Основные направления реализации демографической функции в Российском государстве

В качестве небольшого вступления рассмотрение направлений реализации демографической функции предвосхитим тезисом следующего содержания: угроза депопуляции в России является проблемой национальной и территориальной безопасности Российской Федерации, и ее решение выступает фактическим основанием для реализации государством своей управленческой демографической функции, обладающей чрезвычайной (антикризисной) направленностью.

По нашему мнению, осуществление государством управленческой демографической функции означает, что государство берет на себя исключительное монопольное право на создание национальных юридических норм в сфере воспроизводства и миграции населения на основе международных положений и норм, разработанных в этой области, и таковыми являются:

- Конституция Российской Федерации, а именно: нормы о социально­экономической политике государства, влияющие на демографические показатели (ст. 2, ст. 7, ч. 2 ст. 8; гл. 2; ст. 69); нормы, определяющие миграционную политику (ст. 6, ст. 26, ст. 27, ст. 61, ст. 62, ст. 63); нормы, регулирующие экологическую политику государства (ст. 42, ст. 58); нормы в сфере информационной политики и этического воспитания детей и молодежи с целью привития им необходимых демографических ориентиров (ч. 4 ст. 29, ст. 43 ст. 44);

- международные нормативно-правовые акты, такие, например, как: Хартия Европейской безопасности, Декларация о правах лиц, при­

надлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам^[253].

- федеральные законы: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»^[254]; Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»^[255]; Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134- ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»^[256]; Федеральный закон от 24 мая 1999 г.

- Указы Президента Российской Федерации (например, «О Совете при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике», «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»^[258][259]);

- Постановления Правительства Российской Федерации («Об утверждении Положения об особенностях порядка исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в

7 связи с материнством» .

Национальные юридические нормы и соответствующие международные положения в данной сфере служат юридическими основаниями для реализации государством управленческой демографической функции и выражаются также в различного рода концепциях и стратегиях.

В принятой 31 декабря 2015 года Стратегии национальной безопасности^[260] национальными интересами и стратегическими национальными приоритетами остаются повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны, то есть по существу усиление демографической функции государства в соответствии с вызовами времени.

Наряду с изложенным, нормативной основой реализации демографической функции в России является утвержденная Указом Президента РФ от 08.10.2007 г. № 1351 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г^[261].

В Концепции закреплено, что демографическая политика РФ направлена на увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья населения и улучшение на этой основе демографической ситуации в стране. В Концепции подчеркивается, что она основана на положениях Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных актах РФ, а также с учетом общепризнанных принципов и норм международного права в области народонаселения, отечественного и зарубежного опыта в области демографической политики.

В этом документе сформулированы цели демографической политики, которые определены как стабилизация численности населения к 2015 г. на уровне 142-143 млн. человек; создание условий для роста к 2025 г. до 145 млн. человек; увеличение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 г. до 70 лет, к 2025 г. - до 75 лет.

Кроме того, рассматриваемая Концепция определяет основные принципы демографической политики России, которые включают в себя:

- комплексность мероприятий по решению задач в направлении демографического развития (смертность, рождаемость, миграцию) и их взаимосвязь, концентрацию на приоритетных направлениях и применение эффективных механизмов их решения;

- своевременное реагирование на демографические тенденции в каждом текущем периоде;

- учет региональных особенностей и дифференцированный подход к разработке и реализации региональных демографических программ;

- совместную работу органов государственной власти и институтов гражданского общества;

- координацию органов законодательной и исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В анализируемом документе в качестве основных задач выдвинуты:

- сокращение уровня смертности не менее чем в 1,5 раза среди трудоспособного населения от внешних причин;

- сокращение уровня материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепление репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков;

- увеличение продолжительности активной жизни, формирование мотивации для ведения здорового образа жизни; снижение уровня заболеваемости социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями, улучшение качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями, инвалидов;

- повышение уровня рождаемости в 1,5 раза за счет рождения в семьях вторых и последующих детей;

- укрепление института семьи; (6) привлечение мигрантов в соответствии с потребностями социально-экономического развития с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции.

