Форма государственного устройства: понятие и виды

Опыт демократических преобразований показал, что только сильное, эффективное и демократическое государство в состоянии разрешить общие проблемы и обеспечить общие блага, сохранив при этом в государстве порядок.

Федерализм как одна из форм государственного устройства и разделения государственной власти по вертикали выступает как средство сплочения, объединения и совместного решения экономических, политических, социальных и иных проблем.

Рассматривая вопрос о федеративном устройстве Российской Федерации необходимо для начала прояснить суть самого понятия государст венного уст рой ст во.

Государственное устройство является фактором, определяющим меру централизации и децентрализации власти в государстве.

В территориально небольших государствах этот вопрос решается сравнительно легко, но в крупных государствах он становится достаточно серьезной проблемой и приобретает политическую окраску.

В характере и направленности российского федерализма никак не разобраться без учета особенностей склада ума, предрассудков, стиля поведения аппарата государственной власти и конкретных чиновников. Наверное, эти особенности придавали двойственный характер развитию федеративных отношений в Российской Федерации, что освещено в представленной лекции.

Лекции подготовлены на основе базовой программы и требований государственного стандарта по теории государства и права для вузов России, которые будут полезны для студентов при подготовке к экзаменам и юристов в практической работе.

83

Введение

Федерация (лат, foederatiδ — объединение, союз) — форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью. Составные части федерации - это своеобразные подобные государству образования, которые называются субъектами федерации, а территория федерации состоит из территорий ее субъектов.

Федерализм — теория и практика создания целостного союзного государства, образованного из ряда политически и юридически равнозначных частей (квази- государств) на основе общих интересов, исторических судеб, договорных конституционных отношений.

Управление единым государственным целым может осуществляться по принципу федерации, предполагающему тесную взаимозависимость входящих в него субъектов, или по принципу конфедерации, предполагающему автономию субъектов союза.

В федеративном союзе разграничены функции, права и обязанности общегосударственных, федеральных и региональных, местных властей.

Прерогативами центральной государственной власти являются:

- внешние сношения;

- охрана государственной территории;

- создание вооруженных сил и органов правопорядка и руководство ими;

- эмиссия денежных знаков;

- управление центральными финансовыми учреждениями, государственным имуществом (к которому обычно относятся федеральные железные и шоссейные дороги, средства связи и пр);

- формирование федерального бюджета и др. общегосударственные функции.

Институциональная структура членов (субъектов) федерации повторяет структуры центральной государственной власти с таким же разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, с прерогативами административного управления и законотворчества в пределах собственной территории в рамках федерального законодательства и общей конституции.

Необходимое условие федеративной организации политическая однородность федеративного общества (при возможности и даже неизбежности его классовой дифференциации).

Иначе говоря, федеративное государство не момсет одновременно состоять из республиканских, монархических и тем более имперских субъектов. В то же время ни их этнические, ни национальные, ни языковые, ни др. культурно-исторические различия не служат препятствием для образования федерации.

Подобно гражданскому обществу, федерация — сообщество равных субъектов, добровольно уступивших часть своей свободы центральной и общей власти государства.

Федерализм — исторический компромисс, разрешающий противоречие двух параллельных, но разнонаправленных процессов: создания независимых национальных государств и процесс их принудительного имперского объединения или поглощения. Первый обычно связывается с формированием национального государства: вес государства, включая и имперские (многонациональные), — “национальны”. Точнее принятое во франко­английской традиции наименование “государство-нация”.

Оно подчеркивает единство этих двух начал, образующих самую древнюю, простую и устойчивую конструкцию:

- одна (по крайней мере преобладающая) нация (племя, “народ”);

- одна культура;

- один язык;

- одна общая история;

- один хозяйственный уклад и

- одна политическая система (вождь, правитель, правительство).

Другой процесс'.

- укрупнение самих государств-наций в ожесточенной борьбе за независимость;

- присоединение и поглощение др. государств-наций;

- складывание крупных наций Нового времени и их государственных форм.

Процесс исторической концентрации власти и институциональной централизации принимал, как правило, характер господства политического центра и подчинения ему периферии, образования континентальных союзных (Германская империя, созданная Бисмарком в кон. 19 в.) либо колониальных (Австро-Венгрия) империй с заморскими территориями.

Острейшим внутренним противоречием второго нуги всегда было стремление подавленных или подчиненных государств-наций обрести самостоятельность: восстановить утраченную государственность или создать ее. Стремление сформировать простые, адаптивные и легко управляемые структуры независимых государств-наций всегда было одной из основных причин распада империй и их окончательного крушения в 20 в.

