Тенденция и противоречия послевоенного государственного строительства

Окончание Второй мировой и Великой Отечественной войн по­ставило перед системой государственной власти и управления но­вые задачи.

Самая разрушительная из войн ослабила, задержала на дли­тельное время цивилизационное развитие воевавших стран.

Положение усугублялось эпидемией тифа в 1945 г., засухой 1946 г., голодом 1946-1947 гг., охватившим многие регионы страны и сопровождавшимся высокой смертностью, случаями людоедства.

Государственное управление перестраивалось на основе и в соответствии с пятилетним планом восстановления и развития на­родного хозяйства СССР на 1945-1950 гг. Он определял основные задачи, направления, методы работы властных и управленческих структур.

Основными направлениями этого процесса являлись:

• демилитаризация, отказ от законов, задач, функций воен­ного времени, переход на мирное государственное управление, об­новление личного состава управленческого аппарата за счет ква­лифицированных специалистов, в том числе демобилизованных военнослужащих;

• упразднение чрезвычайных органов внеконституционного характера и отказ от чрезвычайных методов управления;

• частичные децентрализация и демократизация управления;

• восстановление и развитие конституционных основ государ­ственного управления как по вертикали, так и по горизонтали всей его системы;

• изучение уроков довоенного и военного опыта государствен­ного управления, творческое применение их с учетом послевоен­ных условий и задач;

• сохранение партийного начала в государственном управле­нии, усиление партийно-советского руководства.

Государственное управление перестраивалось в условиях кон­ституционных всенародных выборов союзного (1946, 1950 гг.) и рес­публиканских Верховных Советов (1947, 1951 гг.), областных, крае­вых, окружных, городских, районных, поселковых, сельских сове­тов депутатов трудящихся (1947-1948, 1952 гг.).

В результате выборов была существенно обновлена вся сис­тема органов законодательной власти, увеличен (незначитель­но) возрастной ценз депутатов, сокращен состав президиумов со­юзного и республиканских Верховных Советов, расширена их компетенция, упорядочена работа постоянных комиссий местных советов, законодательная база на основе принятых союзными республиками положений о местных советах, их исполнительных органах.

С воссозданием системы представительных органов обновил­ся состав и несколько изменились высшие союзные и республикан­ские органы управления. 15 марта 1946 г. совнаркомы были преоб­разованы в Советы Министров. Было увеличено число ведомств, определен статус министров, возросла роль председателей и пре­зидиумов союзного и республиканских Советов Министров.

Усилено административно-бюрократическое начало в работе органов управления, изменен статус и возросла роль плановых ор­ганов, их ответственность за качество и реализацию государствен­ных планов, существенно увеличено значение государственного контроля, прокуратуры.

Демократизирована судебная система. Отменены военные три­буналы на транспорте. В 1948-1949 гг. впервые в истории советско­го государства население избрало народных судей, заседателей, что повысило роль судов в обеспечении законности органов государ­ственного управления. Усилена дисциплинарная ответственность судей, взыскания на которых стали налагаться дисциплинарными коллегиями областных, краевых, республиканских судов.

В годы войны и после ее окончания на работу в суды и органы юстиции пришли люди, не имеющие юридического образования, из числа партийного, советского актива и демобилизованных из рядов Советской Армии. В письме в Совнарком на имя В.

В 1947 г. в суды было направлено более 1000 молодых специали­стов с высшим и средним юридическим образованием. Начальники областных и краевых управлений юстиции в связи с этим обязыва­лись в трехмесячный срок (к августу 1947 г.) представить в министер­ства юстиции союзных республик краткие характеристики на всех прибывающих специалистов для рассмотрения коллегией.

Послевоенная действительность поставила перед Минюстом задачу более тщательного и глубокого анализа состояния преступ­ности, ее причин и действенности применяемых наказаний. Ведь два предшествовавших десятилетия наука советского уголовного пра­ва этими вопросами почти не занималась.

Роль уголовного законодательства как одного из средств борь­бы за укрепление социалистического правопорядка многими юри­стами явно преувеличивалась, хотя в теории отмечалось, что при­нуждение играет лишь вспомогательную роль в проводимой со­

ветским государством работе по созданию социалистической дис­циплины.

