§1. Место следственного аппарата в системе государственных органов России

Вопрос о месте следственного аппарата в структуре госу­дарственных органов имеет долгую историю . В России до 1928 г. следователи входили в систему народного комиссариата юстиции и на местах были подчинены только судам .

С принятием постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 г. следователи были переведены из системы судов в систему прокуратуры . Никаких других следователей закон не предус­матривал . Таким образом , следователи стали подчиняться прокура- туре , в руках которой сосредоточилось административное и процес­суальное руководство предварительным следствием .

Данная реформа была обусловлена прежде всего полити­ческими причинами - усилением репрессий против мелкой буржуазии города и деревни , хотя официально объяснялась тем , « что двойное подчинение следователя суду и прокурору , хотя и в разных отношениях, осложняет руководство следователем »*.

Предварительное следствие производилось только по указанным в законе уголовным делам , а по всем остальным делам

¹ Строговнч М.С. Курс советсткого уголовного процесса . Изд-во Наука . М,, 1970 . Том II. С, 75.

13

расследование ограничивалось дознанием . Правила о разграничении предварительного следствия и дознания часто нарушались стрем­лением ограничить круг дел , по которым обязательно предвари­тельное следствие и , соответственно , расширить круг дел , рассле­дуемых органами дознания . В результате дознание часто подменяло собой предварительное следствие .

В 30-х годов органы НКВД - НКГБ , включая милицию , проводя массовый террор , незаконно обзавелись своими карманными следственными аппаратами . О критической оценке такими следова­телями результатов оперативно-розыскной деятельности уже не могло быть и речи .

С принятием Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. , предварительное следствие стало производиться следователями прокуратуры , а по делам о наиболее опасных государственных преступлениях ~ следователями органов государственной безопасности ( ст.28 ) . Дознание же проводилось , главным образом , органами милиции ( ст. 29 ) , к компетенции которых предварительное следствие не относилось . Таким образом , следственные аппараты в органах МВД были упразднены .

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963г. " О предоставлении права производства предварительно­го следствия органам охраны общественного порядка " ( ныне Министерство внутренних дел ) был создан институт следователей

См. Становление судебной власти в обковляющейся России. Серия « новое в кфщсической науке и практике » . Под ред. Топорнина Б.Н. М., 1997. С. 17.

-14-

органов внутренних дел . Так образовались два параллельно действующих следственных аппарата (наряду со следственным аппаратом органов государственной безопасности ) .

По действующему уголовно-процессуальному законода­тельству России предварительное следствие производят следователи органов прокуратуры , органов внутренних дел , органов федеральной службы безопасности и федеральных органов налоговой полиции ( ст. 125 УГЖ РСФСР ) . Они расследуют дела о преступлениях , отне­сенных законом к их подследственности ( ст. 126 УПК РСФСР ) . содержание и направление дея^-ьносп, следователей определ«отся задачами уголовного судопроизводства ( ст. 2 УПК РСФСР ) . Цри расследовании уголовных дел все следователи пользуются равными процессуальными правами и несут одинаковые процессуальные обязанности независимо от их ведомственной принадлежности . Предварительное следствие могут осуществлять начальники след­ственных отделов ФСБ , МВД , налоговой полиции , а также проку­роры .

Нынешнее решение вопроса об организации следственного аппарата - параллельное существование следователей прокуратуры , органов внутренних дел , федеральной службы безопасности и феде­ральных органов налоговой полиции - не окончательное . В настоящее время , как известно , правоохранительная система России переживает глубокий кризис , Применительно к органам предварительного следствия наблюдается снижение процессуальной самостоятельности