Однако постоянная борьба государств-наций за существование, достойное положение в мире, защиту или расширение своих территорий превращала историю в вечную “войну всех против всех".

Последующие события и особенно мировые войны 20 в., переросшие в соперничество сверхдержав, перевели этот кризис в тупиковую ситуацию.

Федерализм оказался не только компромиссом, позволяющим решить проблемы внутреннего мира в государствах со сложной территориально­национальной структурой, но и значительным, если не решающим средством сохранения целостности таких государств, разрешением дилеммы тяжелых конфликтов в борьбе за и против выделения государств-наций либо их союзного сосуществования в федерации.

Если внутри федерации возникают или не устраняются вопросы самоопределения входящих в нее субъектов, то это означает, что в ней не сложилось федеративное общество и она может распасться по тем же

причинам, по каким распадались империи. При этом федеративных государств не определяется ни их

стабильность

национальной

существования

разнородностью (пример — 800 лет бесконфликтного

Швейцарской конфедерации, состоящей из четырех национальных общин), ни этническими различиями членов федерации (Россия), ни их экономическими (США) либо историческими различиями (Германия, состоящая из многих еще недавно независимых государств-наций).

Устойчивость федерации определяется свободной волей ее субъектов не превращать какую-либо их специфику в повод для выхода из нее, как это произошло в США во время войны Севера и Юга в 1861—65.

Не политическая организация федерации определяет ее существование, а наличие федеративного общества, коллективные члены которого, подобно гражданам-членам гражданского общества Т. Гоббса, соглашаются и обязуются проявлять взаимную лояльность (федеративный “лоялизм”), жить в мире и согласии в едином общем государстве.

Такое общество должно сочетать плюрализм локальных культур, языков, экономических различий, социальных запросов с общими потребностями и процессами развития страны.

Важным условием целостности любой федерации служит реальное участие ее членов в общегосударственном управлении, не допускающем неравенства федеративных единиц и образований федеративной политической провинции. Однако гетерогенность федеративного объединения и неравномерность исторического и общественного развития его членов могут позволить какому-либо субъекту отделиться и создать собственную государственность без каких-либо конфликтов.

Термин «государственное устройство» используется в научной литературе в двух значениях: широком и узком.

В широком - в качестве синонима понятия «государственный строй», которое выступает как обобщающая форма сущности, содержания и формы государства и отражает всю «совокупность общественно-политических отношений, выражающих наиболее принципиальные свойства, взаимосвязи и взаимодействия в механизме организации и функционирования государства»¹.

Их синонимичность проистекает из того факта, что в русском языке слова «строй» и «устройство» являются равноценными, совпадают по содержанию и структуре с чисто филологической, семантической точки зрения. Нс случайно до 1936 года главы в книгах и учебниках, посвященных организации государства и механизму его властвования, называли «Государст венное у ст рой ст во»¹.

В настоящее время чаще всего в юридической литературе термин «государственное устройство» употребляется в узком смысле. Им характеризуется один из элементов формы государства, а именно территориальная организация государства и государственной власти, а также определяется характер отношений государства в целом с его составными территориальными частями (субъектами федерации, автономными образованиями, административно-территориальными единицами).

В современной конституционно-правовой науке понятие «государственное устройство» употребляется практически только в этом «узком» смысле.

В качестве его синонимов некоторые авторы применяют термины «национально-государственное»,^2, «государственно- территориальное»⁴ и «политико-территориальное»* устройство, «организация государственного единства»⁴ Примерно с конца XIX века становится общепризнанным, что государство как реальное явление представляет собой устойчивую наличную совокупность трех элементов:

- территории;

- населения (нации, народа);

- публичной (государственной) власти.

То есть о государстве можно говорить лишь тогда, когда определенная социально-этническая общность людей, проживающая на определенной обособленной территории, объединяется в единое политическое целое суверенной государственной властью.

В этом контексте государственная территория может рассматриваться в двух аспектах:

- как та фактическая часть земельного пространства, которая представляет собой необходимое естественное условие существования государства, материальную основу жизнедеятельности образующего его народа;

- как элемент политико-правовой организации государства, то есть как пространственная сфера действия государственного суверенитета, облас ть юрисдикции государства,³ на которой государственная власть может развивать свою специфическую деятельность - функцию властвования⁴.

Но государственная власть при своем пространственном распространении воздействует не на саму территорию как таковую, а на людей, находящихся в ее пределах.

