§ 3. Юридико-техническое оформление законодательных, президентских и ведомственных актов

Далее рассмотрим вопросы юридико-технического оформления

законодательных и ведомственных нормативных актов, так как исследование этого вопроса является основой для последующего анализа систематизации законодательства.

Логично предположить, что для создания систематизированного свода нормативных правовых актов необходимо разрабатывать включаемые в свод акты особым образом. Так, применительно к систематизации статутного права в США, С. Л. Зивс указывал, что инкорпорация не изолирована от правотворческого процесса, в ее технике можно увидеть характеристики самого процесса законотворчества^[166]. Применительно к ведомственным нормативным актам США, проф. К. Ф. Гуценко отмечал, что для составления американского Кодекса федеральных нормативных актов соответствующей службой осуществляется контроль за формой ведомственных актов^{[167] [168].}

К тому же, по мнению В. И. Лафитского, для американского права характерен высокий уровень законодательной техники, малое количество

-э

пробелов и противоречий , что обуславливает дополнительный интерес к детальному раскрытию данного вопроса.

Юридико-техническое оформление далее рассмотрено отдельно в отношении трех видов источников права: статутов, президентских актов, ведомственных актов. В первую очередь обратимся к оформлению американских законов.

Одна из специфичных черт статутного права США состоит в языке изложения законодательных предписаний^[169], который обусловлен традициями «общего права». Тексты статутов зачастую намного более детализированы, чем в странах «континентального права», правовые предписания содержат многочисленные уточнения и оговорки.

«Любой служащий или агент названных железнодорожных или телеграфных компаний, или любой компании, эксплуатирующей железные дороги и телеграфные линии указанных компаний, который допустит отказ в обслуживании или сбой в работе телеграфных линий указанных железнодорожных или телеграфных компаний, находящихся под его контролем или в работе которых он занят в порядке здесь указанном, или кто допускает

отказ в обслуживании или сбой при указанных эксплуатации и использовании в предоставлении или обеспечении надлежащих возможностей для государственных и общественных нужд, или при обеспечении для каждой из указанных соединяющих телеграфных линий надлежащих возможностей и средств в деловом обмене сообщениями, как предусмотрено здесь без какой- либо дискриминации неблагоприятной для телеграфной линии той или другой из указанных компаний связи, или отказывается соблюдать или выполнять в течение разумного срока приказ или приказы Федеральной комиссии по связи, должен при каждом таком случае отказа или сбоя признаваться виновным в совершении правонарушения (мисдиминор), и, будучи осужден вследствие этого, должен в каждом таком случае быть оштрафован на сумму, не превышающую $1000, и может быть лишен свободы не менее чем на шесть месяцев; и в каждом таком случае отказа или сбоя потерпевшая сторона может не только способствовать привлечению служащего или агента к ответственности в соответствии с положениями настоящей статьи, но и предъявить иск об убытках, понесенных таким образом, против компании, служащий или агент которой может являться виновным, в окружной суд Соединенных Штатов в любом штате или территории, в которых любая часть дороги или телеграфной линии указанной компании могут быть расположены, а в случае предъявления иска он может быть направлен любому агенту компании, обнаруженному в таком штате или территории, и предъявление иска в таком порядке должно считаться судом обоснованным и достаточным»^[170].

В российских исследованиях американского права, хотя и упоминается вышеуказанная особенность статутов^[171], не все причины этого явления имеют четкую характеристику.

Как отмечает проф. Э. А. Фарнсворт в своем обзоре американской правовой системы¹, такое внимание к деталям вызвано следующими факторами:

а) сложность предмета регулирования, обуславливаемая плюрализмом мнений в обществе, высокоразвитой экономикой, федерализмом правовой системы;

б) стремление законодателя к определенности по причине опасения несоответствующей его воле судебной интерпретации законодательного акта;

в) более низкий уровень абстрактности правовых предписаний, на котором привык действовать юрист в стране «общего права» (в сравнении с юристом страны «континентального права»).