15-

следователей , усиление их зависимости от силовых ведомств местных властей , предвзятость и обвинительный уклон ; не соблюдаются сроки предварительного следствия и содержания обвиняемых под стражей , нарушаются права и законные интересы участников данной стадии процесса . В то же время , рассматривая размежевание подслед­ственности между следователями различных ведомств ( ст. 126 УПК РСФСР ) , нетрудно убедиться в изменчивости , подвижности , нечет­кости разграничительной черты между ними : дела об одних и тех же преступлениях могут расследоваться как следователями прокуратуры , так и следователями органов внутренних дел , в зависимости от соображений целесообразности . Определенные трудности практи­ческого характера проявляются и в процессуальном руководстве предварительным следствием¹ . Дело в том , что процессуальное руководство деятельностью следователей параллельно с прокурорами осуществляют и начальники следственных отделов , управлений , отделений органов внутренних дел , налоговой полиции , федеральной службы безопасности и их заместители ( п. 6а ст. 34 , ст. 127-1 УПК РСФСР ) . Поэтому уже давно обсуждается вопрос о создании единого следственного аппарата , который объединил бы под общим руководством всех следователей , независимо от их ведомственной принадлежности . Такое решение вопроса наилучшим образом усра-нило бы ныне существующие недостатки предварительного следствия .

По;фобно см. Ларин А.М , Мельникова Э.Б., Савицкий В.М. Уголовный 1фОцесс России . Лекциич)черки , М, 1997 . С, 155-156.

-16-

1) создание единого следственного аппарата в системе Министерства внутренних дел;

2) создание единого следственного аппарата в системе прокуратуры;

3) создание единого следственного аппарата в судебной системе или в системе органов Министерства юстиции ;

4) создание независимого, самостоятельного следственного органа (следственного комитета )' .

Так какое же место в системе государственной власти зани­мают по ныне действующему законодательству следователи в России ? Относится ли их деятельность к судебной власти ? Конечно , нет . В двадцатые годы XX века , когда следователи советской России состояли при судах , а их решения требовали утверждения судом , их деятельность можно было отнести к осуществлению судебной власти . Следователи являлись членами суда , могли З/^аствовать в его заседа­ниях в качестве судей , разрешали вопросы , связанные с прекра­щением и приостановлением дела , рассматривали ходатайства об отводах , утверждали или при необходимости пересоставляли обвини­тельное заключение и т.д.

Однако в связи с созданием следственных аппаратов в системе прокуратуры , а затем в МВД , ФСБ , федеральной службы налоговой полиции основные действия которых направленны на обнаружение , выявление и пресечение нарушений законов , есть основания отнести

См. Шeйфq} С. Л. Понятие и взаимоотношения судебной, прокурорской и следственной властей . Самарский гос. Уииверсигет. Межкуювский сборник научных статей. Самаре , 1991 . С. 67.

17

следственную деятельность к деятельности правоохранительных органов , то есть к исполнительной власти^* .

Вернемся теперь к оценке выдвинутых предложений о создании единого следственного аппарата .

Вряд ли будет полезным создание единого следственного аппарата под эгидой Министерства внутренних дел . Дело в том , что предварительное следствие по своей природе есть деятельность процессуальная , она не есть деятельность административных органов и не может быть объединена с оперативно-розыскной деятельностью или иной административной деятельностью . Предварительное след­ствие связано с деятельностью суда и этим оно отличается от дознания, которое является деятельностью административных органов и связано с оперативно-розыскной деятельностью . А как показывает опыт , « то обстоятельство , что они именуются следователями , мало влияет на существо их деятельности . Служебный статус офицеров милиции и безопасности обусловливает их зависимость от выше­стоящих должностных лиц , соподчиненных с ними агентурно-оперативных служб , органов исполнительной власти »².

Кроме того , по закону следователь осуществляет процес­суальное руководство органом дознания , давая ему указания и поручения , обязательные для исполнения . Однако на практике дело обстоит иначе . Следователь органов внутренних дел подчиняется начальнику органа дознания , а это несовместимо с требованиями

¹ Подробно см. Савицкий В.М. Организация судебной власти в РФ . М., 1996 . С. 2 - 8. Ларин А.М. Заметки о предварительном следствии в России . // Государство и право , 1993 , № 3

С. 17.

_L

_L

-18-

закона . В органах внутренних дел поручения следователя органу дознания вообще утрачивают реальный смысл . « В системе МВД на всех уровнях доминируют спецслужбы . Следователь , с их точки зрения , нужен только для того , чтобы придавать легальную форму оперативно-агентурным сведениям , по самой природе своей ненадежным . В иерархической пирамиде МВД следователю отведено место на нижнем ярусе »' . Указом президента РФ от 23 ноября 1998 утверждено Положение о следственном комитете МВД , в котором записано , что председателем комитета является зам.

