Концептуальні основи конституційного регулювання економіки

Концептуальні засади регулювання економіки в Україні беруть свою початок з конституції.

Підняті конституційною економікою питання багато в чому торкнулися «старих» конституції, прийнятих до Другої світової війни.

Черговий етап наступив на межі третього тисячоліття. Він став результатом сучасної кризи індустріального суспільства і краху комуністичної системи, що втілювала це суспільство найбільш послідовно. Все частіше в конституціях з'являються положення, спрямовані на обмеження державного втручання в соціальне життя і господарську діяльність, більш чітко і строго прописуються функції державної влади в економічній (особливо в бюджетній та грошової) політиці. Ця еволюція відображає розвиток виробничих сил у новому столітті - столітті індивідуалізованого виробництва та інформаційних технологій [260, с.35].

Як показує практика конституційного регулювання суспільних відносин, одним із об’єктів конституційного регулювання сучасної конституції є податок.

Необхідність конституційного регулювання податкових правовідносин зумовлюється особливою значимістю податкової системи для суспільства, держави та індивіда. Ця значимість визначається, насамперед, необхідністю формування доходів державної казни, призначення яких - забезпечення інтересів суспільства та держави, а також роль останньої у процесі регулювання економічних відносин у країні. Характер юридичного оформлення відносин з приводу сплати податків, а відповідно і виконання фіскального обов’язку населення, - один із показників досягнутого рівня демократії та соціальної справедливості в суспільстві.

Податкові правовідносини потенційно найбільш конфліктні, адже саме в цих відносинах найтісніше переплітаються публічні та приватні інтереси.

Україна останнім часом намагається усіма способами домогтися фінансового ладу в країні, заповнити прогалини в законодавстві, тому потрібно закріпити в конституції розгорнуту характеристику фінансової системи, основні принципи оподаткування та види податків, які держава вправі використовувати в якості свого фінансового ресурсу. У багатьох сучасних країнах в основному законі навіть містяться глави „Фінанси” чи „Оподаткування”, це Португалія, Фінляндія, Греція та інші. Адже чим менший та „скромніший” рівень конституційного регулювання фінансових, бюджетних чи податкових відносин, тим більше питань та колізій між конституційно - правовим та галузевим регулюванням у даній сфері виникає [271].

Конституційне закріплення відносин із приводу встановлення та стягнення податків і зборів свідчить про надання особливої значимості податковим платежам і пов’язаним з ними правовідносинам. Будучи "гострим" знаряддям впливу на майнову сферу суспільних відносин, на фундаментальні не тільки за своєю економічною, але й за соціально-політичною значимістю відносини власності, податки побічно впливають на всі інші сфери життєдіяльності людей і в остаточному підсумку зачіпають самі основи конституційного ладу держави, всю систему прав і свобод людини та громадянина. У цьому плані конституційна природа інститутів податкового права у сконцентрованому вигляді проявляється через пошук балансу політичної влади й економічної свободи, публічних і приватних інтересів у податкових правовідносинах.

Закріплення на конституційному рівні обов’язку сплачувати податки та збори свідчить про особливу важливість і значення податкових зобов’язань для функціонування суспільства та держави, про необхідність участі всіх громадян у фінансуванні держави.

Оскільки податок являє собою обмеження свободи і права власності платника податків, то влада у сфері оподаткування повинна бути обмежена чіткими конституційними нормами та принципами. "Присутність" конституційних норм і принципів, що володіють вищою юридичною силою, в системі податкового права надає цій системі підвищеної легітимності і водночас позбавляє права органів державної влади довільно вирішувати на рівні галузевого податкового законодавства найважливіші питання податкової системи, які отримали вирішення на конституційному рівні. Конституційні принципи та норми податкової системи мають двоєдину природу: по -перше, це керівні начала, що визначають основні напрямки правового регулювання податкової системи; по-друге, це конституційні гарантії дотримання прав і свобод людини та громадянина. Існує нагальна потреба в доповненні Конституції України спеціальними нормами, що визначатимуть основи правового регулювання податкової системи держави [270].