Иные особенности юридико-технического оформления статутов в литературе исследованы в меньшей степени или не исследованы вообще^{[172] [173]. Их рассмотрение целесообразно начать со структуры данных нормативных актов.}

Структура федеральных законодательных актов США обычно выглядит следующим образом. Вначале указывается, является ли статут частным (private law) или публичным (public law), затем следует номер и дата принятия акта. После названия следует специальная постановляющая формула «Да будет установлено Сенатом и Палатой представителей Соединенных Штатов Америки, собравшимися в Конгрессе» (“Be it enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled”), которая всегда предваряет остальной текст и не может повторяться в следующих статьях (в совместных резолюциях постановляющая формула выглядит следующим образом: “Resolved by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled”).

Основная структурная единица статута - статья, или секция (section), которая имеет номер арабской цифрой с точкой и заголовок, в тексте United States Code обозначается знаком «§», а в отдельно взятых статутах используется без этого знака.

Статьи в текстах отдельно взятых законов могут объединяться в разделы (titles), имеющие собственные заголовки и нумерацию обычными римскими цифрами^{[175] [176].}

Законодательно установлено, что каждая статья федерального статута

-э

должна быть посвящена, насколько это возможно, одной теме . Для соблюдения этого правила необходимо, во-первых, чтобы содержание статьи точно соответствовало ее наименованию, так, чтобы изучив хотя бы одну структурную единицу статьи, читатель мог бы понять, о чем идет речь в этой статье, а во-вторых - не раскидывать материал одной и той же темы по разным статьям^[177].

Иерархия структурных элементов статута, приблизительно отражающая его форматирование, может быть представлена следующей схемой:

Схема 1. Иерархия структурных единиц статута.

TITLE I. - NAME OF THE TITLE

SEC. 101. NAME OF THE SECTION.

(a) Name Of The Subsection. - Text of the subsection (1) Text of the paragraph

(A) text of the subparagraph

(i) text of the clause

(ii) text of the clause

(I) text of the subclause

(II) text of the subclause

Если статут содержит разделы, то в официальном его тексте приводится содержание (table of contents), которое помещается в статье 2 законодательного акта^{[178] [179] [180]. Безусловно, что это весьма удобно как при использовании бумажной копии документа, так и при использовании электронной его версии, не размещенной в неофициальных коммерческих или образовательных компьютерных правовых системах, которые предоставляли бы собственные средства навигации по документу.}

Текст статута может представлять собой автономный (free-standing) акт, вносящий изменения в другие законы (amendatory) акт или комбинацию двух этих видов . Автономный статут устанавливает такие правила, которые являются самостоятельным правовым регулированием, не вносящим изменения в действующее законодательство. Однако большая часть статутов сегодня являются актами о внесении изменений в законы. Структурные единицы таких статутов содержат указания о замене блоков текста, изложении структурных единиц законов в новой редакции, вступлении закона и его структурных единиц в силу и т. п.

Многие законодательные акты содержат перечни дефиниций, направленных на предотвращение расхождений в понимании используемых терминов.

Например, на федеральном уровне существует законодательный перечень общих положений и определений, которые должны одинаково применяться в

-э

любом акте Конгресса США . В эти базовые положения включены такие дефиниции, как «лицо», «супруг», «судно», «транспортное средство» и т. п. Кроме того, данные положения, например, определяют, что:

1) если иное не следует из контекста акта Конгресса США, то слова, подразумевающие единственное число применяются и к нескольким предметам, сторонам, вещам и наоборот;

2) слова, использованные в настоящем времени предполагают как настоящее, так и будущее время;

3) «написание» включает и печатание, и воспроизведение путем фотографирования, тиражирования визуальных символов другими разнообразными способами.

Часто статут (либо относительно самостоятельная по своему предмету регулирования структурная единица United States Code) также включает в себя дефиниции, расположенные в начале текста^[181].

Дефиниции зачастую представляют собой достаточно обширные перечни, также детализированные и содержащие множество условий, оговорок. При написании дефиниций разработчик проекта закона старается предусмотреть все возможные варианты ситуаций, включая нетривиальные. Чтобы улучшить чтение и восприятие дефиниций, их тексты разбиваются на более мелкие структурные единицы: на подпараграфы, пункты, подпункты.