В процессе решения задачи правового обеспечения послево­енных пятилетних планов восстановления и развития народного хозяйства при некоторой либерализации правовой ответственнос­ти в трудовых отношениях в стране вместе с тем проводился курс на усиление ответственности за хищение государственного и обще­ственного имущества.

В июне 1947 г. за эти виды преступлений были увеличены сро­ки наказаний до 10-25 лет, к лишению свободы приговаривались также лица, виновные в недоносительстве за эти преступления.

В Уголовном кодексе РСФСР были отменены статьи, предус­матривающие дифференцированные виды наказания за хищение общественной собственности. Уголовная ответственность была уси­лена также по ряду других преступлений.

При обсуждении законодательных предположений на ближай­шие годы на заседании Комиссии ВС РСФСР республиканский ми­нистр юстиции Ф.

В тот период очень часто народный судья представлял такую судебную власть, которая принимала решение, не прислушиваясь к голосу закона, а руководствуясь “телефонным правом”. Источни­ков же такого права было немало на всех уровнях — от районного до союзного. Наверное, поэтому на судебных заседаниях, пленумах областных судов, коллегиях и совещаниях, на заседаниях прави­тельства и ВС РСФСР никто из руководителей “не посягал” на за­кон, не требовал смягчения предусмотренных им карательных мер. Как правило, звучало одно требование: усилить наказание.

Призывая к решению новых задач народного хозяйства, партия на своих съездах и пленумах неизменно подчеркивала важность укрепления законности и правопорядка как надежного оружия ох­раны советского строя и мощи государства.

Ученые, специалисты-практики, народные судьи, адвокаты, нотариусы, другие работники органов юстиции привлекались к под­готовке нового законодательства в целях правового обеспечения государственного планирования, устранения чрезмерной центра­лизации управления народным хозяйством, повышения роли союз­ных республик в экономическом и хозяйственном строительстве.

Конечной целью провозглашалось наиболее полное и активное участие населения в хозяйственной и культурной жизни страны, в управлении государством. Все государственные и правоохранитель­ные органы в своей деятельности обязаны были следовать только закону, а такие структуры, как НКВД, были в значительной мере лишены полномочий и привилегий, позволяющих им стоять над за­коном. Следить же за исполнением законов, как и в большинстве стран, предписывалось Министерству юстиции.

В то же время юристы не упускали из поля зрения и меры об­щественного воздействия.

Минюст в соответствии с этими указаниями добивался орга­низации разветвленной сети общественных и товарищеских судов на производстве, в сельской местности, при домоуправлениях. В их деятельности принимали активное участие сотни тысяч людей; эти суды применяли к лицам, нарушавшим нормы и правила социали­стического общежития, меры воспитательного характера.

Назовем ряд специальных мер, осуществленных за довольно короткий период по линии законодательной власти, органов здра­воохранения, профсоюзов.

В 1945 г. принят закон о помощи демобилизованным в трудо­устройстве и налаживании домашнего хозяйства; в 1947 г. — зап­рещены сверхурочные работы для беременных женщин и кормя­щих матерей и подростков; в 1948 г. — гражданам предоставлено право на покупку и строительство индивидуальных жилых домов с выделением кредита; в 1949 г. —для женщин с детьми до 1 года пре­дусматривалось сохранение непрерывного трудового стажа при переходе на другую работу, вводились обязательные медосмотры на предприятиях с вредными условиями труда.

Естественное для послевоенного периода оживление самых раз­ных сфер мирной жизни потребовало расширения деятельности та­ких институтов, как адвокатура и нотариат. Они призваны были ока­зывать необходимую юридическую помощь гражданам и организаци­ям, юридически оформлять, закреплять и защищать их права. Орга­низация и руководство деятельностью адвокатских структур со сто­роны Минюста осуществлялись в определенных формах, предусмот­ренных Положением об адвокатуре.

Важнейшим направлением стала ликвидация чрезвычайных органов и методов управления. Упразднены ГКО, СВГК, другие вызванные войной органы гражданского и военного управления и сужены прерогативы многих органов.