Податкова діяльність країни повинна чітко міститись та відображатися в її конституційних принципах, бо завдяки їм забезпечується насичення державної казни [271].

Конституції вимагають, щоб всі доходи і витрати держави включалися до бюджету. Це загальний принцип, виконання якого у всіх країнах строго контролюється. Крім того, у ряді конституцій закріплені загальні принципи бюджетної політики. Так, Конституція Австрії передбачає при складанні та веденні бюджету враховувати вимоги економічності, рентабельності та доцільності.

Детальна конституційна регламентація питань бюджету не випадкова. Від того, наскільки бюджет економічно обґрунтований, залежить не тільки фінансове благополуччя держави, а й долі багатьох її громадян. Ця теза переконливо прозвучала в бюджетному посланні Президента США Дж. Буша від 9 квітня 2001 р.: «Бюджет є не просто зібранням цифр. Бюджет відображає пріоритети нації, її потреби та надії.... Забезпечує розкриття всього потенціалу нації» [260, с.374].

В Україні згідно ст. 116 Конституції покладено обов’язки складання проекту бюджету і проекту Закону про Державний бюджет на Кабінет Міністрів.

Особливої уваги конституційної економіки заслуговує банківська система. Головними спеціальними органами регулювання банківської діяльності в державі є центральні банки. Вони формально не входять до структури органів державної влади, втручання в їх діяльність неприпустимо. При цьому необхідно розуміти, що фактично вони володіють більшістю ознак державного органу. Вони наділені правом самостійно визначати політику в грошово-кредитній сфері та приймати рішення без консультацій з будь-якими іншими державними органами (тобто регулюючими повноваженнями). У сучасному світі нерідко доводиться стикатися з точкою зору, що центральні банки являють собою окрему гілку влади - фінансову. В цілому такий підхід не позбавлений права на існування і почасти вірний. У будь-якому випадку незалежний статус центральних банків дозволяє забезпечувати стійкість національних валют і стабільність цін, що, в свою чергу, надає потужний імпульс для загального економічного зростання

Ідея незалежності центральних банків була висунута в XIX ст., але конституційної реальністю вона стала лише в другій половині XX ст. як засіб протидії інфляційним механізмам поповнення бюджету [266, с.139].

У сфері банківської діяльності законодавцю та іншим регуляторам необхідно йти «в ногу з часом», уточнюючи критерії відповідальності банкірів, наказуючи застосовувати метод «право-економіка», «осучаснюючи» вимоги до оцінки позичальників, кредитних ризиків і їх концентрації і т.д. Саме такого регулювання від них вимагає конституційна економіка сучасності, і тільки вона дозволить повернути банківській системі характеристику стабільності [266, с.

Розділи Конституцій також регулюють такі економічні проблеми, як соціальні стандарти, економічні кризи, глобалізацію світової економіки, свободу підприємництва, конкуренцію, бюджетні процеси, економічні функції гілок влади та органів державного управління різних рівнів, власність, оподаткування. Соціально-економічна спрямованість є основоположною рисою Конституції. Концептуальні основи конституційного регулювання економіки представлені на мал. 1.

Кожен варіант розміщення норм про економіку в конституціях, як правило, свідчить про певну позицію законодавця. Поміщення норм про економіку в голови про конституційні принципи або засади держави підкреслює роль і значення даних конституційних положень, «спаяність» державного устрою з економічним устроєм суспільства.

Виділення спеціальних глав чи розділів для норм, що регулюють економічні відносини, зазвичай пов'язано як з наданням великого значення цим положенням, так і з потребою в більш детальному їх регулювання в конституції. Зазвичай це відбувається тоді, коли конституція носить яскраво виражений компромісний характер між полярними політичними силами.

Включення конституційних норм про економіку в глави або розділи, присвячені правам людини, надає їм статус конституційно захищених прав з усіма витікаючими звідси принципами захисту та обмеження основних прав.

«Розсіювання» норм економічної конституції по всьому конституційним тексту представляє собою спосіб зробити конституційне регулювання економічних відносин максимально «непомітним» [273, с.135].