Раз мы уже заговорили о начальнике следственного отдела отметим , что появление данной процессуальной фигуры является объектом критики . Начальник следственного отдела , в отличие от прокурора , также осуществляющего процессуальное руководство следователями , не участвует в судебном разбирательстве и « не может с той же остротой ощущать пробелы , ошибки предварительного следствия , обнаруживаемые в суде , а потому уступает прокурору в видении судебной перспективы следственного дела . Поэтому заслуживают внимания предложения возложить на прокурора в полном

¹ См. Становление судебной власти в обновляющейся России . Серия « Новое в юридической науке н практике » . Под ред. Топорнина Б.Н. М., 1997 . С. 20 .

-19-

объеме полномочия по процессуальному руководству деятельностью следователей с оставлением за начальниками следственных отделов служебно-организационного руководства этой деятельностью »^{^}.

Еще одно соображение : « с точки зрения оперативных подраз­делений предварительное следствие есть способ реализации опера­тивных данных . Преобладающие численно над следственным аппа­ратом и независимые от него , оперативные подразделения занимают в структуре органов внутренних дел ведущее положение , и это обуслов­ливает позицию начальника органа . Соединение в его руках руко­водства следственным аппаратом и оперативными подразделениями фактически размывает необходимую грань между предварительным следствием и оперативно-розыскной деяггельностью , ведет к эрозии правовых основ расследования преступлений . В этом - одна из распространенных причин серьезных нарушений уголовно-процессуального закона »^{^} . Поэтому , не представляется оправданной передача следственного аппарата полностью в Министерство внутренних дел , которому присущи сугубо административные функции . Такая передача лишает следователя предусмотренной для него процессуальной самостоятельности .

Один из подходов к преодолению сложившейся ситуации -создание единого следственного аппарата в системе прокуратуры , осуществляющей обвинительную власть . Существование в течение многих лет института следователей в системе прокуратуры дало

¹ Ларин А.М., Мельникова Э.Б. , Савицкий В.М. Уголовный процесс России . Лекции-очерки. М., \ ! 1997 . С. 156 .

Jll ^{^} См. Ларин А.М,, Савицкий Каким быть следственному агтарату // Сов. государство и право,

1991. № I.e. 33.

20

положительные результаты и не вызывало принципиальных возражений . Тем не менее , этому варианту присущи некоторые недостатки , а именно : во-первых , служебным подчинением прокурору ставится под сомнение процессуальная самостоятельность следователя , которая служит процессуальной гарантией истины . Трудно представить самостоятельность следователя , пока последний находится в двойном подчинении начальника следственного отдела и прокурора и вряд ли можно усомниться , что " бесспорным хозяином " предварительного следствия является прокурор ; во-вторых , возло­жение на прокурора , как и на начальника следственного отдела , ответственности за результаты расследования порождает на практике слияние следствия и надзора за ним , а деятельность следователя и прокурора приобретает обвинительный уклон . «В итоге - повсе­местно наблюдаемая беспринципность прокуроров , сокрытие недос­татков и нарушений закона в ходе следствия , перестраховка следователей и стремление " укрыться за спину " прокурора »'. По­пытка отрицать последний факт , полагая , что « прокурор непосред­ственно заинтересован в полном , объективном и всестороннем расследовании , материалы которого обеспечат его позицию в суде в качестве государственного обвинителя . Иначе он рискует провалом обвинения . Этим обусловлены его требования к качеству предвари­тельного следствия , независимо от служебной подчиненности следователя »^{^} неприемлема , потому что , рискуя провалом

См. Шейфер С. А. Понягае и взаимоотношения судебной , прокурорской и следственной властей . Самарский гос. Университет Межвузовский сборник научных статей . Самара , 1991 . С. 67 . ² См. Ларин А.М., Савиккий В.М. Каким быть следственному аппарату .// Сов, гос. и право , 1991

, № 1 . С. 35 .

-21 -

обвинения в суде , прокурор - " бесспорный хозяин " предвари­тельного следствия в ходе следствия должен твердо укрепить позиции этого обвинения , а это , согласитесь , несомненно проявится в характере работы следственного аппарата - деятельность его приобретает обвинительный уклон,

Таким образом , вряд ли такая организация следственного аппарата сможет способствовать преодолению сложившейся ситуа­ции - предвзятость и обвинительный уклон в работе следственного аппарата , сомнительная процессуальная самостоятельность следова­телей и т.д.

