4.4.3. Взаємодія неурядових, міжнародних та урядових організацій як шлях підвищення ефективності управління

Взаємодія державних органів з недержавними та міжнародними організаціями є важливим напрямком підвищення ефективності політики та управління процесами її впровадження. Неурядові та міжнародні організації активно працюють над різними проблемами прав людини, ґендерної рівності.

Якщо подивитися на Комплексну програму протидії торгівлі людьми в Україні, прийняту Кабінетом Міністрів України у червні 2002 р., то неурядові організації залучені до виконання 20 пунктів з 33. Відповідно до Звіту про стан виконання Програми запобігання торгівлі жінками та дітьми, вони брали участь у реалізації 27 пунктів. Вже цей факт характеризує велику роль неурядових організацій у втіленні положень Комплексної програми протидії торгівлі людьми (2002–2005 рр.) у життя. Невипадково в самій Програмі підкреслено окремим пунктом (п.33): “Забезпечити залучення міжнародних і громадських організацій, благодійних фондів до реалізації проектів щодо запобігання та боротьби з торгівлею людьми, захисту прав осіб, які стали жертвами торгівлі людьми, розшуку зниклих за кордоном, повернення та реабілітації жертв торгівлі людьми”.

Неурядові організації, відповідно до Програми, залучаються до виконання та впровадження в життя таких організаційно-адміністративних заходів, як формування органів влади, які координуватимуть діяльність по впровадженню Програми (п.1); проведення всебічних досліджень проблеми торгівлі людьми (п.3); організація навчання безробітних, забезпечення вирішення питання щодо працевлаштування молоді та розвитку бізнесу (пп. 5, 6, 7, 8); проведення консультацій, інформаційної роботи, видання матеріалів з проблеми (пп. 12, 14, 15, 16, 18); забезпечення діяльності телефонів довіри та гарячих ліній з проблеми (п. 17); здійснення освітньої роботи (пп. 19, 20); забезпечення захисту осіб, які потерпіли від торгівлі людьми, надання різноманітної соціальної допомоги (пп. 25, 28, 29, 30); проведення семінарів, тренінгів та навчань для фахівців (п.32). Водночас самі неурядові організації стикаються з низкою суттєвих проблем. Перш за все, мова йде про законодавче забезпечення їх діяльності, а також про фінансування програм неурядових організацій.

Співпраця органів державної влади з неурядовими та міжнародними організаціями – принцип втілення життя положень зазначеної Програми в Україні, а також важлива умова ефективності її роботи. Перелічимо можливі форми такої співпраці: участь у заходах один одного; консультування; інформаційний обмін; проведення круглих столів, семінарів, конференцій; організаційна, адміністративна, матеріальна підтримка, участь у формуванні спільних планів дій та розробці національної політики в напрямку поліпшення становища жінок та підвищення їх ролі у суспільстві тощо. Слід зазначити, що досвід останніх років засвідчує розвиток форм та методів такої взаємодії.

Роль неурядових організацій є важливою ще й тому, що саме вони на початку 1997 р. розгорнули діяльність проти торгівлі людьми в Україні, коли державними структурами увага цій проблемі ще не приділялась. І першою з таких організацій був Міжнародний жіночий правозахисний центр “Ла Страда – Україна”, який ставив собі за мету, перш за все, привернути увагу громадськості та представників державних структур до проблеми торгівлі жінками як до питання брутального порушення елементарних прав людини.

Напрямки роботи центру є комплексними. Це допомога потерпілим від торгівлі людьми; організація роботи “гарячої лінії”; проведення досліджень з проблем насильства стосовно жінок; експертиза законодавчих актів, які стосуються становища жінок в Україні; просвітницька діяльність серед молоді з проблем загальнолюдських жіночих прав та запобігання торгівлі жінками й інших видів насильства та експлуатації; робота з мас-медіа, розповсюдження інформації з проблеми; видання матеріалів, бюлетенів, друкування листівок з проблем запобігання торгівлі людьми та їх розповсюдження серед українського жіноцтва; проведення семінарів, робочих секцій, конференцій з цієї проблеми; співпраця з працівниками державних структур з метою формування національної програми дій по запобіганню торгівлі жінками в Україні; співпраця з посольствами закордонних держав в Україні та українськими посольствами за кордоном; співпраця з урядовими та неурядовими організаціями в Україні та за кордоном з метою запобігання торгівлі жінками і допомоги жертвам нелегальної торгівлі.