Характер конституційної системи залежить від рівня економічного розвитку і одночасно безпосередньо впливає на економічну динаміку.

Тоталітарна конституція підтримує тоталітарну економіку, демократична конституція створює передумови і задає рамки функціонування економіки ринкової. Причому в останньому постулаті зв'язок понять «демократія» і «ринок» одностороння: демократична конституція природним чином

передбачає ринкову економіку, але ринкова економіка однозначно не вимагає демократичної конституції.

Можливий і протилежний, вузький погляд на дану проблему: аналіз лише тих розділів конституції, які прямо регулюють окремі економічні проблеми - свободу підприємництва, конкуренцію, грошові та бюджетні проблеми, економічні функції гілок влади та органів державного управління різного рівня [260, с.27].

З урахуванням економічної та політичної ситуації проводиться аналіз законодавчих актів на основі інформаційно-аналітичного базису системи. Здійснюється корегування нормативної бази з використанням соціально- економічних вимог, моделювання та аналітичних розрахунків. При цьому відбувається скасування деяких законів і виробляються механізми реалізації нових законів.

Економічні функції гілок влади розглядаються в роботі «Економіка як система влади» [274]. «Для виникнення певної форми влади одного економічного агента над іншим, зазначає В. Дементьєв [274, с. 165], тільки асиметрії ресурсів недостатньо. Необхідна система правил (інституціональне середовище), в рамках якої, використовуючи асиметрію, можна встановити владу над контрагентом. Інституційне середовище визначає межі, в яких стають можливими і здійснюються поодинокі відносини влади». Робиться висновок про необхідність правил, що регулюють ринок праці, під якими розуміється правовий механізм, що забезпечує виняткові права власності і примушує до виконання контрактів.

Влада кожного економічного агента, по-перше обумовлена його власними ресурсами, а по-друге, служить відображенням діючих політичних, правових та економічних інститутів, що обмежують економічну поведінку.

Система влади, перш за все, - це влада держави, яка втілює навмисно створену, організовану і свідомо контрольовану владу, яка є делегованої народом і діє на основі «суспільного договору», закріпленого в Конституції та інших економічних актах. Держава зобов'язана виконувати правоохоронні, соціальні, економічні та політичні функції: надавати населенню дієві права власності, гарантувати громадянам забезпечення суспільними благами, які не може постачати вільний ринок.

Теорія суспільного договору - ідеалістичне вчення про виникнення держави і права в результаті свідомо укладеного між людьми договору. З точки зору прихильників цієї теорії, суспільству і державі передує повна анархія і «війна всіх проти всіх» або, за деякими поглядами, ідилічна свобода. Загальною рисою «природного стану», в якому довгий час нібито перебували люди, є необмежена особиста свобода. Нею люди свідомо вирішили поступитися на користь держави для забезпечення своєї безпеки, приватної власності та інших особистих прав. Перші уявлення про договірне походження держави виникли уже в давнині (Моцзи, Софісти, Сократ, Епікур). Розгорнуту форму теорія суспільного договору одержала в 17-18 ст. (Гоббс, Гассенді, Спіноза, Локк, Руссо та ін) у зв'язку з боротьбою буржуазії проти феодалізму і абсолютної монархії. Вона стала ідеологічним обґрунтуванням домагань буржуазії на політичне панування. Буржуазна обмеженість теорії суспільного договору висловилася головним чином в утвердженні вічності «природного» права приватної власності і виправдання, таким чином, економічної нерівності людей. Теорію суспільного договору поділяли також представники освітянської думки в Росії (Радищев), США (Т. Джефферсон) та інших країнах [275].

Інституційне середовище системи влади включає наступні складові: влада споживачів, влада фірми, внутрішньофірмова влада (влада власника над персоналом фірми, влада менеджменту, влада персоналу), влада економічних коаліцій, фінансову владу, владу фондового ринку, владу міжнародних агентів, неформальні інститути влади, кримінальну владу.