Отдельной строкой специфицируются задачи по сокращению смертности населения, где главными приоритетными направлениями выдвинуты:

- сокращение заболеваемости и смертности от сердечно-сосудистых заболеваний за счет профилактики риска, ранней диагностики и лечения данных заболеваний, а также внедрения программ, нацеленных на предупреждение данного вида заболеваний;

- сокращение смертности и травматизма от дорожно-транспортных происшествий за счет повышения качества дорожной инфраструктуры, дисциплины на дорогах, организации дорожного движения;

- сокращение смертности от онкологических заболеваний за счет внедрения скрининговых программ ранней диагностики и профилактики онкозаболеваний;

- сокращение смертности от ВИЧ (СПИДа), туберкулеза за счет совершенствования программ профилактики и лечения вышеуказанных заболеваний;

- сокращение уровня смертности и травматизма на производстве и профессиональных заболеваний за счет перехода в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками, включая информирование работников о соответствующих рисках, создание системы выявления, оценки и контроля подобных рисков;

- сокращение смертности от суицидов за счет повышения эффективности профилактической работы с гражданами из групп риска;

- внедрение специальных программ для населения старших возрастных групп;

- повышение доступности медицинской помощи для сельских жителей и жителей отдаленных районов.

Далее в Концепции предлагаются меры по сокращению материнской и детской смертности, укреплению репродуктивного здоровья населения,

здоровья детей и подростков, с этой целью государство берет на себя обязательство обеспечить:

- бесплатную и качественную медицинскую помощь женщинам во время беременности и родов, а также новорожденным;

- доступность качественного лечения репродуктивного здоровья, в том числе вспомогательных репродуктивных технологий;

- качественное двухразовое питание школьников; учащихся начального и среднего специального образования; студентов ВУЗов, в том числе бесплатное питание для детей из малообеспеченных семей;

- проведение профилактических мероприятий в целях раннего выявления нарушений состояния здоровья детей и подростков, обеспечение доступной первичной медицинской помощи детям, совершенствование системы оказания реабилитационной помощи детям и подросткам, восстановительной медицины, усиление профилактической работы по предупреждению алкоголизма, наркомании, табакокурения, нежелательной беременности.

Также в целях повышения рождаемости Концепция предусматривает дальнейшее совершенствование экономических мер для повышения рождаемости. В связи с этим планируется:

а) увеличение и развитие системы материальной поддержки семей с детьми, включая регулярный пересмотр и индексацию размеров детских пособий с учетом инфляции;

б) усиление стимулирующей роли государственной поддержки семей с детьми в форме: предоставления материнского капитала, расширения рынка образовательных услуг для детей, увеличения масштабов строительства доступного жилья для семей с детьми;

в) создание механизма оказания дополнительной поддержки неполных семей с детьми и многодетных семей с низким доходом; семей, принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, имеющих детей-инвалидов;

г) изменение налоговых вычетов для работающих родителей в зависимости от дохода семьи и количества детей;

д) формирование государственного заказа на оказание организациями различной организационно-правовой формы социальных услуг семьям с детьми;

е) развитие адресной помощи при оплате жилищно-коммунальных услуг в зависимости от состава и материального положения семьи.

Надо заметить, что в Концепции делается особый акцент на обеспечение семей услугами детских дошкольных учреждений, принятие стандартов оказываемых услуг, стимулирование развития гибких форм предоставления услуг по уходу и воспитанию детей в зависимости от их возраста. Государство берет на себя обязательство по развитию социальной инфраструктуры по обеспечению детей по месту жительства услугами дошкольных и образовательных учреждений, в том числе музыкальных, художественных, спортивных, рекреационных и досуговых учреждений. Оно реализует региональные программы по обеспечению жильем молодых семей, малоимущих семей с детьми, выпускников детских домов.

В целях обеспечения условий для нормального сочетания работы и воспитания детей законодательством предусматривается развитие гибких форм занятости, в том числе, надомный труд и частичную занятость; разработку программ по переподготовке и повышению квалификации женщин, выходящих на работу после отпуска по беременности, родам и уходу за ребенком.

Для укрепления института семьи и пропаганды семейных ценностей Концепцией предусматривается:

а) развитие системы консультативной и психологической поддержки семьи в целях создания благоприятного внутрисемейного климата, профилактики семейного неблагополучия, социальной реабилитации семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, подготовки и

комплексного сопровождения семей, принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей;

б) пропаганду семейных ценностей, создание позитивного образа семей со стабильным зарегистрированным браком супругов, имеющих нескольких детей или принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей;

в) реализацию комплекса мер по дальнейшему снижению числа абортов, повышению обязательств родителей по обеспечению надлежащего уровня жизни и развития ребенка;

г) создание специализированной системы защиты прав детей, включая дальнейшее развитие института уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, внедрение в работу исполнительной власти, правоохранительных и судебных органов современных технологий профилактики правонарушений, защиты прав детей, социальной реабилитации и последующей интеграции в общество несовершеннолетних правонарушителей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

