3.2. Методи й форми державного управління ґендерною політикою та їх вдосконалення

Зміни в організаційно-правовому статусі суб’єктів управління, зв’язків між ними, що пов’язані як із закономірностями розбудови незалежної держави, так і нестабільністю цього розвитку, складнощами адміністративно-правової реформи, значно актуалізують вивчення методів і форм управління в проведенні державної політики щодо жінок та пошук шляхів підвищення їх ефективності.

У розбудові державної політики щодо жінок і ґендерної політики керівний вплив держави відіграє вирішальну роль, на що вказують міжнародні документи, які формулюють основні стандарти прав жінок та рівності статей у суспільстві.

Соціальна сфера, на відміну від економічної, потребує активного втручання держави для забезпечення гарантій різним категоріям населення. Не випадково проект Закону щодо рівноправності жінок та чоловіків, який подано на розгляд Верховної Ради України, має назву “Про державне забезпечення рівних прав і можливостей чоловіків та жінок” [203]. Сама назва підкреслює, що тільки правового регулювання у цій сфері недостатньо, оскільки закріплені в Конституції України та інших законах норми щодо рівності статей у суспільстві не спрацьовують автоматично, без зусиль державних органів.

Важливість дослідження методів та форм управління полягає також у тому, що саме завдяки ним держава вирішує поставлені завдання у конкретній сфері управлінської діяльності. Завдання та принципи державної політики України стосовно сім’ї та жінок є комплексними та багатоаспектними, охоплюють діяльність у різних сферах суспільного життя (економічній, політичній, духовній, сфері охорони здоров’я, освіти, науки, законодавчій сфері тощо).

Як відомо, адміністративні методи – це “засоби впливу на діяльність підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з боку органів управління шляхом прямого встановлення їх обов’язків, шляхом наказу, що спирається на владні повноваження і стан підпорядкування. Це односторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об’єкта управління” [247, c.188]. При використанні адміністративних методів, які реалізуються через розробку наказів про виконання чи здійснення певних заходів, опису повноважень органів управління нижчого рівня та фахівців, які в них працюють, проявляється природа державного управління, яка характеризується субординаційними відносинами. Прикладами можуть бути накази: №2357 від 07.08.2001 р. „Про організацію виконання Указу Президента України від 23 червня 2001 р. №467 “Про додаткові заходи щодо вдосконалення соціальної роботи з дітьми, молоддю та сім’ями” або постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. №1684 “Деякі питання Державного комітету у справах сім’ї та молоді”, в якій, зокрема, йдеться про прийняття пропозиції Державного комітету у справах сім’ї та молоді щодо віднесення Державного центру соціальних служб для молоді, Державного інституту проблем сім’ї та молоді і деяких інших організацій та установ до сфери управління Комітету [59].

У взаємодії державних органів влади та неурядових організацій важливу роль відіграють моральні та політичні методи управління, виникає також необхідність запровадження економічних методів управління. Рух відбувається від “управління” як одностороннього процесу, побудованого по вертикалі, до “взаємодії” як двостороннього процесу впливу та координації діяльності державних органів і недержавних організацій. Саме тому в міжнародних документах щодо розвитку політики стосовно жінок та ґендерної політики частіше використовується поняття не “управління”, а “механізм”, в якому закладено принцип взаємодії. В механізмі вирішальну роль відіграють не адміністративні методи, а соціально-психологічні, або, за іншою термінологією, переконання та заохочення, які становлять основу функціонування апарату державного управління. “Гарантією правильного поєднання методів переконання, заохочення й примусу є визнання провідної ролі методів переконання і заохочення як методів психологічного впливу на свідомість, а через неї – і на поведінку людей”[542, c. 191].

Вивчення та аналіз діяльності Державного комітету України у справах сім’ї та молоді дає можливість конкретизувати та узагальнити методи переконання і заохочення, які використовуються в його діяльності: правове пропагування, прояснення сутності міжнародних документів, законів, політики держави у сфері дотримання рівних прав і можливостей жінок та чоловіків; інформування громадськості про стан справ у сфері дотримання прав жінок та формування відповідної політики; стимулювання ініціативи неурядових організацій, громадськості, взаємодія з “третім сектором” підчас впровадження конкретних програм та формування політики; вивчення та поширення сучасних ефективних соціальних технологій у цій сфері.