Виникає питання про те, якою мірою ті чи інші форми і інститути влади необхідні для ефективного функціонування економічної системи. Економічна необхідність системи влади в цілому, а також окремих форм та інститутів влади може бути пов'язана з виконанням владою певних соціально-значущих функцій в економічній системі. Необхідність інститутів влади полягає в примусі приватних економічних агентів до соціально-продуктивної діяльності, у забезпеченні збігу економічної поведінки агентів, які прагнуть до максимізації особистої вигоди, і його позитивними результатами для суспільства.

Система економічної влади знаходиться в стані ефективного рівноваги, коли має місце такий розподіл витрат і вигод у суспільстві, результатом якого є збіг (або найбільш можливе наближення) індивідуальної функції корисності економічного агента і «суспільної» функції корисності. У забезпеченні рівноважного стану інститутів економічної влади найважливішу роль відіграє Основний закон держави, який регулює законотворчу і виконавчу системи влади.

Феномен влади в економіці полягає як у її впливі на поведінку окремих економічних агентів, так і у впливі на функціонування господарської системи в цілому. При вирішенні економічних питань важливо враховувати значимість принципу поділу влади. Поділ влади на законодавчому, виконавчому і судовому рівнях має забезпечити конституційний баланс в суспільстві.

Виділяють два основні методи регулювання економічних відносин: імперативний метод, побудований на відносинах влади і підпорядкування, і диспозитивний метод, побудований на відносинах рівності сторін. Ці методи правового регулювання впливають на предмет, яким є економічні відносини. Серед юридичних способів розрізняють юридичну заборону, юридичний припис та юридичний дозвіл (мал. 2).

Мал. 2 Способи впливу на економічні відносини

Виділяють загальний і лінійний види заборон. Лінійний заборона впливає на досить певне явище негативного поведінки, а загальна заборона впливає на певну область економічних відносин. Також за аналогією юридичний припис та юридичний дозвіл мають загальну і лінійну складові. Юридичні заборони і юридичні приписи можуть бути як і імперативними так і диспозитивними.

Будь-які економічні відносини з позиції правового регулювання можна розбити на дві складові: абсолютні та відносні. Ці відносини також іменують як відносини «пасивного» і «активного» типу. Важливою складовою абсолютних відносин є право власності (ст. 41 Конституції України), що встановлює абсолютні права: «Кожен МАЄ право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю... Ніхто не може буті позбавлення права власності. Право власності є непорушним».

Право власності - це забезпечене суспільством право на вибір способу використання економічного блага. Сила цього права вимірюється ймовірністю і витратами його реалізації, які залежать від діяльності уряду, неформальних громадських акцій, а також панівних етичних і моральних норм [276, с.714].

Власність як економічна категорія є відношення між людьми із приводу матеріальної основи господарської діяльності, тобто засобів виробництва. У цьому плані власність тісно пов’язана з економічною владою, з керуванням виробництвом, з повсякденними відносинами між людьми. Оскільки кінцевою метою всякої господарської діяльності є досягнення певного ефекту при виробництві й реалізації товарів і послуг, розпорядником цього ефекту і його власником є власник матеріальних факторів виробництва. Тому відносини власності становлять основу соціально-економічних відносин між людьми, визначають характер цих відносин, поведінку людей у виробництві.

Економічні відносини власності в сучасному суспільстві реалізуються в правових формах, які містять у собі права власника, його майнову відповідальність і захищеність. Закони не створюють відносин власності (вони об’єктивні), а всього лише закріплюють відносини, які фактично склалися у суспільстві [277, с. 29].

Право власності у Конституції Японії від 1947 р.

«Стаття 29. Право власності не повинно порушуватися.

Право власності визначається законом, з тим щоб воно не суперечило громадському добробуту.

Приватне майно може бути використано в публічних інтересах за справедливу компенсацію."

Право власності у Декларації прав людини і громадянина Французької Республіки від 1789 р.

«Стаття 17. Так як власність є недоторканним і священним правом, то ніхто не може бути позбавлений її інакше, як у випадку встановленої законом безсумнівною громадської необхідності та за умови справедливості і попереднього відшкодування."