В области миграционной политики подчеркивается необходимость:

а) содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в РФ, а также стимулирование возвращения в Российскую Федерацию эмигрантов; привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских вузов, на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, привлечение молодежи из иностранных государств, прежде всего, из СНГ, стран Балтии для обучения и стажировки в РФ с возможным предоставлением льгот в получении российского гражданства;

б) совершенствования миграционного законодательства РФ;

в) создания условий по повышению миграционной привлекательности территорий, из которых происходит отток населения и которые имеют приоритетное значение для национальных интересов, разработку и внедрение

федеральных и региональных программ по созданию благоприятных условий для адаптации и интеграции иммигрантов в российское общество;

г) развития терпимости в отношениях между местным населением и выходцами из других стран с целью предотвращения этноконфессиональных конфликтов.

Информационное обеспечение реализации рассматриваемой Концепции возлагается на СМИ, которые должны обеспечить выпуск теле-, радиопередач, программ, информирующих население об опасностях, связанных с распространением заболеваний, эпидемической обстановкой, стихийными бедствиями, техногенными авариями, вредными товарами, а также мерами, предупреждающими их вредное воздействие на жизнь и здоровье человека. Необходимо разработать нормативно-правовую базу для проведения государственной информационно-просветительской кампании, направленной на понимание ценностей материнства и отцовства, повышение статуса родительства, на переход от малодетной семьи к семье с не менее двумя детьми.

Прописан и механизм реализации Концепции, который достигается путем:

а) постоянного совершенствования законодательства РФ в сфере семейного, налогового и жилищного права, здравоохранения, образования, социального обеспечения, трудовых отношений, миграционной политики с учетом мер по реализации демографической политики, общепризнанных норм международного права и международных обязательств РФ, направленных на создание экономических стимулов для населения в сфере демографического развития;

б) включения мер демографической политики в федеральные и региональные программы социально-экономического развития;

в) учета задач демографической политики при формировании федерального и регионального бюджетов, внутрибюджетных фондов, концентрации финансовых и материальных средств на решение задач

демографической политики, привлечении дополнительных внебюджетных средств и т. п.;

г) методического обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований, направленных на управление демографическими процессами, постоянного мониторинга и анализа демографических процессов и корректировки на их основе конкретных мер демографической политики;

д) развития научных исследований в демографической сфере.

Характерно, что реализация Концепции предусматривает три этапа:

Первый этап (2007-2010 гг.) - реализация основных задач Концепции, призванных снять остроту демографического кризиса. Ответственность за реализацию цели и задач первого этапа возлагается на органы власти федерального, регионального и муниципального уровня, в связи с чем субъекты РФ разработали региональные демографические программы с учетом специфики каждого региона и координации деятельности с общенациональными задачами. Ход реализации некоторых региональных демографических проектов будет исследован далее.

Второй этап (2011-2015) имеет целью обеспечить стабилизацию демографической ситуации. Основным направлением этапа избрано внедрение здорового образа жизни населения, особенно у молодежи, реализацию мер содействия занятости женщин, имеющих детей, проведение мероприятий по профилактике и своевременному выявлению профзаболеваний, осуществление программы сокращения вредных и опасных для репродуктивного здоровья населения производств. К 2015 г. предусматривалось существенно улучшить здоровье населения, создать условия для комфортной жизнедеятельности семей, воспитывающих детей.

На третьем этапе (2016 - 2025 годы) предусматривается на основе оценки влияния реализуемых проектов и программ на демографическую ситуацию проводить мероприятия по упреждающему реагированию на возможное ухудшение демографической ситуации в стране.

Основной задачей Концепции является увеличение численности населения, ожидаемой продолжительности жизни, коэффициента рождаемости, снижение смертности в 1,6 раза, обеспечение миграционного прироста на уровне более 300 тыс. человек ежегодно.

Во исполнение цели и задач Концепции для повышения эффективности демографической функции предусматривается последовательное и стабильное увеличение расходов на государственную поддержку семей с детьми и охрану здоровья населения из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований, средств государственных внебюджетных фондов, коммерческих и общественных организаций, благотворительных фондов и иных внебюджетных средств.

Теперь несколько слов о субъектах демографической функции. Полагаем, что к субъектам демографической функции в Российской Федерации относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления (в той части, где реализуется демографическая функция).

Следует заметить, что при Президенте РФ функционирует Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике^[262], формирование которого происходит из министров и их заместителей, а так же из представителей региональных властей и специалистов в области демографии. Предшественником данного Совета являлась Комиссия по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике^[263], состав которой формировался в основном из министров, возглавляющих министерства в компетенцию которых не входили вопросы в области демографической политики. Представители

регионов и специалисты в области демографии в составе Комиссии отсутствовали.