С января 1946-го началось преобразование наркоматов (мини­стерств) в связи с конверсией военного производства. На основе уп­раздненного Наркомата боеприпасов создан Наркомат сельхозма­шиностроения.

Выявились сторонники более или менее радикальных преоб­разований органов управления. Дискуссия между ними разверну­лась при рассмотрении в 1945-1946 гг. проекта четвертого пятилет­него плана, а в 1947 г. — проекта новой программы партии.

Сторонниками отхода от волюнтаристских методов управле­ния были: Жданов — секретарь ЦК ВКП(б), Вознесенский — пред­седатель Госплана, Доронин — первый секретарь Курского обко­ма, Родионов — председатель Совмина РСФСР и др.

Они исходили из нетрадиционной оценки перспектив мирово­го развития и считали, что возвращение к мирной жизни неизмен­но повлечет за собой жестокий экономический и политический кри­зис в капиталистических странах, последует обострение “межим­периалистических противоречий”, и все это воспрепятствует созда­нию единого фронта западных держав против СССР.

Отсутствие военной угрозы, некоторое смягчение международ­ной обстановки воспринимались частью руководства страны как условия, позволяющие ослабить централизованные методы управ­

ления страной, не продолжать политику ускоренного развития тя­желой промышленности.

Эти относительно либеральные идеи встретили сопротивление сторонников прежних жестких методов управления, сформировав­шихся еще в 1930-е гг., — Берии, Маленкова и др.

Победила линии Маленкова, что было предопределено рядом обстоятельств: прежняя система органов управления выдержала проверку войной, привела страну к победе и отнюдь не исчерпала свой ресурс после войны; отказываться от привычных методов уп­равления не было резона в условиях обострившейся международ­ной обстановки, начавшейся “холодной войны”, чрезвычайных об­стоятельств, вызванных засухой и низким урожаем 1946 г. (лишь в 1947 г. были отменены продуктовые карточки, хотя и раньше, чем в других воевавших странах).

Смерть Жданова в августе 1948 г. ослабила позиции его сто­ронников, а окончательно они были разгромлены в ходе так назы­ваемого “ленинградского дела”.

Внутренняя борьба в руководстве страны, поражение носите­лей реформаторских тенденций рассматриваются в литературе в контексте усиления партийного влияния на государственный ап­парат. В 1946-1947 гг. был также усилен жесткий государственный контроль над промышленностью и сельским хозяйством. Причем контроль над отдельными отраслями экономики становился все бо­лее придирчивым и со стороны партийных органов.

Отдел кадров ЦК ВКП(б) был признан чрезмерно централизо­ванным, неэффективным и потому упразднен. Его функции пере­даны созданным отраслевым отделам кадров, призванным форми­ровать руководящий слой в промышленности, финансах, плановых органах, сельском хозяйстве, на транспорте и в торговле.

Речь шла о более рациональном кадровом обеспечении каж­дой конкретной отрасли. В этом просматривалось возвращение до­военной практики жесткого партийного контроля над производ­ством. Усиливалось совмещение партийного руководства и государ­ственного управления, при котором партийные структуры присва­ивали властные и управленческие функции, подчиняли себе всю политическую систему.

Современная литература много внимания уделяет взаимоот­ношениям партийной, гражданской и военной властей в послевоен­ный период. Обращает на себя внимание тот факт, что усиление партийного руководства гражданскими и военными органами уп­равления проходило в русле сформировавшейся в годы войны тен­денции опираться на национально-патриотические мотивы, а не на коммунистические догмы.

В условиях холодной войны двух мировых систем применялись чрезвычайные методы управления для выполнения напряженных государственных планов, процветала кампанейщина в решении сложных социально-экономических, политических, духовных про­блем. Под лозунгом борьбы утверждался директивный стиль; про­являлись и другие качества, характерные для авторитарной систе­мы управления.

Считалось, что в сложных послевоенных условиях только та­кие средства целесообразны, способны обеспечить эффективность власти и управления, политическую стабильность, форсированное экономическое развитие.