Право власності у Конституції Іспанії від 1978 р.

«Стаття 33

1. Визнається право на приватну власність і на спадкування.

2. Соціальна функція цих прав обмежує їх зміст, відповідно до законів.

3. Ніхто не може бути позбавлений свого майна та прав на нього, крім як за виправданою причиною, пов'язаною з громадською доцільністю або з соціальними інтересами, за умови відповідної компенсації і в порядку, встановленому законом."

Право власності у Конституції Італійської Республіки від 1947 р.

«Стаття 42

Власність може бути державною або приватною. Економічно блага належать державі, громадам або приватним особам.

Приватна власність визнається і гарантується законом, який визначає способи її придбання і користування, а також її межі - з метою забезпечення її соціальної функції та доступності для всіх.

У передбачених законом випадках приватна власність може бути відчужена в загальних інтересах за умови виплати компенсації... »

Право власності у Основному Законі Федеративної Республіки Німеччини від 1949 р.

«Стаття 14

1. Власність і право успадкування гарантується. Їх зміст і межі встановлюються законами.

2. Власність зобов'язує. Користування нею повинно одночасно служити загальному благу.

3. Відчуження власності допускається тільки в цілях загального блага. Воно може проводитися тільки за законом або на підставі закону, що регулює характер і розміри відшкодування... »

Право власності у Конституції Російської Федерації від 1993 р.

«Стаття 35

1. Право приватної власності охороняється законом.

2. Кожен має право мати майно у власності, володіти, користуватися і розпоряджатися ним як одноособово, так і спільно з іншими особами.

3. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як за рішенням суду. Примусове відчуження майна для державних потреб може бути зроблено тільки за умови попереднього і рівноцінного відшкодування.

4. Право успадкування гарантується. "

Право власності у Конституції України від 1996 р.

«Стаття 13. Власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом.

Стаття 41. Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.

Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону.

Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.

Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.

Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі».

Безпосередньо суспільні відносини утворюють господарячи відносини, оскільки вони є економічною поведінкою господарюючих суб'єктів. Відносні регулюються Цивільним кодексом України. Підставами їх виникнення є договори, угоди, акти державних органів влади, різні підстави набуття майна, результати інтелектуальної діяльності.

Конституційні правила в економіці - це явище, властиве в зрілому вигляді ринкової капіталістичної економіки. Для традиційного суспільства була характерна нерозчленованість різних сфер життя, причому економіка регулювалася позаекономічними механізмами, а її функціонування було підпорядковане відтворенню традиційних соціальних корпоративних структур. Сучасне суспільство характеризується перетворенням різних сфер життя суспільства (економічної, соціальної, політичної та ін.) у відносно самостійні підсистеми, але при цьому пов'язані відносинами взаємозалежності. До того ж економіка перетворюється у найважливішу сферу, багато в чому визначальну загальні параметри сукупного суспільного порядку. Поведінка людини задається певними інституційними господарськими обставинами: просторово- територіальними умовами взаємодії, певною складністю природно-кліматичних умов, геополітичним і геоекологічним оточенням і т.д.

Сучасна економіка є одночасно ринковою за механізмом координації і капіталістичною за соціально-економічними підставами. Звідси випливає необхідність виділення двох рівнів аналізу економічних суб'єктів, пов'язаних з поділом їх соціально-правової форми та соціально-економічного змісту.

Сучасний стан національної економіки зумовлює необхідність вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку на основі конституційних норм, введення стратегічного планування роботи в органах державної влади (мал. 3). Такі заходи визначають цілі соціально-економічного розвитку держави та шляхи їх досягнення. Нагальною на сучасному етапі є проблема формування ефективної, науково обґрунтованої, забезпеченої необхідними ресурсами державної політики захисту національних інтересів (національні цінності), її практична імплементація (в середньо і довгостроковій перспективі) на основі державного бюджету [278].