Але який би напрямок роботи неурядової організації не розглядати, його ефективне впровадження потребує скоординованих зусиль та взаємодії з органами державної влади. Розглянемо механізми такої взаємодії на прикладі трьох з основних напрямків діяльності – здійснення превентивної роботи, організації консультацій на “гарячій лінії”, організації соціальної допомоги потерпілим від торгівлі людьми.

Важливе місце належить превентивній та освітній роботі, яка здійснюється безпосередньо з молодими жінками та дівчатами, представницями потенційної групи ризику.

Але для розгортання превентивної та освітньої роботи спочатку необхідно було сформувати позитивне ставлення до неї серед представників урядових структур та державних органів, заручитися їх підтримкою і партнерством у цій діяльності. Тому на першому етапі встановлення контактів з урядовими структурами було основним напрямком діяльності організації. Головними партнерами у здійсненні превентивної роботи є Міністерство освіти та науки України, Державний комітет України у справах сім’ї та молоді, Державний центр соціальних служб для молоді. Як наслідок співпраці у квітні 1998 р. фахівці Міністерства освіти та науки України підготували рекомендаційний лист, який був підписаний міністром і розісланий керівникам управлінь освіти, навчальних закладів про необхідність здійснення превентивної роботи у галузі запобігання торгівлі людьми із залученням фахівців неурядових організацій, зокрема центру „Ла Страда – Україна”. Після цього ідеї співпраці органів освіти та неурядових організацій знайшли відображення у Програмі запобігання торгівлі жінками та дітьми та Комплексній програмі протидії торгівлі людьми в Україні.

Ще один вид роботи неурядових організацій – створення та підтримка діяльності „гарячих ліній”. “Гаряча лінія” – це не лише ефективний засіб адресного здійснення превентивної роботи, але й можливість надання консультацій та допомоги тим жінкам, які їх потребують. “Гаряча лінія” була відкрита 18 листопада 1997 р. в Києві. За період її існування до червня 2003 р. було надано більше 16 тис. телефонних консультацій. Вагомим внеском у розвиток “гарячих ліній” є науково-методичне забезпечення їх діяльності, яке здійснюється спільно з Державним інститутом проблем сім’ї та молоді, Українським інститутом соціальних досліджень, Національним університетом внутрішніх справ, Державним центром соціальних служб для молоді.

Міжнародні та національні документи, їх рекомендації акцентують на необхідності надання соціальної допомоги потерпілим від торгівлі людьми, їх реабілітації та інтеграції в суспільство. Соціальна робота по допомозі потерпілим, що здійснюється центром “Ла Страда – Україна”, складається з двох етапів: допомога потерпілій, яка перебуває за кордоном, що включає в себе допомогу у розшуку особи за кордоном, вилученні з місця утримання, оформленні документів на повернення, поверненні додому та безпосередній допомозі після приїзду в Україну – організація медичної, психологічної допомоги, отримання професійних навичок, працевлаштування. Допомогу, яка надавалася, можна згрупувати наступним чином: допомога в отриманні візи потерпілій для свідчення проти торгівців у суді за кордоном; допомога у підготовці документів на повернення; допомога у поверненні додому; допомога у працевлаштуванні; допомога у судових справах; забезпечення притулком; зустріч в аеропорту; консультації стосовно судових слухань; організація медичної допомоги; організація фахових курсів в Україні та за кордоном; розшук жінок; фінансова допомога (для медичного лікування, поновлення документів, похорон); юридичні консультації. Партнерами в організації такої допомоги виступають неурядові організації, об’єднані у мережу, міжнародні організації, які мають фінансові ресурси, а також державні органи – управління у справах сім’ї та молоді, служби у справах неповнолітніх, центри соціальних служб для молоді, управління охорони здоров’я, центри зайнятості тощо. Так, спільно з представництвом Міжнародної організації з міграції в Україні на основі домовленості відбувається фінансування повернення українських громадян. Дипломатичні представництва та консульські установи України за кордоном також сприяють поверненню громадян України.

Співпраця державних, недержавних та міжнародних організацій – це також механізм залучення позабюджетних коштів, коштів донорських організацій та інвесторів до реалізації важливих державних програм.

Створення координаційних Рад та груп може ініціюватися державними установами, а також самими донорськими організаціями. Такий досвід є в Україні. Наприклад, протягом 1998–2000 рр. щоквартальні зустрічі з питань реалізації програм запобіганню торгівлі людьми проводилися в Агентстві США з міжнародного розвитку. У 2001 р. такі зустрічі проводилися за ініціативою спеціалістів з ОБСЄ. Як безпосередня учасниця таких зустрічей, повинна підкреслити їх надзвичайну ефективність і необхідність продовження їх роботи, а також використання цього досвіду в інших галузях і на інших напрямках реалізації жіночої та ґендерної політики в державі.