На сегодняшний день Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике является единственным специализированным органом, непосредственно (подчеркнуто нами - авт.) занимающимся решением вопросов в области демографической политики. По нашему мнению, именно данный орган должен стать координирующим центром по реализации демографической функции государства. Для этого, полагаем, следует закрепить необходимость обязательной резолюции данного органа при осуществлении законодательной инициативы по основным направлениям реализации демографической функции государства.

Представляется, что в число основных объектов демографической функции следует включить рождаемость, брачность, разводимость, миграцию.

Соответственно, и в реализации демографической функции в Российской Федерации можно выделить три основных направления, осуществляемых в рамках трех крупнейших национальных проектов - «Здоровье», «Образование» и «Жилье» - сферах, которые определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества; ... решение этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого «капитала»^[264].

Продолжая, заметим, что в качестве приоритетных задач в Концепции демографической политики выделено сокращение уровня смертности населения, прежде всего граждан трудоспособного возраста от заболеваний сердечно-сосудистой системы; онкологических заболеваний; дорожно­транспортных происшествий; ВИЧ (СПИДа), туребркулеза. В этом

направлении в рамках совершенствования медицинской помощи больным с сердечно-сосудистыми заболеваниями в 2008 г. в 12 регионах России стартовала Программа, направленная на укрепление профилактики сердечно­сосудистых заболеваний, формирование здорового образа жизни, внедрению новых подходов к диспансеризации и созданию новой системы экстренной специализированной помощи.

С 2013 года в Программу совершенствования медпомощи больным сердечно-сосудистой патологией включены все субъекты РФ.

Важно то, что последовательно проводимая в Российской Федерации в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» и «Г осударственной программы развития здравоохранения Российской Федерации», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 2511-p, социальная политика обеспечила в течение последних пяти лет существенное повышение эффективности медицинской помощи больным с сердечно-сосудистыми заболеваниями.

В рамках программ борьбы с сердечно-сосудистыми заболеваниями в России в последние годы основной акцент был направлен на реализацию первоочередных мероприятий по профилактике, раннему выявлению и лечению сердечно-сосудистых заболеваний - многие годы осуществляется диспансеризация взрослого населения, проведена большая работа по организации оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями (инфаркт миокарда, ОНМК), значительно увеличилось количество оперативных вмешательств.

В результате мероприятий по совершенствованию специализированной медицинской, в том числе высокотехнологичной, помощи больным с сердечно-сосудистыми заболеваниями, первичной и вторичной профилактики болезней сердца и сосудов, смертность от болезней системы кровообращения в течение последних лет неуклонно снижается. Тем не

менее, для выхода на целевые демографические показатели к 2020 году - снижение общего коэффициента смертности (доли умерших в расчете на тысячу) с 14.6% до 11.0% и увеличение общей продолжительности жизни до 75 лет - необходимо придать борьбе с ССЗ новый импульс^[265].

Одной из главных причин низкой по сравнению с развитыми странами ожидаемой продолжительности жизни (ОПЖ) в России заключается в высоком уровне смертности от внешних причин. Так, В 2012 году ожидаемая продолжительность жизни в России составляла 64,6 года у мужчин и 75,9 года у женщин. Таким образом, средняя продолжительность жизни мужчин составила почти на двенадцать лет меньше, чем у женщин; мужчины гораздо больше подвержены алкоголизму, наркомании и другим проявлениям деструктивного и экстремального поведения, суициду. В странах ЕС в 2011 г. соответствующие значения были на 12,8 и 7,3 года выше и составили 77,4 и 83,2 года соответственно^[266].

В этой связи, в 2008 г. в 12 регионах России была запущена Программа совершенствования медицинской помощи пострадавшим при дорожно­транспортных происшествиях^[267]. Главной задачей Программы является организация системы оказания помощи пострадавшим в ближайшее после аварии время, когда медицинская помощь наиболее эффективна.

В рамках Программы осуществляется создание специализированных травмоцентров первого, второго и третьего уровней на базе учреждений здравоохранения субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных вдоль федеральных автомобильных дорог, для оказания помощи пострадавшим при ДТП, оснащение травмоцентров специализированным оборудованием и реанимобилями класса «С». Для того,

чтобы максимально сократить время доставки пострадавших в травмоцентры, разработаны маршруты движения «скорой помощи»^[268].