При застосуванні методів переконання і заохочення зменшується сфера впливу адміністративних методів управління, але останні не усуваються повністю. Вважаємо, що основним шляхом підвищення ефективності управління є створення системи оптимального поєднання адміністративних та соціально-психологічних методів впливу: перші є важливим інструментом дотримання виконавчої дисципліни, тоді як застосування другої групи методів є передумовою підвищення кваліфікації державних службовців.

Досить дискусійним залишається питання про те, наскільки доцільно використовувати адміністративні методи для зменшення ґендерної дискримінації. В окремих сферах використання примусу призводить до підвищення ефективності управлінських рішень та управлінського впливу, а в інших – навпаки, викликає хвилю протидії та призводить до протилежного запланованому результату. Гарантією правильного поєднання методів переконання, заохочення та примусу є визнання провідної ролі за методами переконання та заохочення. На жаль, у науковій літературі більше розкривається зміст методів примусу, ніж переконання (В.К. Колпаков, А. Комзюк).

У той же час говорити про активне використання економічних методів поки зарано, хоча заслуговують уваги та впровадження такі заходи, як введення певних податкових пільг для тих підприємств, які беруть на роботу жінок з маленькими дітьми, або пільгове оподаткування підприємств, де працюють здебільшого жінки. Але вони ще не знайшли втілення на практиці. Застосування економічних методів означає створення таких економічних умов, які викликають зацікавленість у виконанні певної роботи, вплив здійснюється на матеріальні інтереси. Крім того, економічні методи управління не замінюють адміністративних та соціально-психологічних, а можуть бути доповненням до них. Стимулюючий ефект економічних методів управління, за оцінками фахівців, з належною результативністю поки що не виявляється.

Окремо необхідно зупинитися на використанні такого методу, як квотування, який може застосовуватися як у політичній сфері, так і у сфері зайнятості. “Квотування – це виділення певної (як правило вказаної у законі) кількості робочих місць, які можуть бути надані лише певній дискримінованій групі населення у державі. Квотування, таким чином, є однією з форм позитивної дискримінації, яка застосовується саме для забезпечення рівності прав” [114, c.57]. Наприклад – виділення п’ятивідсоткової квоти для працевлаштування жінок, які мають маленьких дітей, дітей-інвалідів, хоча цей метод поліпшення становища жінок спрацьовує погано в силу виділення гарантованих робочих місць з низькою оплатою та для фахівців з низькою кваліфікацією.

У політичній сфері квотування здійснюється з метою збільшення представництва жінок в органах влади шляхом виділення місць для жінок у списках кандидатів під час виборів. Його можна розглядати як метод політичного впливу, який базується на принципі використання особливих прав жінок або позитивної дискримінації, а також як метод правового регулювання, а не виключно державного управління, оскільки його введення має бути законодавчо закріплено. Багато з розвинутих європейських країн запровадили у себе квотування, що допомогло їм підвищити реальну участь жінок в управлінні державами. Ще наприкінці 90-х рр. у більшості європейських держав поняття “квота” та “позитивні дії” викликали виключно негативну реакцію, але на початку ХХІ ст. ситуація змінилися кардинальним чином, приклади чого наводилися раніше.

Вдосконалення методів управління у сфері державної політики стосовно сім’ї та жінок полягає, на нашу думку, не просто у правильному виборі їх комбінацій та послідовності. “Методи дають найбільший ефект при комплексному використанні з урахуванням конкретної управлінської мети” [247, c.189]. Крім того, вважаємо, що вдосконалення методів у цій сфері на сьогодні полягає не у відмові від методів адміністративного впливу, а у пошуку більш ефективних методів такого впливу та в їх доповненні методами переконання та просвітництва. Постає також питання щодо розробки та використання методів економічного впливу. Саме таке поєднання покликане давати найкращі результати та сприяти реалізації поставлених завдань у сфері державної політики стосовно жінок.

Актуальним питанням є проблема вибору оптимальних форм реалізації державної виконавчої влади. Так, дії суб’єкта влади можуть бути спрямованими як у зовнішнє середовище, так і всередину самого апарату влади (для узгодженої діяльності усіх структурних підрозділів). Такі апаратні дії є життєво необхідними для діяльності органу влади. Їх вдосконалення є важливою умовою підвищення ефективності діяльності будь-якого органу влади, у тому числі Державного комітету України у справах сім’ї та молоді як головного суб’єкта розробки державної жіночої політики. Без налагодження взаємодії між різними структурними елементами Комітету неможливе проведення ефективної політики. Так, наприклад, у його структурі працює Управління з питань ґендерної та сімейної політики. Крім нього, також Управління молодіжної політики у своїй діяльності повинно враховувати ґендерні аспекти. При цьому необхідно не дублювати діяльність двох управлінь, а вдосконалювати злагодженість у їх роботі.

