конца сентября — начала октября, в ходе которых с обеих сторон погибло около 150 человек, были по-разному восприняты и расценены различными силами и политическими течениями российского

общества. Взаимоисключающие оценки были высказаны, с одной стороны, президентом и его сторонниками, а с друг о й , теми, кто поддерживал парламент.

Президентская сторона всю ответственность за кровавые события возложила на Верховный Совет и законодательную власть. Исторический смысл трагических событий в оценке сторонников президента заключался в крушении системы Советов и Советской власти, которая после ухода с политической сцены КПСС оставалась последним оплотом тоталитаризма и главным барьером на пути прогре ссивных экономических и демократических политических преобразований.

Антипрезидентская сторона всю ответственность за трагиче ские события возлагала на исполнительную власть и персонально на Б. Ельцина. Де й ствия Белого дома и его защитников приравнивались к подвигу, призванному спасти народившуюся в России систему разделения властей, конституционный строй, законность.

Драматическая развязка конфликта между исполнительной и законодательной властью сопровождалась активными шагами российского президента по закреплению своей победы. Серией указов он фактически повсеместно прекратил деятельность органов Советской власти. Через два года после роспуска КПСС была ликвидирована вторая политическая основа советского социалистического строя.

Место прежней государственности должна была занять новая система, принципы которой закре плялись в проекте российской Конституции, доработанной президе нтской командой в течение октября и ноября. Согласно президентскому указу всеобщее голосование по проекту новой Конституции должно было состояться одновременно с выборами Федерального Собрания. Едва оправив шись от октябрьского шока, российские политики обратились к активной подготовке к декабрьским выборам и референдуму.

Уже через несколько дней после подавления сопротивления Белого дома началось формирование политических блоков для участия в выборах в Федеральное Собрание.

Сторонники российского президента пытались сгладить впечатление от неудачи партий демократической ориентации тем, что на проводившемся одновременно с выборами в Федеральное Собрание референдуме был одобрен проект новой российской Конституции. Сам Б. Ельцин считал главным итогом голосования 12 декабря именно принятие Высшего Закона страны.

Новая Конституция де йствительно суще стве н но упрочивала позиции президента. Согласно ей, президент становился одновременно и главой государства и главой правительства. Он сосредоточивал в своих руках всю полноту исполнительной власти и, кроме того, наделялся существенными законодательными полномочиями.

Так, президент получил право отлагательного вето в отношении решений Федерального Собрания, а для преодоления президентского вето в каждой из палат при повторном голосовании необходимо было собрать не менее двух тре­тей голосов.

Вероятность отмены президентского вето при таком условии в большинстве случаев практически равнялась бы нулю. Российский президент получил также право роспуска Государственной Думы в случае троекратного отклонения ею кандидатуры премьер-министра, предложенной президентом.

В целом российская Конституция создавала государственную модель, в которой президент пользовался самыми большими прерогативами в сравнении с главами государств других известных миру президентских республик.

Становление системы органов государственного управления. Система государственной власти Российской Федерации включает в себя, согласно Конституции 1993 г., федеральные органы трех самостоятельных ветвей власти - законодательной , исполнительной и судебной, те рриториальные органы федеральной власти, а также законодательные (представительные) , исполнительные и суде бные органы субъектов РФ.

Государстве нная власть в Российской Федерации (статья 10 Конституции РФ) осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Государстве нную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Государстве нную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государстве нной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государстве нной власти Российской Федерации и органами государстве нной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).

Главой Российского государства и исполнительной ветви властиявляется Президент РФ. По новой Конституции он получил чрезвычайно широкие полномочия по сравнению с Конституцией РФ образца 1978 - 1992 гг.

По Конституции Президент сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Президент наделяется существенными законодательными полномочиями, правом на издание указов, регулирующих многие важные сферы жизни страны.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации является по Конституции 1993 г. Федеральное Собрание - Парламент РФ, состоящий из двух палат - Совета Федерации и Государстве нной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации - руководители законодательной и исполнительной власти.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцие й РФ.

В Государственную Думу Совета Федерации избираются сроком на 4 года 450 депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. 225 избираются по общефедеральному избирательному округу («по партийным спискам») и 225 - по одномандатным избирательным округам.

В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Однако возможности Президента РФ распускать Госдуму существенно ограничиваются Конституцией РФ (ст. 109).

Деятельность Совета Федерации имеет исключительно важное значение для эффективности всей системы государстве нной власти в стране, поскольку эта эффективность определяется качеством и де йстве нностью принимаемых законов, других нормативных актов. Однако анализ деятельности Федерального Собрания показывает, что ни система подготовки и принятия законов, ни их содержание не соответствуют тем высоким требованиям, которые предъявляет трудное время становления новой государстве нности , новых экономических отношений.

Исполнительную властьв Российской Федерации непосредственно осуществляет Правительство РФ. Оно состоит из председателя Правительства, его заместителей и ряда феде ральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государстве нной Думы и организует его работу, временно исполняет обязанности Президента РФ, когда тот не в состоянии их выполнять.

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства РФ, государстве нные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные служб ы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные феде ральные органы исполнительной власти.

Как и две другие власти - законодательная и исполнительная, - самостоятельной и независимой является судебная власть.

Как записано в Конституции РФ (ст. 118), правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны. Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обе спечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Суде б н ая власть в Российской Федерации как одна из опор государства представляет собой, согласно Конституции РФ 1993 г., соединение трех структур: Конституционного суда Российской Федерации и не связанных с ним конституционных судов отдельных республик в составе РФ; Высшего Арбитражного суда и системы арбитражных судов; Верховного суда и системы общих судов.

Конституционный суд Российской Федерации состоит из 19 судей. По запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации. Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

• федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

• конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государстве нной власти субъектов РФ;

• договоров между органами государственной власти РФ и Органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

• не вступивших в силу международных договоров РФ.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

Верховный суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъясне ния по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом проце ссуальных формах судебный надзор за их. деятельностью и дает разъясне ния по вопросам судебной практики.

Судьи Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в по рядке , установленном федеральным законом.

На укрепление государственной власти направлена начавшаяся в конце 90-х годов и медленно реализуемая судебная реформа. Ее основные направления:

• окончательное формирование законодательной базы судебной власти;

• кадровое укомпле ктование судов всех уровней;

• укрепление мате риальной базы судебной власти;

• создание системы безотказного исполнения судебных решений;

• развитие практики прямого применения Конституции, в первую очередь в сфере защиты прав и свобод граждан.

К системе государственной власти и управления относится и осуществление всех трех ветвей власти (законодательной или представительной, исполнительной и судебной) на уровне субъектов Федерации.

Законодательная власть на уровне субъектов Федерации осуществляется выборными представительными органами, которые именуются законодательными собраниями, думами, Верховными Советами и т.п. Исполнительная власть - президентами (где они есть) республик, правительствами и администрациями, их отделами, департаментами и различными службами. Для координации действий субъектов Федерации в 2000 г. создано 7 федеральных округов, которые возглавляют полномочные представители Президента РФ.

Президенты республик, главы администраций, губернаторы краев и областей избираются населением прямым тайным голосованием. Это усиливает их роль и влияние в субъекте Федерации.