С 2013 г. вышеназванная Программа распространена на все субъекты РФ, в связи с чем Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2013 г. № 864 утверждена Федеральная целевая программа «Повышение

безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»^[269]. Ожидаемые конечные результаты реализации данной программы - сокращение случаев смерти в результате дорожно-транспортных происшествий, в том числе детей, к 2020 году на 8 тыс. человек (28,82 %) по сравнению с 2012 годом (общее число погибших составило 27 991 тыс. человек).

Важным направлением реализации демографической функции в целях стимуляции рождаемости в РФ стал проект «Материнский капитал»^[270]. Материнский капитал выделяется семьям, в которых есть второй и последующий дети. Им предоставляется право использовать средства по четырем направлениям: (1) улучшение жилищных условий^[271]; (2) образование детей^[272]; (3) формирование накопительной части пенсии матери^[273]; (4) приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов^[274].

С целью повышения рождаемости в стране осуществляется строительство перинатальных центров, совершенствуются технологии выхаживания детей до года. Национальные проекты «Родовой сертификат»^[275]и «Дети России» (подпрограмма «Здоровое поколение»)^[276][277] способствуют улучшению материально-технической базы учреждений родовспоможения, совершенствуется практика наблюдения за беременной женщиной и оказания

- 4

ей медицинской помощи во время родов и послеродовой период .

Реализация программы «Родовой сертификат» в рамках национального проекта «Здоровье» позволила:

- реализовать принадлежащее беременным женщинам право полноценного выбора женской консультации и родильного дома;

- сформировать здоровую конкуренцию среди тех учреждений здравоохранения, которые оказывают помощь женщинам во время беременности и родов, а также новорожденным в детских поликлиниках;

- улучшить качество оказываемых медицинских услуг.

Анализ сведений государственной статистики по рождаемости, а также данных о родовых сертификатах позволяет заключить, что в настоящий момент на их основании оказывается более 90%услуг по:

- ведению беременности в женских консультациях;

- родовспоможению и медицинскому уходу за новорожденными детьми;

- диспансерному (профилактическому) наблюдению детей в течение первого года жизни^[278].

Размер материнского (семейного) капитала в 2016 году (как и в 2017 году) составил 453 026,0 рубля (Федеральный закон от 14.12.2015 № 359-ФЗ).

Следует заметить, что в Российской Федерации законодательно утверждена «свобода аборта», так ст. 56 «Искусственное прерывание беременности» Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан РФ»^[279] начинается с утверждения о том, «что каждая женщина имеет право самостоятельно решать вопрос о материнстве». Незаконное производство аборта в РФ - это уголовно наказуемое деяние и оно квалифицируется по ст. 123 УК РФ.

Заметим, что российское законодательство классифицирует легальный и криминальный аборт в соответствии с мировыми юридическими стандартами, однако, в условиях острого демографического кризиса выдвигаются различные предложения, вплоть до радикальных, в отношении законодательного регулирования абортов. Фондами социальных инициатив совместно с Минздравсоцразвития РФ проводятся акции, в рамках которых осуществляются мероприятия по вопросам формирования здорового образа жизни и охраны репродуктивного здоровья с привлечением педагогов, психологов, социальных работников, представителей различных конфессий^[280].

Особое место в системе направлений по реализации демографической функции в Российской Федерации занимает осуществление миграционной политики. Это обусловлено рядом факторов, среди которых:

- возможность улучшения демографической ситуации (возмещение естественной убыли населения) за счет приема иммигрантов;

- иммигранты готовы восполнить нехватку рабочих рук, особенно в малопристижных профессиях;

- уровень жизни в России является более высоким по сравнению с большинством стран СНГ и некоторыми другими соседними государствами, что служит побудительным фактором для въезда в РФ.

И, в целом, по верному выражению А. Вишневского, миграция есть «социально-демографический процесс, выполнявший на протяжении всей человеческой истории важнейшие социальные, экономические, политические, культурные функции. Но при этом она всегда оставалась одним из трех фундаментальных демографических механизмов, формирующих - наряду с воспроизводством населения - численность и возрастной состав населения и обеспечивающих поддержание демографического баланса в пределах тех или иных территориальных единиц самого разного уровня - от небольших сельских поселений до огромных мегаполисов, целых стран и даже континентов»^[281].

Миграционные (внутренние и внешние) процессы оказывают существенное влияние на демографическую ситуацию в стране. Так, уменьшение коренного населения при увеличении доли мигрантов может в будущем привести к изменению этно-конфессиональной структуры, к утрате территориальной целостности России. Прогнозируется, что первыми территориальными потерями РФ могут стать Сибирь и Дальний Восток из-за убыли населения данных земель за счет низкой рождаемости и внутренней миграции в европейскую часть страны и демографического давления со стороны азиатских стран (прежде всего Китая).