Внутрішньоапаратні дії реалізуються в певних формах: проведення нарад з працівниками, видача розпоряджень по роботі, складання посадових інструкцій, інструктаж. Це все дуже важливі форми, особливо якщо враховувати той факт, що політика щодо жінок та ґендерна політика – це нові напрямки політико-правової діяльності, які ще не повністю забезпечені кваліфікованими фахівцями. Саме тому залишається помітною і навіть зростає роль усіх форм діяльності та управління, які спрямовані на передачу інформації, підготовку та розробку рішень тощо.

Разом з тим, не можна не погодитися з А.С. Васильєвим, що вирішальне значення мають форма і зміст зовнішньо орієнтованих дій органів державної виконавчої влади, які здійснюються за межами їх апарату, оскільки в зовнішніх впливах реалізується соціальне значення цих органів, завдання, для реалізації яких вони були створені [119, c. 136-137]. Саме в цих спрямованих назовні діях знаходить втілення державна влада.

Серед різноманітних форм реалізації державно-виконавчих владних функцій центральне місце займають правові акти управління, в яких відбиваються основні юридичні форми виконавчої та розпорядницької діяльності. Водночас форми реалізації управлінських рішень не зводяться лише до складання та видання правових актів. Вони становлять собою системне утворення, компоненти якого взаємодіють один з одним. Значну частину правових форм реалізації виконавчої влади утворюють також організаційні дії. Прикладами форм управлінської діяльності, які активно застосовуються у процесі формування ґендерної політики, можуть бути: видання акта управління, прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, здійснення контролю тощо.

Нормотворча діяльність здійснюється з метою реалізації законів. Саме для реалізації законів необхідні додаткові приписи нормативного характеру. Такі додаткові приписи використовуються для деталізації та конкретизації законів у конкретній соціально-економічній ситуації. Правозастосовча діяльність спрямована на застосування конкретних правових норм у конкретних ситуаціях. Вона здійснюється на основі адміністративних розпоряджень, що виявляється у виданні та застосуванні індивідуальних актів управління – наказів, розпоряджень, указів, за допомогою яких правові акти пристосовуються до конкретних реалій життя. Однією з форм такого управління є розробка державних програм, які є механізмом впровадження законів. Конкретним прикладом впровадження цієї управлінської форми є розробка Програми протидії торгівлі людьми в Україні. Кабінетом Міністрів України розробляються і затверджуються й інші національні плани та програми.

Так, основою для реалізації державної політики стосовно жінок в Україні був Національний план дій на 1997–2000 рр. щодо поліпшення становища жінок і підвищення їх ролі у суспільстві, затверджений постано­вою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 1997 р. №993, а також Національний план дій щодо поліпшення становища жінок та сприяння впровадженню ґендерної рівності у суспільстві на 2001–2005 рр., затверджений постановою Кабінету Міністрів України №479 від 6 травня 2001 р. Першим планом на 1997–2000 рр. передбачалось: забезпечити вивчення і пропаганду положень Платформи дій і Пекінської декларації, схвалених IV Всесвітньою конференцією зі становища жінок; розробити проекти Декларації про загальні засади державної політики стосовно сім'ї та жінок і Концепції поліпшення становища жінок; підготувати проект Закону України про внесення змін і доповнень до Закону України «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» з метою його удосконалення; посилити контроль за додержанням засобами масової інформації зако­нодавства щодо заборони пропаганди насильства, розпусти, проституції; проводити просвітницьку роботу з роз'яснення законодавства України та норм міжнародного права, які стосуються прав та інтересів сім'ї, жінок, молоді та дітей; підготувати пропозиції щодо внесення до законодавства змін і допов­нень про посилення захисту жінок від усіх видів насильства та про кри­мінальну відповідальність за торгівлю жінками та дітьми; підготувати проект періодичної Національної доповіді про реалізацію в Україні положень Конвенції ООН «Про ліквідацію всіх форм дискримі­нації щодо жінок»; провести експертизу законів, інших актів законодавства стосовно прав та інтересів сім^’ї, жінок і дітей, і в разі потреби підготувати пропозицій щодо приведення їх у відповідність до норм міжнародного права; забезпечити підготовку та видання бюлетеня «Жінка в Україні» про сучасне становище жінок у суспільстві; створити на громадських засадах інформаційно-консультаційні центри при підрозділах у справах сім'ї та молоді місцевих органів виконавчої влади для надання жінкам та сім'ям правової, психологічної, інформацій­ної підтримки та допомоги; започаткувати утворення закладів (центрів) для дівчат та жінок, які стали жертвами насильства (у тому числі сімейного), зокрема з метою на­дання їм медико-психологічної та правової допомоги.