Кроме предотвращения неясностей при использовании терминов, представляется, что оформленные описанным выше образом дефиниции выполняют еще две немаловажные функции.

Во-первых, дефиниции, вынесенные в отдельные статьи, нужны еще и потому, что они упрощают содержание остальных правовых норм. Так, если излагать дефиницию внутри структурной единицы, содержащей регулятивные нормы права, употребляя конструкцию «(далее по тексту - ...)», то такой способ использования дефиниций будет загромождать текст структурной единицы, содержащей дефиницию. С учетом обычно используемой степени детализации структурных единиц статутов, формулировку регулятивной нормы права станет практически невозможно воспринять.

Во-вторых, при чтении текста статута можно достаточно быстро уяснить, какие термины имеют строго установленное значение, а какие - нет. Если бы дефиниции не были вынесены в отдельные статьи, а разбросаны по тексту всего документа, то уяснение данного вопроса стало бы затруднено^{[182] [183] [184]}.

Безусловно, описанный выше способ употребления дефиниций не применим к нормативным правовым актам, в которых каждая статья характеризует какое-то отдельное правовое явление и использует для этого

Л

соответствующий термин . Кроме того, использование дефиниций должно быть оправданным (действительная потребность в специальных терминах) и помогающим уяснить смысл соответствующих терминов, а не создающим для

3

этого новые препятствия .

Статуты, наряду с полным наименованием, могут иметь краткое, которое устанавливается в официальном тексте акта. Например, закон Public Law 105304 of Oct. 28, 1998 An act to amend title 17, United States Code, to implement the World Intellectual Property Organization Copyright Treaty and Performances and

Phonograms Treaty, and for other purposes имеет кратное наименование Digital Millennium Copyright Act, установленное в статье 1 этого документа^{[185] [186] [187]}.

Краткие наименования могут следовать непосредственно за постановляющей формулой в виде фразы: «На этот акт можно ссылаться как

л

на...» (“That this Act may be cited as the...”) . Однако такой метод указания краткого наименования сегодня не используется - краткие наименования излагаются в статье 1 законодательного акта.

Отдельные структурные единицы законов также могут обладать кратким заголовком. Например, указанный выше Digital Millennium Copyright Act содержит в себе раздел I с кратким наименованием WIPO Copyright and Performances and Phonograms Treaties Implementation Act of 1998, раздел II с кратким наименованием Online Copyright Infringement Liability Limitation Act, раздел III с кратким наименованием Computer Maintenance Competition Assurance Act и т. д. То есть внутри отдельного нормативного акта имеются еще несколько блоков текста, называемых «актами». Надо отметить, что наличие таких «актов» внутри закона характерно не только для США, но и для других стран «общего права», например, для Канады^[188].

Краткие наименования имеют не все акты Конгресса США. Эти названия, судя по их употреблению, присваиваются актам, имеющим некоторое самостоятельное значение, влекущим дополнительное ведомственное регулирование и (или) правоприменительную практику.

Смысл кратких наименований состоит в том, что такие сокращения удобны для ссылок на законодательство в различных документах, а также в устной речи.

При употреблении ссылок на юридические документы в тексте статутов могут присутствовать ссылки на акты Президента США^{[189] [190] [191]} и судебные решения,

Л

причем не только Верховного суда США, но и других судебных органов . Однако, судя по содержанию законодательства, они присутствуют лишь в давно изданных статутах. В современной законодательной практике обнаружить ссылки на подобные источники не удалось.

Как видно из некоторых приведенных выше примеров, одна из особенностей регулирования правил правотворческой техники на федеральном уровне - закрепление в United States Code отдельных юридико-технических правил. В качестве дополнительного примера здесь можно привести установление правила, согласно которому отмена (признание утратившим силу) акта Конгресса США, отменяющего (признающего утратившим силу) какой- либо ранее действующий акт, не приводит к восстановлению в силе этого ранее действующего акта, за исключением случая, если иной эффект прямо

3

предписывается .