Вариакг создания единого следстеенного аппарата в системе судов , как это уже было в двадцатые годы советской власти , бьш бы на наш взгляд , одним из наиболее удачных и к тому же легко реализуемым . Однако у данного варианта есть противники , они отмечают , что во-первых , это парализовало бы оперативность и самостоятельность следователя ( что послужило одной из причин создания института следователей в системе прокуратуры ) , и во-вторых , это противоречит конституционной функции суда - осу­ществлению правосудия . В функции суда не должно входить уголовное преследование , обнаружение , выявление и пресечение нарушений закона , борьба с преступностью . « Задача суда - судить , т.е. рассматривать и проверять доброкачественность представленных сторонами материалов , дать им свою оценку и затем изложить ее в своем решении . Никакой собственной инициативы , никакой побудительной заинтересованности - вот параметры истинного

-22-

правосудия в новом , демократическом его понимании , базирующемся % на конституционных принципах независимости судей , состяза-

тельности и равноправия сторон »' . Соединение функций правосудия и уголовного преследования фактически придает судебной власти несвойственные ей характеристики обвинительной власти и не соответствует требованиям демократического построения уголовного процесса.

К сожалению , следует констатировать , что по ныне дейст­ вующему УТЖ РСФСР суд выполняет определенные элементы обвинительной власти ( возбуждает уголовные дела , привлекает к уголовной ответственности новых лиц , оглашает обвинительное ф заключение , выносит обвинительные приговоры даже при отказе

прокурора от обвинения и т.д. ) . Поэтому вполне понятно , откуда такие опасения у противников данного варианта решения вопроса.

Если же , переходя в судебную систему , следователь избавится от функции уголовного преследования и в то же время эта функция • будет отделена от функции расследования ( как во Франции , напри-

мер ) , то данные доводы против создания единого следственного аппарата в судебной системе утратят основания .

Противники обсуждаемого варианта , кроме того , отмечают , что «при определении качества предварительного следствия расце-

i

ниваются как недостатки факты прекращения дел судом , возвращения

i

дел на доследование , отмены мер пресечения , вынесения оправда­тельных приговоров . Судья , ответственный за предварительное следствие , вольно или невольно будет задумываться , как судебные

¹ Савнцкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации . М., 19% . С. 7

-23-

решения отразятся на оценке работы руководимых им следователей и , % значит , его собственной работы на данном участке . А это будет

способствовать усилению опасной для правосудия и дискреди­тирующей суд тенденции - обвинительному уклону »' . Это верно , если сводить деятельность следователя к обвинению . Но если на следователя смотреть не как на обвинителя , а как на объективного и непредвзятого исследователя , что достигается , как выше отмечалось , путем освобождения следователя от функции уголовного пресле­дования с сохранением за ним функции расследования , эти доводы в значительной мере утрачивают силу .

На наш взгляд , единственным недостатком этого варианта

. является отвлечение суда от его непосредственной деятельности -

осуществления правосудия.

Таким образом , доводы процессуально-правового характера против создания единого следственного аппарата в судебной системе не перевешивают доводов в пользу такого решения .

► Создание единого следственного аппарата под эгидой

Министерства юстиции сможет способствовать искоренению служебной зависимости следователя от прокурора и от органов вну­тренних дел , укрепить его процессуальную самостоятельность . Однако данный вариант оказывается трудно реализуемым , особенно в

¹ См. Ларин A.M. , Савицкий В.М. Каким быть следственному аппарату . // Сов. гос. и право , 1991, № I , С. 37 , также см. Кудинов Л.Д, Процессуальный подход к огфвделению места следственного атшарата в структуре органов государства . Предварительное следствие в условиях правовой реформы. Волгоград, 1991 , С 30 .

-24-

организационном аспекте ( хотя данная причина не носит % процессуально-правовой характер).