Как справедливо отмечает в этой связи Э.В. Волков, «миграционные процессы имеют не только демографическое и экономическое измерения, но и социокультурные аспекты, которые способствуют (препятствуют) реализации их экономической эффективности. К ним относят, как правило, изменение этнокультурного состава населения принимающих регионов; рост социальной напряженности, вызванный увеличением нагрузки на инфраструктуру принимающих регионов; обострение межэтнических отношений; рост напряженности на рынке труда; формирование новых этнических диаспор; формирование тенденций культурной ассимиляции, интеграции или культурно-политического сепаратизма»^[282].

Заметим, что в России - и на федеральном и на региональном уровнях власти преобладает силовой подход к регулированию «китайской» миграции. Первоначальное отсутствие контроля за миграцией на волне «эйфории» разрушения «железного занавеса» привело к тому, что китайцы в массовом порядке воспользовались открывшимися возможностями.

Недостаток у соответствующих государственных органов России опыта функционирования в условиях массовой миграции и слабость законодательства привели к бесконтрольной натурализации части китайцев и правонарушениям. Вместо поиска путей легализации китайских мигрантов, разработки различных видов на жительство, определения приемлемых для регионов условий трудового найма, покупки или аренды земли, а также жилья и другой недвижимости, Россия резко перешла от разрешения свободного пересечения границы к жесткому ограничению въезда.

В конце 1993 г. был принят ряд мер, направленных на усиление контроля за иммиграцией в Россию. В соответствии с Указом Президента от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» в пунктах пропуска через государственную границу был введен

иммиграционный контроль, осуществление которого возложено на подразделения Федеральной миграционной службы России. В сентябре 1994 г. были приняты Постановления Правительства РФ «Об утверждении положения об иммиграционном контроле» и «О мерах по предупреждению неконтролируемой внешней миграции»^[283], в соответствии с которыми созданы посты миграционного контроля.

Иммиграционным органам вменен в обязанность контроль за въездом на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции, депортация иностранцев и рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища.

С начала 1994 г. правительство России в одностороннем порядке прекратило политику «открытой границы» и в январе того же года ввело визовый режим для въезда китайских граждан. В январе 1994 г. было подписано консульское соглашение с КНР о безвизовом въезде в Россию и Китай по дипломатическим и служебным паспортам. В марте 1994 г. были введены новые таможенные пошлины и акцизы, что негативно повлияло на приграничные экономические отношения и привело к всплеску «челночной торговли». Таким образом, Федеральный Центр жестко ограничил экономические связи приграничных районов, в то время как Китай постоянно повышает степень интернационализации своей экономики^[284].

В условиях обретения регионами значительной самостоятельности миграционная политика переходит под ведомство местных администраций, которые определяют визовый режим и режим регистрации по месту пребывания и жительства. В результате увеличивается число нелегальных мигрантов и выталкивание их в «теневую» экономику. Это влечет за собой

отсутствие у государства достоверной информации, потери контроля над ситуацией. Подобная политика приводит к потере экономической выгоды для приграничных регионов, который они имели от «приоткрытия дверей» в Китай. По мнению П. Минакира, именно торговля с Китаем стала «спасательным кругом» для Дальнего Востока в начальный период экономического кризиса»^[285].

Вследствие ужесточения правил торговли и ограничения миграции приток китайцев стал контролируемым и резко сократился, но экономике был нанесен серьезный ущерб. Торговля со странами Азиатско- тихоокеанского региона стала односторонней, при значительном сокращении импорта и роста экспорта.

По мнению исследователей Г. Витковской и Ж. Зайончковской, «миграционная политика может быть эффективной только тогда, когда она не входит в противоречие с экономическими интересами», только интеграция в АТР (Азиатско-тихоокеанский регион) может обеспечить полноценное существование российского Дальнего Востока^[286].

Исследователи Г. Витковская и Ж. Зайончковская отмечают, что угроза китайской экспансии, которой напуганы и Федеральный Центр и региональные власти, ужесточая контроль за китайской иммиграцией, действительно существует. По мнению демографов, «это одновременно и угроза, и необходимость для России ... Стратегический вопрос должен быть переведен из плоскости «как предотвратить» в плоскость «как организовать иммиграцию и сожительство?»^[287].