В связи с возросшими потребностями в сельскохозяйственной продукции перед органами управления была поставлена задача в максимально короткие сроки восстановить и превзойти довоенный уровень производства. Произошло дальнейшее огосударствление управления колхозами.

Созданная в сентябре 1946 г. Комиссия по делам колхозов во главе с заместителем председателя Совмина Андреевым занима­лась возвращением в общественный массив колхозов земель, неза­конно захваченных колхозниками, организациями, учреждениями для приусадебных и подсобных хозяйств. Государственные органы управления ужесточили контроль за соблюдением Примерного ус­тава сельскохозяйственной артели, за сохранностью колхозного имущества.

С октября 1946 по 1953 г. при союзном правительстве действо­вал Совет по делам колхозов, имевший в республиках, краях и обла­стях своих контролеров от центра, независимых от местных властей.

Увеличилась зависимость колхозов от государственных МТС благодаря утверждению СМ СССР 27 января 1948 г. типового дого­

вора МТС с колхозами. Государство изменяло нормы колхозного пра­ва вплоть до утверждения примерных норм выработки, единых рас­ценок в трудоднях, регулирования землепользования, землеустрой­ства, финансирования, межколхозных производственных связей.

Государством же устанавливались детальные планы развития колхозного и совхозного производства, применялись жесткие меры по выполнению сельскохозяйственных поставок в соответствии с ос­новной заповедью: в первую очередь — государству, остаток — себе.

Действовала строгая система государственных штрафов. Была установлена высокая натуроплата за работы МТС, практиковалась конфискация имущества колхозников на неуплату налогов (недо­имки), усилилось бремя налогового обложения, сохранялась прак­тика выкачивания средств и сил из деревни, ее ограбления.

Усилилась мелочная опека со стороны государственных орга­нов. Курировавший сельское хозяйство Н. С. Хрущев вынашивал грандиозные планы создания “агрогородов”, перевода села на го­родские формы быта в порядке реализации идеи стирания грани между городом и деревней и пролетаризации всего населения.

Соответственно упразднялись семейные звенья, организовы­вались крупные бригады, укрупнялись колхозы, ограничивалось приусадебное хозяйство. Ввиду продовольственных трудностей сохранилась практика “чрезвычайщины”, посылки на места упол­номоченных, комиссий для “усиления темпов” хлебозаготовок.

В сжатые сроки была проведена коллективизация в Прибал­тийских республиках, Западной Белоруссии и Западной Украине, в Молдавии. Она осуществлялась с применением административ­ных мер при нарушении принципа добровольности, что обостряло социальную обстановку в этих регионах.

В то же время постепенное восстановление сельского хозяй­ства и всего народного хозяйства в целом позволило провести в де­кабре 1947 г. денежную реформу, отменить централизованное нор­мированное распределение продовольствия по карточкам, прово­дить ежегодное снижение цен на протяжении пяти лет подряд.

Послевоенная система государственного управления пополня­лась новыми кадрами специалистов. Действовала сеть учебных за­ведений по подготовке, переподготовке и повышению квалифика­

ции работников партийных, государственных и общественных орга­низаций.

Рос оборонный потенциал СССР, который обеспечивался в том числе и за счет системы государственного управления, доказавшей свою эффективность не только в военные, но и в последующие годы, когда СССР превратился в одну из сверхдержав, оказывавших ог­ромное влияние на судьбы мира.

Но на рубеже 1940-1950-х гг. обозначились и кризисные явле­ния в управлении и в самом обществе. Снижалась эффективность государственного управления, обнажались его изъяны, становилось все более очевидным, что командная система, действенная в чрез­вычайных условиях, мало соответствует требованиям периода ста­бильного развития.

Не только в обществе, но и в верхах настоятельно ощущалась потребность радикальной реорганизации на демократической ос­нове всей системы сверху донизу. Нарастало нетерпение инициа­тивных управленцев, стремившихся разрешить сложившиеся про­тиворечия. В этой обстановке рубежа 1940-1950-х гг. зарождались предпосылки и достаточно радикального демократического рефор­мирования государственного управления, и новых чисток, ведущих к кадровому обновлению в рамках существовавшей системы.

12.5.