После рассмотрения возможных подходов к преодолению сложившейся ситуации , наиболее целесообразным , идеальным представляется создание самостоятельного единого следственного аппарата как организационного объединения всех следователей , ныне работающих в органах внутренних дел , прокуратуре , федеральной службе безопасности и федеральной службе налоговой полиции . Такая организация следственного аппарата способствовала бы искоренению обвинительного уклона в следственной работе , укрепила бы процессуальную самостоятельность следователя , повысила бы уровень руководства , сосредоточенного на предварительном следствии , отделила бы функцию уголовного преследования от функции расследования и , наконец , устранила бы параллелизм ( ду­ блирование ) в следственной работе . Деятельность этого органа должна носить только процессуальный характер и сосредочиться на » расследовании преступлений , подготовке материалов для

рассмотрения дела судом в целях установления истины.

Полагаем , что следует сохранить некоторые оправдавшие себя на многолетней практике процессуальные отношения между следственной властью и властями обвинительной и судебной .

Необходимо оставить прокурору объем полномочий , способных обеспечить ему осуществление уголовного преследования и прокурорского надзора за проведением предварительного следствия , а не процессуальное руководство предварительным следствием ( как это

-25-

часто предлагается ) , которое должно оставаться в рамках • деятельности следственного аппарата . В частности, прокурор должен

по-прежнему давать следователю указания ( необязательные для следователя ) о расследовании преступлений , об избрании или отмене меры пресечения , о квалификации преступления , о производстве следственных действий и обо всем , что может быть полезным для объективного , всестороннего и полного расследования уголовного дела ; должен быть вправе в любой момент затребовать все материалы уголовного дела для ознакомления ; должен быть вправе обжало­ вать ( не отменить ) любое действие и решение следователя в суд ; должен утвердить обвинительное заключение . За прокурором должно ,# быть закреплено исключительное право возбуждения уголовных дел .

В то же время , прокурор не должен выполнять лично отдельные следственные действия или расследование в полном объе­ ме , вмешиваться в организацию расследования , но он может присутствовать при производстве любого следственного действия и % потому следователь должен в обязательном порядке заранее известить

его о дате и времени производства любого следственного действия .

Следователь должен по-прежнему поручать органу дознания выполнение следственных и розыскных действий , а при необхо­димости может пользоваться помощью органа дознания при выпол­нении следственных действий .

Роль суда в контроле над решениями следователей по некоторым существенным вопросам предварительного следствия должна быть усилена , ибо именно « судебный контроль может стать

-26-

серьезнейшим заслоном от бюрократических извращений , О задеваюищх права и законные интересы личности » . В частности

арест , заключение под стражу и содержание под стражей , обыск , выемка, прослушивание телефонных переговоров должны допускаться только по судебному решению ( ст. ст. 22 , 23 , 25 Конституции РФ ) . Решение вопроса о виновности в совершении преступлений при наличии так называемых нереабилитирущих оснований должно найти место в обвинительном приговоре суда , что в полной мере соответствовало бы требованиям ст. 49 Конституции РФ , в соответствии с которой никто не может быть признан виновным в совершении преступления иначе как вступившим в законную силу

г приговором суда . Следует активно использовать в контексте

предварительного следствия конституционное право граждан на судебную защиту и право на обжалование в суд незаконные действия должностных лиц . Также в ведение суда следует передать разрешение возникающих конфликтов между следователем и прокурором , А

> вообще , судебный контроль за предварительным следствием должен

быть приемлемым лишь в рамках пределов , характеризующих деятельность судебной власти , которую можно определить как «исключительное полномочие суда разрешать в сфере права социальные конфликты с использованием для этого соответствующей процессуальной процедуры при наделении конфликтующих сторон равными правами »^{^}.

Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации . М., 19% , С, 47, ШейферС.А. Уголовная ответственность : ос» сборник научных статей . Самара, 1991 , С.бО ,

27-

Таким образом , место следственного аппарата в системе органов государственной власти должно определяться условием самостоятельности следственной власти от власти обвинительной и судебной при наличии между ними системы сдержек и противовесов .

Высказанное возражение о том , что создание самостоя­тельного единого следственного аппарата имеет тот недостаток , что следственная деятельность - процессуальная деятельность , регули­руемая уголовно-процессуальным правом , отъединяется организа­ционно от всех иных форм и видов процессуальной деятельности , регулируемой также уголовно-процессуальным правом лишено смысла в силу того , что при этом сохраняется прокурорский надзор и усили­вается судебный контроль за предварительным следствием .