Как пишет Д. Тренин, «уязвимость дальневосточного фланга России очень велика»^[288] и, по мнению Г. Витковской и Ж. Зайончковской, «она станет тем больше, чем дольше Россия будет проводить не имеющую перспектив политику отторжения вместо того, чтобы экспериментировать в области организации сотрудничества и совместного проживания... Нынешняя концепция сдерживания находится. в противоречии не только с экономическими и демографическими возможностями России, но и с ее интересами, особенно с интересами дальневосточных регионов. В пограничных районах ощущается растерянность перед проблемой китайской угрозы и одновременно сохраняются надежды на старые способы ее решения

- переселение и строгой пограничный режим. То и другое зиждется, как считают исследователи, на незнании перспектив. Несогласованность текущей миграционной политики с перспективными обстоятельствами характерна и для федеральной власти, которая пытается решить проблему путем привлечения титульного населения из бывших советских республик и других регионов», обещая жилье, высокие надбавки к зарплате, снижение транспортных тарифов, льготы и даже снятие всех налогов (по предложению лидера ЛДПР В. Жириновского)^[289].

Согласно статистике за годы действия государственной программы переселения из двух самых благополучных краев Дальнего Востока^[290][291] - Хабаровского и Приморского, - уехало на Запад России за границу около 140 000 человек. На севере Дальнего Востока населения практически не осталось

- каждый год оттуда в центральные районы России переезжает по 15-20

4

тысяч человек .

Анализ причин, предшествующих столь интенсивному оттоку населения, показывает, что переселенцы сталкиваются с такими проблемами,

как неэффективное использование на местах государственных средств, выделяемых на переселенческую политику, нерешенные жилищные вопросы; неподготовленность социальной инфраструктуры (ясли, детские сады, интернаты, школы, система здравоохранения и т.п.), трудности трудоустройства; низкий уровень доходов и качества жизни.

Полагаем, что сложившая неблагоприятная ситуация на дальнем Востоке требует от Российского государства принятия срочных мер, направленных на стабилизацию численности населения этого региона. В определенной мере решению вышеназванных проблем способствует принятие и реализация Государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»^[292], которая включает федеральные целевые программы и подпрограммы, направленные на формирование условий для ускоренного развития макрорегиона, превращение его в конкурентоспособный регион с диверсифицированной экономикой и улучшение социально-

демографической ситуации на всей его территории.

В целом же по итогам проведенного в этой главе исследования можно сделать следующие основные выводы:

1. Механизм реализации демографической функции государства представляет собой систему государственных организаций, органов, учреждений, а также негосударственных институтов, специально создаваемых для обеспечения демографической политики государства, либо наделяемых функцией регулирования демографический и миграционных процессов на определенный период времени, правовых средств, методов, способов и приемов, с помощью которых осуществляется результативное воздействие на демографические процессы.

2. Структурными элементами механизма реализации демографической функции государства выступают: субъекты, осуществляющие реализацию

желаемых для государства демографических процессов (институциональная основа); объекты, нуждающиеся в правовом опосредовании - демографические и миграционные процессы населения; взгляды, доктрины, концепции, относящиеся к демографической политике, национальной и территориальной безопасности; правовые средства реализации демографической функции, включая нормативные правовые акты, с помощью которых обеспечивается реализация демографической функции (нормативная основа); критерии оценки состояния реализации демографической функции и ее эффективности. Механизм реализации демографической функции государства характеризует ее как комплексное направление деятельности государства, вид государственной деятельности, охватывающий значительные по масштабу и объему общественные отношения.

3. С точки зрения инструментального подхода, особое место в механизме реализации демографической функции государства занимают правовые средства (нормативная основа реализации демографической функции). В современных условиях проблемы определения правовых средств реализации демографической функции государства, их своевременной и адекватной реальной ситуации корректировки, совершенствования правотворческого и правореализационного процессов в области демографии приобретают все большую значимость. Правовые средства, используемые для реализации демографической функции, разнообразны. Их классификация может быть осуществлена по различным основаниям: по степени сложности; по выполняемой роли: регулятивные и охранительные; по характеру: материально-правовые и процессуально-правовые; по значимости последствий: обычные и исключительные; по времени действия: постоянные и временные; по виду правового регулирования: нормативные и индивидуальные; по информационно-психологической направленности: стимулирующие и ограничивающие. Правовые средства демографической функции свидетельствуют о степени цивилизованности конкретного

общества, выступают показателем его правовых возможностей и уровня правового развития в демографической сфере; свидетельствуют о востребованности правовой формы в упорядоченности демографических связей (содержания), о конкурентоспособности правовых ценностей с ценностями, с одной стороны, внеправовыми (моральными, политическими, организационными и т. п.), а с другой, противоправными. И последнее, используя конкретные правовые средства реализации демографической функции, необходимо умение сопоставить указанные средства таким образом, чтобы получить наиболее эффективные результаты.