Некоторые из описанных в настоящем параграфе юридико-технических характеристик актов Конгресса США выглядят необычными, другие - весьма уместными и актуальными в других правовых системах. Анализ этого вопроса выполнен в следующей главе настоящей работы, так как законодательство США не исчерпывается статутным правом.

Отдельного рассмотрения заслуживает также юридико-техническое оформление нормативных правовых актов Президента США, современная практика которого не была предметом подробного анализа в российской юридической литературе.

Поначалу не существовало правил оформления президентских актов. Первые прокламации американского президента унаследовали форму прокламаций британского монарха, исполнительные приказы оформлялись самым разнообразным образом, при этом даже подпись Президента США не являлась обязательным реквизитом^{[192] [193] [194]. Лишь начиная с 1920-х годов стали предприниматься попытки унифицировать форму президентских актов2.}

Порядок подготовки, представления на подписания, публикации и хранения исполнительных приказов и прокламаций в настоящее время урегулирован Исполнительным приказом 11030 от 19 июня 1962 года (действует сегодня в редакции нескольких более поздних исполнительных

-э

приказов) , который предусматривает требования к форме (в том числе изложению текста, бланкам), порядку движения и согласования проектов документов (предусматривается одобрение проектов президентских актов рядом должностных лиц), удостоверения и рассылки их копий.

Современные исполнительные приказы содержат следующие реквизиты: ссылка на то, что акт исходит от администрации Президента США, вид акта, его номер, заголовок, дата издания, вступительная часть со ссылками на источники уполномочия для издания акта (Конституция США и (или) положения статутов), затем постановляющая формула, которая, однако, не является строго определенной как в статутах (эта формула выглядит примерно следующим образом “I, [Name], President of the United States of America ... hereby order:” или “.it is hereby ordered as follows:”, что означает «Я, [Имя], Президент Соединенных Штатов Америки ... настоящим приказываю:» или «.настоящим приказано следующее:»), далее следует распорядительная часть, после которой размещается реквизит подписи.

Основная структурная единица исполнительного приказа - статья, или секция (section), которая имеет номер (арабской цифрой с точкой) и иногда заголовок. В тексте Code of Federal Regulations секция обозначается символом «§». Секции могут включать подсекции (нумеруются строчными буквами), которые в некоторых исполнительных приказах называются параграфами. Еще более мелкие структурные единицы обозначаются арабскими либо «строчными» римскими цифрами и заглавными буквами. Унифицированного названия структурные единицы (особенно самые мелкие) не имеют и могут именоваться по-разному в различных исполнительных приказах. Секции исполнительного приказа могут группироваться в части (parts), которые имеют нумерацию обычными римскими цифрами и заголовок. Но такие сложные исполнительные приказы встречаются редко. Обычно текст исполнительного приказа занимает 1-2 страницы и не содержит частей.

Что касается прокламаций, то они оформляются примерно таким же образом, как и исполнительные приказы. При этом их постановляющая формула содержит слова “...do proclaim...”, то есть «провозглашаю», вместо «приказываю». Нумерованные структурные единицы, как правило, в прокламациях не используются. Если же они используются, то нумерация напоминает таковую в исполнительных приказах. В силу секции 19.1(g) Исполнительного приказа 11030 от 19.06.1962 дополнительно в прокламациях употребляется специальная завершающая формула, типичная для английских юридических документов, которая излагается, например, следующим образом: “In Witness Whereof, I have hereunto set my hand this thirtieth day of April, in the year of our Lord two thousand fourteen, and of the Independence of the United States of America the two hundred and thirty-eighth.”, что означает «В подтверждение чего, я ниже поставил свою подпись сегодня в тринадцатый день апреля, в год нашей эры две тысячи четырнадцатый и независимости Соединенных Штатов Америки двести тридцать восьмой».