Таким образом, территориальный элемент государства оказывается непосредственно связанным с его субстанциональным элементом - определенным пародом, нацией или этносом (суперэтносом).

Закрепленное в международном сознании и праве, в документах ООН право наций на самоопределение делает подобную ситуацию особенно деликатной, чреватой обвинениями в сепаратизме и попытками насильственно удержать сепаратиста.

В условиях осуществляемого в настоящее время теоретического и практического поиска путей решения проблемных вопросов, возникает настоятельная необходимость определенного осмысления происшедших перемен в федеративном устройстве Российского государства на основе синтеза и обобщения накопленного опыта в данном направлении.

При выявлении возможностей федерализма для Российской Федерации следует исходить из того, что, хотя в мире и не существует абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми той или иной формы организации обеспечивает их внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие проживающих на их территории народов. Применительно к федерации, одна из основных причин такого положения заключается в обеспечении на конституционном уровне четкого разделения государственной власти, ответственности, контроля и надзора за ее осуществлением центром и составными частями государства.

При разработке лекции кардинальное значение приобретает изменение точки зрения на принцип территориального деления страны и возможность уменьшения числа входящих в нее субъектов в результате их объединения и существенного укрупнения.

Кроме того, вопросы правового регулирования формы государственного устройства следует рассматривать не только с позиций усовершенствования законодательной базы, но и, прежде всего, с точки зрения разработки механизма реализации и контроля за соблюдением и приведением в соответствие уже действующей. При существующем уровне правовой идеологии и психологии граждан и общества в целом законодателю, в первую очередь, необходимо обеспечить наличие и эффективную реализацию отлаженного механизма контроля и надзора во всех сферах государственной деятельности.

Проблемы реформирования государственного устройства Российской Федерации последние годы детально обсуждаются на различных государственных и общественных структурно-иерархических уровнях.

Материалы обсуждения показывают отсутствие единого мнения ученых и практических деятелей но многим положениям и функциональным компонентам федерализма в России, что требует их глубокой научно- практической проработки, и, прежде всего с позиций правового обеспечения. Отмеченное положение свидетельствует о необходимости и актуальности

90 проведения целенаправленных научно-теоретических исследований правовых аспектов рассматриваемых в лекции проблемных вопросов.

Литературные источники свидетельствуют, что федерализм как государственно-правовой институт определил содержание исследований значительного числа ученых. Различные аспекты деятельности органов прокуратуры по обеспечению функционирования федеративного государства освещены в работах А.И. Алексеева, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, В.З. Гущина, Ю.А. Дмитриева, С.М. Казанцева, А.И. Ларькова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева А.П. Стуканова, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и других специалистов.

Признавая несомненные заслуги отечественных и зарубежных исследователей, вместе с тем нельзя не отметить, что до сего времени практически отсутствуют работы, дающие целостное и системное освещение ведущих аспектов проблемы, и все еще существует несоответствие между оптимальной для России моделью государственного устройства и существующей законодательной моделью, а также между законодательной формой и реальным содержанием межфедеративных отношений. Это подтверждает необходимость разрешения противоречий между возрастающими потребностями в определении реальных перспектив федерализма в России и ограниченными возможностями законодательства страны.

Целью обсуждения лекционных вопросов является обоснование приоритетных направлений и разработка механизма совершенствования правового регулирования и реализации федеративных отношений на современном этане государственного строительства в Российской Федерации.

Для достижения намеченной цели предусматривалось решение следующих задач:

- исследовать теоретические основы и исторические аспекты федеративных отношений в России и ряде иностранных государств;

- проанализировать основные этапы развития и дать оценку современного состояния российского федерализма, его тенденций и особенностей;

- определить направления и перспективы совершенствования правовой базы и федеративной структуры Российской Федерации;

- раскрыть содержание деятельности прокуратуры Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации в системе формирования и укрепления федеративных основ Российского государства;

- разработать предложения по правовому обеспечению развития федеративных отношений в Российской Федерации.

Поэтому федеративное государство должно энергично развиваться и быстро эволюционировать, чтобы преимущества федерации явно превосходили преимущества независимости.

Теоретическое значение лекции состоит в дальнейшем развитии теории конституционного права, его методологических основ в области организации государственного устройства, в целях совершенствования правового обеспечения федерализма в Российской Федерации в современных условиях.

Положения и выводы, полученные в ходе обсуждения могут служить основанием для совершенствования российского законодательства в сфере правового регулирования федерализма.