Вирішення цієї складної проблеми має ґрунтуватися на застосуванні кібернетичного підходу і програмно-цільового управління, раціональному поєднанні різних методів вирішення складних слабоструктурованих завдань.

Мал. 3. Система базових документів зі стратегічного планування соціально-економічного розвитку України

Питання про конституційно-правові передумови реформування економіки є одним з найменш досліджених. Визначимо існування в даний час направлення досліджень, так чи інакше пов'язаних з порушеними проблемами. Це, перш за все, роботи з конституційної економіці, які розглядають оптимальні конституційно-правові передумови ефективного функціонування економічної системи. Такі дослідження, що стали популярними в останні 20-30 років, повною мірою можна вважати базовими для всього комплексу проблем соціально-економічних перетворень економіки.

Конституційні проблеми соціально-економічного розвитку країн "третього світу" і особливо у випадках переходу їх від авторитаризму до демократії, безпосередньо пов'язані з концепціями "економіки розвитку", концентрують увагу на комплексі політичних проблем, що забезпечують формування стійких демократичних режимів при збереженні і зміцненні вже наявних інститутів приватного підприємництва і вільного ринку. Протягом останніх 5-10 років відбулося вибухове зростання транзитологічних досліджень, спеціальних робіт, що пов'язують конституційні процеси та економічні реформи.

Існує пряма залежність між розвитком законодавчої бази та економічним зростанням. Формування цієї бази стає одним з ключових факторів подолання економічної кризи і виходу посткомуністичної країни на траєкторію стійкого зростання. Важливим є виявлення механізмів формування конституційно- правових рамок становлення в Україні сталого режиму сучасної ринкової демократії. Користуючись виразом С. Хантінгтона, мова йде про пошук механізму "консолідації демократії", що передбачає єдність дій на конституційно-правовому та економічному полях. Перше забезпечує рамки стійкості демократичного режиму, а друге формує базові, тобто пов'язані з існуючими в суспільстві групами інтересів, передумови цієї стійкості. Такий підхід дозволяє вивести аналіз за рамки набору стандартних тез щодо зв'язку демократії та вільного ринку. Для досягнення цієї конкретності необхідно спиратися як на досвід здійснення глибоких реформ у новітній історії сучасних країн Заходу, так і на досвід тієї реальної політичної боротьби, яка велася на Україну протягом останнього десятиліття і яка на ділі задавала межі і параметри здійснення економічних і політичних реформ.

Західні держави на сьогоднішній день володіють унікальним досвідом формування та підтримання в працездатному стані інститутів ринкової демократії, причому практично всі ці країни періодично стикаються з більш- менш глибокими економіко-політичними кризами, вирішення яких вимагає скоординованих зусиль їхніх політичних еліт, економічних агентів і населення. Як вдається уникнути більш глибоких криз? Чому ці кризи, при всій їх гостроті, виявляються більш м'якими, якщо порівнювати їх з кризами, що відбуваються в інших частинах світу, включаючи посткомуністичні держави? Зрозуміло, весь цей досвід важливий не тільки і не стільки для пояснення посткомуністичних криз як таких, скільки для побудови ефективної системи подолання цих криз у найближчому і більш віддаленому майбутньому.

Державна цілісність стає окремим завданням і вирішити її можливо шляхом перерозподілу деяких повноважень між загальнодержавними і регіональними органами влади, в результаті яких будуть сформовані оптимальні умови для розвитку кожного регіону з урахуванням його специфіки і, разом з тим, в інтересах держави в цілому.

Розділи конституції повинні регулювати такі економічні проблеми, як соціальні стандарти, економічні кризи, глобалізацію світової економіки, свободу підприємництва, конкуренцію, бюджетні процеси, економічні функції гілок влади і органів державного управління різних рівнів, власність, оподаткування. Соціально-економічна спрямованість є основоположною рисою конституції.

Насущною на сучасному етапі є проблема формування ефективної, науково обґрунтованої, забезпеченої необхідними ресурсами державної політики захисту національних інтересів (національних цінностей), її практична імплементація на основі державного бюджету.

4.3.