В соответствии с секцией 19.1(c) Исполнительного приказа 11030 от 19.06.1962 пунктуация, использование заглавных букв, написание текста и другие вопросы стиля должны в целом соответствовать наиболее свежей редакции Стилистического руководства Правительственного печатного управления США (в настоящее время - 2008 года издания)^[195]. Руководство представляет собой весьма объемную книгу (более 400 страниц), где подробно описываются правила составления текстов ведомственных документов.

Исследование текста и структурирования нормативного материала в актах Президента США показывает, что даже сегодня эти элементы не являются сильной стороной правотворческой практики Президента США, обладают неким архаизмом текстовых конструкций, и сами могут быть усовершенствованы, нежели послужить примером для других государств. В связи с этим оформление иных видов актов Президента США оставляется за рамками настоящего исследования.

Как в отношении американских статутов и президентских нормативных актов, так и в отношении ведомственных нормативных актов юридико- техническое оформление данных актов в российской юридической литературе почти не исследовано. Оно представляет не меньший интерес, чем оформление законодательных актов. Поэтому далее рассмотрим структурирование нормативного материала и построение текста нормативных актов федеральных агентств.

Если, как уже отмечалось ранее, статутное право обладает спецификой изложения правовых норм в части детализации положений законов, то в ведомственных нормативных актах данная специфика усилена. Тексты ведомственных нормативных актов не только более детализированы, чем в странах «континентального права», но и еще более детализированы по сравнению с текстами статутов.

Проф. Д. Меллинкофф, исследовавший вопросы юридического языка, отмечал, что ведомственные нормативные правовые акты в США иногда настолько детализированы, что детали, содержащиеся в их текстах, доступны для понимания лишь техническим специалистам^[196].

Одним из способов детализации текстов нормативных актов является приведение примеров: вначале излагается норма права, а затем приводится пример из практики, в котором показано применение этой нормы. Например, в этических правилах поведения для федеральных служащих органов исполнительной власти на примерах даются разъяснения какие действия и какое поведение являются противоправными с точки зрения получения подарков и конфликта финансовых интересов^[197].

Такой прием встречается и в российских подзаконных нормативных правовых актах^{[198] [199] [200]}. Причем сложность примеров и других пунктов российских нормативных актов не уступает американским - могут использоваться математические, химические формулы, специальная терминология и т. п.

Приведение примеров в нормативных актах в целом можно оценить положительным образом, несмотря на то обстоятельство, что это приводит к громоздкости соответствующего акта. Напротив, в некоторых случаях ощущается недостаток использования данного приема. Например, в отличие от тех же этических правил поведения для федеральных служащих органов исполнительной власти США, в нормативных актах Российской Федерации по данному вопросу положения запретов и предписаний сформулированы весьма

3

кратко , в связи с чем приходится создавать множество документов разъяснительного (методического) характера, которые не являются нормативными.

В других случаях детализация текста нормативного акта может быть

4

достигнута посредством построения в виде ответов на вопросы , включения примечаний и других разъяснений. Такие разъяснения в тексте нормативного акта тоже играют положительную роль в реализации норм права. Так, если бы положения нормативного акта были сформулированы в общем виде, без требуемой конкретизации, то каждое лицо, которое столкнулось бы с реализацией таких положений, могло бы понимать их по-своему. При этом если бы по таким недостаточно ясным вопросам были подготовлены методические рекомендации или разъяснения ненормативного характера, то лица, которым они адресованы, в случае противоречия таких рекомендаций мнениям этих лиц, имели бы возможность не руководствоваться данными рекомендациями или разъяснениями.

Из изложенного следует сделать вывод, что детализация нормативного акта будет считаться достаточной, когда не потребуется его разъяснение кем- либо еще, и самого нормативного акта достаточно для использования в качестве повседневного руководства к действию теми лицами, которые должны исполнять, использовать, соблюдать, применять его положения^[201]. Излишней, наверное, детализацией тоже может быть: нормативный акт - не монография и не сборник технических советов. Следовательно, когда текст акта достаточен для указанной выше цели, не нужно включать что-либо сверх этого.