Прийняття такого Плану відповідало вимогам та рекомендаціям IV Всесвітньої конференції зі становища жінок (1995 р.). Не всі його пункти перебували у руслі політики поліпшення становища жінок та ґендерної політики, на його ідеології відчувався вплив традиційно існуючих підходів, ототожнення ґендерних питань з питаннями сім’ї та захисту материнства. Тому з більш як 30 пунктів Плану менше половини відповідало безпосередньо поставленим цілям. Але це аніскільки не зменшує його значення та важливості. Деякі корективи вносилися протягом його реалізації, зміщувалися акценти, традиційні заходи наповнювалися новим змістом. Цінність Плану полягає не тільки в самому його змісті, у тому, що він був першим подібним планом в історії України, але й у тому, що він став важливою сходинкою на шляху розвитку ґендерної політики в Україні. Завдяки активній співпраці Державного комітету та управлінь у справах сім'ї та молоді облдержадміністрацій з жіночими громадськими об'єднаннями положення, передбачені Національним та обласними планами дій, здебільшого були виконані, але комплексна оцінка їх впливу на формування ґендерної політики в Україні потребує окремого дослідження.

У 2001 р. було прийнято другий План, який вже мав більш “сучасну” назву, що відповідала вимогам часу: “Національний план дій щодо поліпшення становища жінок та сприяння впровадженню ґендерної рівності у суспільстві на 2001–2005 рр.”, який передбачав врахування ґендерних аспектів у формуванні державної політики, програм і проектів; заборону дискримінації за ознакою статі на ринку праці, при наймі на роботу, просуванні по службі; розроблення програм в інтересах жінок, що зазнали негативних наслідків перебудови економіки, та вирішення проблем зайнятості жінок, створення умов для розвитку їх підприємницької діяльності; забезпечення юридичної грамотності населення та доступу громадськості до інформації про існуючі національні та міжнародні механізми у разі порушення прав жінок; розроблення освітніх програм з питань прав людини і міжнародного гуманітарного права з урахуванням ґендерного аспекту; залучення жінок до прийняття рішень на всіх рівнях влади та до ухвалення рішень з екологічних проблем; розроблення державної політики і впровадження програм, які сприяли б розумінню здоров’я як стану повного фізичного, інтелектуального і соціального благополуччя, а не просто відсутності хвороб та запобігання ВІЛ-інфекції; виховання хлопчиків у дусі поваги до прав дівчаток і жінок на вільне волевиявлення і спільну відповідальність з питань сексуальної та репродуктивної поведінки; вироблення рекомендацій та підготовку навчальних програм, підручників і посібників на всіх рівнях освіти, вільних від стереотипних уявлень про роль жінки і чоловіка; розширення можливостей доступу жінок до засобів масової інформації всіх рівнів та сприяння створенню у засобах масової інформації нестереотипного образу (ролі) жінки в суспільстві; усунення чинників, які сприяють торгівлі жінками і дівчатами з метою проституції, работоргівлі, інших видів діяльності, та надання правової, медико-психологічної допомоги жінкам і дівчатам, що стали жертвами насильства в сім’ї, на роботі, за інших обставин, створення для цього спеціальних закладів реабілітації; підвищення ролі жінок і забезпечення рівного їх представництва на всіх рівнях прийняття рішень з питань миру, превентивної дипломатії на всіх етапах переговорів, посередницької діяльності громадських жіночих організацій.

Ще однією формою управлінської діяльності є укладання адміністративних угод. Адміністративні угоди виникають у сфері реалізації державної виконавчої влади у зв’язку із здійсненням державним органом наданих йому виконавчо-розпорядницьких повноважень. Такі адміністративні угоди виконують важливу допоміжну функцію у процесі реалізації державної виконавчої влади, оскільки виступають своєрідним механізмом узгодження інтересів усіх сторін, які беруть участь в угоді, що сприяє добровільному виконанню її умов. Адміністративна угода здійснює важливий організуючий вплив на певні процеси реалізації державної виконавчої влади.