4. В результате проведенного анализа зарубежного опыта правового

регулирования демографических процессов в условиях глобализации (на примере ряда зарубежных стран и особенно Франции) были установлены комплексность характера реализации данного направления; системность в оценке демографической ситуации; точность в определении задач по преодолению демографического кризиса; органическая связь

демографической и социальной функции; влияние демографической политики на развитие брачного, семейного, наследственного законодательства. С точки зрения развития демографического законодательства Российской Федерации правотворческий и правоприменительный опыт зарубежных стран и особенно Французской Республики в данной области представляется заслуживающим всестороннего изучения и применения.

5. Нормативно-правовой основой осуществления демографической функции в Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации, а именно нормы о социально-экономической политике государства, влияющие на демографические показатели (ст. 2, ст. 7, ч. 2 ст. 8; гл. 2; ст. 69); нормы, определяющие миграционную политику (ст. 6, ст. 26, ст. 27, ст. 61, ст. 62, ст. 63); нормы, регулирующие экологическую политику государства (ст. 42, ст. 58); нормы в сфере информационной политики и этического воспитания детей и молодежи с целью привития им необходимых

демографических ориентиров (ч. 4 ст. 29, ст. 43 ст. 44); международные нормативно-правовые акты, такие, например, как: Хартия Европейской безопасности, Декларация о правах лиц, при- надлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам; федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации.

Национальные юридические нормы и соответствующие международные положения и нормы в данной сфере служат юридическими основаниями для реализации государством управленческой демографической функции и выражаются также в различного рода концепциях и стратегиях. В субъектах РФ существуют свои региональные концепции демографического развития, реализуемые посредством распоряжений и постановлений глав администраций (губернаторов).

6. К субъектам демографической функции в Российской Федерации относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления. При Президенте РФ функционирует Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, формирование которого происходит из министров и их заместителей, а так же из представителей региональных властей и специалистов в области демографии.

7. В числе объектов демографической функции следует назвать следующие демографические процессы - рождаемость, брачность, разводимость, миграция. Соответственно, и в реализации демографической функции в Российской Федерации можно выделить три основных направления, осуществляемых в рамках трех крупнейших национальных проектов - «Здоровье», «Образование» и «Жилье» - сферах, которые определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества; решение этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране

и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого «капитала».

В результате рассмотрения основных направлений реализации демографической функции в Российской Федерации и в целях оптимизации таковой считаем необходимым реализовать на практике следующие меры:

1) Создать специальный государственный орган (Федеральную службу или агентство) по вопросам демографии, семьи, материнства и детства, основными задачами которого могли бы стать координация всех заинтересованных ведомств в демографической сфере, долгосрочное демографическое прогнозирование, а также разработка и реализация перспективной стратегии повышения рождаемости и сокращения смертности.

Здесь следует отметить инициативу создания Федерального агентства по делам демографии, поддержки семьи и детства. Инициатором создания такового ведомства является заместитель председателя Комитета Г осдумы по конституционному законодательству и государственному строительству А. Агеев, соответствующее предложение направлено Председателю Правительства РФ^[293].

2) Относительно материнского капитала, как главного экономического инструмента повышения рождаемости, необходимо продлить действие программы до 2025 года, т.е. на период реализации Концепции демографического развития России; увеличить строительство социального жилья с возможным выкупом его за счет средств материнского капитала. С учетом складывающихся реалий регулярно индексировать размер материнского капитала.

3) Сформировать и нормативно урегулировать систему специального питания для беременных и кормящих женщин (по аналогии с системой питания детей в возрасте до 2-х лет) в направлении предотвращения анемии

и снижения доли новорожденных больных или заболевающих сразу после родов^[294].

4) В целях привлечения инвесторов, увеличения рабочих мест, улучшения соответствующей инфраструктуры и т.д. необходимо законодательно установить налоговые льготы на приграничных территориях с критическим демографическим положением, упрощающие ведение малого и среднего бизнеса по сравнению с центральными и западными регионами страны ( например, введение нулевой ставки по налогу на прибыль в течение пяти лет с момента регистрации юридического лица, реализующего проекты по развитию территорий, и льготной налоговой ставки в течение последующих пяти лет; возмещение половины уплаченного налога на прибыль в случае реинвестирования прибыли, которая непосредственно получена во время реализации проектов на данной территории и т.д.).