В ведомственных нормативных актах таким же образом, как и в статутах, повсеместно используются перечни дефиниций. С учетом сложности текстов нормативных актов федеральных агентств необходимость использования этих дефиниций не вызывает сомнения. При этом в отличие от федерального статутного права, отсутствует федеральный ведомственный акт, содержащий дефиниции, распространяющие свое действие на все другие ведомственные нормативные акты.

Структура ведомственных нормативных актов в основном может быть представлена следующим образом. Перед пунктами акта (распорядительной частью) располагаются блок реквизитов и преамбула (вступительная часть). После них следует распорядительная часть, содержащая нормы права. Завершающий блок составляют еще несколько реквизитов.

Блок реквизитов, находящихся до распорядительной части, состоит из следующих элементов. В начале текста содержится наименование агентства, которое издает нормативный акт (если оно в составе другого ведомства, то перед его наименованием следует наименование вышестоящего ведомства). Далее следуют ссылка на раздел и часть Кодекса федеральных нормативных актов (нормативный акт становится этой частью данного кодекса), номер досье (дела) или пакета документов, связанных с разработкой проекта акта, специальный идентификационный номер нормативного акта (Regulation Identifier Number, RIN), предназначенный для эффективного поиска электронного дела документа^[202], наименование самого нормативного акта.

Блок вступительной части содержит такие элементы, как наименование агентства, которое издает акт (agency); вид публикации (action): финальное издание акта, публикация в целях получения замечаний, иное; аннотация (summary) - краткое описание акта, даты (dates): вступления в силу, представления комментариев и т. п.; адреса (addresses), где обычно содержатся ссылки для поиска электронного дела документа; контакты должностных лиц для получения дополнительной информации (for further information contact), раздел дополнительной информации (supplementary information). Форма преамбулы закреплена нормативно^[203].

Раздел дополнительной информации может быть достаточно объемным, в том числе превосходить по размеру распорядительную часть нормативного акта. В этот раздел включается история хода разработки правового акта, цель его издания, информация о поступивших замечаниях и результатах их рассмотрения, анализ нормативного акта и т. п.

Анализ нормативного акта содержит сведения о том, является ли акт значительным по воздействию на экономику, каково его влияние на субъекты малого предпринимательства, окружающую среду, затрагивает ли акт интересы штатов, а также оценку акта с точки зрения некоторых федеральных законов и исполнительных приказов Президента США.

Распорядительная часть нормативного акта следует за словами постановляющей формулы. Постановляющая формула излагается различным образом (не унифицирована) и обычно содержит ссылку на крупную структурную единицу (например, часть) Кодекса федеральных нормативных актов. Распорядительная часть состоит из пунктов, нумеруемых арабскими цифрами, и обычно указывает на то, что определенная структурная единица данного кодекса подлежит изменению тем или иным способом.

Завершающий блок реквизитов содержит дату, фамилию, имя, должность лица, подписавшего документ, сведения об отправке на опубликование и код счета на оплату, используемый для списания платы за публикацию в официальном источнике - «Федеральном реестре».

Как и в президентских актах, в нормативных актах федеральных агентств пунктуация, использование заглавных букв, написание текста и другие вопросы стиля должны в целом соответствовать текущему изданию Стилистического руководства Правительственного печатного управления США^[204].

Почти все публикуемые в настоящее время нормативные акты федеральных ведомств США являются актами о внесении изменений в Кодекс федеральных нормативных правовых актов, то есть являются “amendatory documents”. При этом, в отличие от статутов, ведомственные акты обычно затрагивают какой-либо один вопрос (предмет). Хотя распорядительная часть ведомственных актов и состоит из нескольких пунктов, каждый такой пункт может излагать в новой редакции ту или иную структурную единицу данного кодекса, которая имеет свою структуру.

Рассмотренные виды актов - статуты, акты Президента США и федеральных ведомств - систематизируются в нескольких источниках, через которые содержание нормативных актов становится доступным для всех заинтересованных лиц. Техника систематизации - это следующая ступень после юридико-технического оформления в правотворческой технике органов власти США, которая анализируется в следующей главе настоящей работы наряду с вопросами природы систематизации законодательства.