До матеріально-технічних форм управління відносяться дії з підготовки інформації для актів управління, складання довідок та звітів, оформлення документів. У практичній політиці вони мають дуже важливу вагу, оскільки від рівня та якості їх підготовки і виконання багато в чому залежить ефективність реалізації державної виконавчої влади.

Застосування суб’єктом управління тієї чи іншої форми найчастіше визначається його компетенцією, характеристиками об’єкта управління, управлінською метою, прагненням отримати той чи інший конкретний результат. Так, у Положенні про Державний комітет України у справах сім’ї та молоді прописані основні форми діяльності. При цьому мають дотримуватися і основні вимоги до форм державного управління: не виходити за межі законності; відповідати компетенції даного суб’єкта управління, призначенню та функціям управлінської діяльності, змісту й характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об’єкта управління [247, c.211].

Метою проведення державної ґендерної політики на сучасному етапі є, перш за все, розробка концептуальних засад і створення законодавчого та нормативно-правового забезпечення. Ці завдання відрізняються від завдань, які реалізуються в межах державної політики стосовно жінок. Саме тому кожен з напрямків та етапів політики актуалізує різні методи та форми державного управління.

Так, наприклад, оскільки наявність ґендерних стереотипів в українському суспільстві є суттєвою проблемою, то перед суб’єктами управління процесом формування та розвитком ґендерної політики виникає стоїть нелегкезавдвння подолання таких стереотипів, розповсюдження інформації та знань з цієї проблеми, вивчення та візуалізації ґендерних проблем. Такі завдання вимагають і відповідних форм управління.

Серед форм управління процесами формування ґендерної політики особливо необхідно виділити вчинення організаційних дій як повсякденних та різноманітних виявів управлінської дисципліни: інструктування, наради, семінари, тренінги, збори, конференції; надання практичної допомоги, розповсюдження позитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення громадської думки, проведення досліджень, підготовка інформаційних матеріалів. У цій сфері, порівняно з іншими, такі організаційні заходи багато важать, оскільки процеси розвитку ґендерної політики є новими в нашій державі, спеціальні кадри для цього не готуються, існує великий дефіцит наукових розробок, методичної літератури, словників тощо. Важливою формою управління є впровадження ґендерних статистичних показників, формування ґендерної статистики. Перше, підготовлене у 2000 р. видання з цієї проблеми стало вагомим інструментом формування громадської думки та стимулювання прийняття управлінських рішень у напрямку становлення паритетних відносин між статями у суспільстві [126]. Багато які з цих заходів проводяться спільними зусиллями органів державного управління та неурядовими організаціями.

Так, спільними зусиллями Державного комітету України у справах сім’ї та молоді та Ліги жінок-виборців “50\50”, а також при фінансовій підтримці Канадського ґендерного фонду, Міжнародного фонду “Відродження” та Програми “Ґендер у розвитку” ООН у 2003 р. започатковано здійснення ґендерної експертизи українського законодавства. Планується провести ґендерну експертизу усіх галузей права, доповнивши дослідження, які були здійснені самостійно неурядовими організаціями протягом 1999–2001 рр. [111, 117, 140, 278, 379, 460]. На нашу думку, ґендерна експертиза може розглядатися не тільки як завдання проведення ґендерної політики, але й як ефективна форма управління, особливо на початкових етапах розробки ґендерної політики в країні.

Актуальним напрямком вдосконалення методів та форм управління є вивчення й застосування в Україні досвіду інших країн. Так, наприклад, формою досягненняння ґендерного балансу стали проекти ґендерного аудиту, які було здійснено у Шотландії з 1993 по 2000 рр. неурядовими організаціями та в Ірландії Комісією зі статусу жінок на початку 90-х рр. Але будь-які з прийомів, які успішно використовувались в інших країнах, потребують певної адаптації до конкретних умов України.

Таким чином, вибір тієї чи іншої форми управління обумовлюється перш за все необхідністю досягнення мети управлінського впливу, підвищення ефективності управлінських рішень з урахуванням особливостей об’єкта управління. Тому для фахівців органів державного управління є необхідним вміння вільно орієнтуватися у розмаїтті форм державного управління для вибору та впровадження найбільш ефективних з них у конкретній управлінській ситуації.