І тут ініціатором повинен виступити суб’єкт державної політики – Державний комітет України у справах сім’ї та молоді. Для цього необхідно не тільки залучити усі такі організації до діяльності Міжвідомчої групи по запобіганню торгівлі людьми, яка створюється на виконання постанови Кабінету Міністрів України № 766 від 5 червня 2002 р., але й на засідання такої групи виносити питання координації не тільки інтелектуальних, організаційних, але й фінансових ресурсів. Зібрання донорів необхідно проводити й за іншими напрямами ґендерної політики. Такий механізм взаємодії між державними установами та фондами є важливим шляхом поліпшення ситуації з фінансуванням програм і є важливим напрямком управління політичними процесами у цій галузі.

Протидія торгівлі людьми – це один з тих напрямків впровадження державної політики, де найбільш вдало відпрацьована взаємодія державних, неурядових та міжнародних організацій. Така взаємодія може розглядатися як приклад для управління у сфері реалізації інших галузей державної політики. Розглянутий та проаналізований матеріал дає змогу для проведення певних узагальнень та формулювання конкретних рекомендацій для підвищення ефективності управління процесами формування та впровадження ґендерної політики в Україні.

Попри існуючі складнощі в управлінні процесами протидії торгівлі людьми, Україна за останні роки просунулася вперед у вирішенні цих проблем. Її досвід у законодавчій та адміністративно-управлінській сферах розглядається на міжнародному рівні як позитивний і достойний відтворення в інших країнах. Так, після прийняття у 1999 р. першої Програми запобігання торгівлі жінками та дітьми, яка базувалася на використанні комплексного підходу до вирішення проблеми, аналогічні програми та плани були розроблені та прийняті (у 2001–2002 рр.) в інших країнах (Республіка Молдова, Республіка Білорусь). За підсумками моніторингової доповіді щодо огляду діяльності по протидії торгівлі людьми у різних країнах світу, яка готується Державним департаментом США відповідно до закону США по боротьбі із торгівлею людьми, Україна в 2002 р. була віднесена до країн другої групи – це країни, які докладають зусилль, але ще, на думку авторів доповіді, недостатніх). Український досвід вивчається представниками державних структур інших держав. Тільки в 2000–2003 рр. Україну з робочими навчальними візитами відвідали високі представницькі делегації Республіки Грузія, Республіки Арменія, Республіки Білорусь, Республіки Молдова, Російської Федерації, Республіки Сербія та інших країн. * * *

Четвертий розділ дисертації було присвячено дослідженню організаційних аспектів державного управління процесами формування ґендерної політики в Україні, таких як особливості управління на різних етапах розробки та впровадження політики, питання кадрового та фінансового забезпечення органів влади щодо здійснення ґендерної політики. Важливе місце у ньому також приділено питанням розробки та реалізації положень програм, спрямованих на запобігання торгівлі людьми, які розглядаються як приклад підвищення ефективності управління процесами формування та впровадження ґендерної політики в державі. У кінці кожного підрозділу робляться відповідні висновки, узагальнення та пропозиції.

Важливе місце в розділі займає аналіз проблем кадрового забезпечення формування ґендерної політики в різних аспектах: (1) як проблема забезпечення компетентними кадрами органів виконавчої влади, які є суб’єктами впровадження політики щодо жінок та ґендерної політики в Україні; (2) як проблема формування ґендерного паритету в органах державної виконавчої влади; (3) як проблема підготовки ґендерно чутливого кадрового складу органів виконавчої влади взагалі.

Дисертант доходить висновку, що найпростіше досягти ґендерного балансу у державному секторі, тому саме з нього необхідно розпочати роботу з формування ґендерно збалансованої кадрової політики. Особлива увага приділена досвіду кадрового забезпечення правоохоронних органів фахівцями з питань протидії торгівлі людьми, який можна визначити в якості модельного для формування резерву кадрів у галузі ґендерної політики в цілому. В підрозділі висловлені конкретні пропозиції та практичні рекомендації щодо поліпшення кадрового забезпечення ґендерної політики, зокрема, роботу по формуванню кадрового резерву державних службовців проводити з врахування ґендерного балансу; провести дослідження та вивчити питання щодо збалансування за статями представництва жінок та чоловіків в органах державної влади на національному, обласному і місцевому (міському, районному) рівнях; ввести у штатний розклад управлінь у справах сім’ї та молоді обласних державних адміністрацій, які здійснюють координацію діяльності в галузі протидії торгівлі людьми спеціальну штатну посаду – відповідального за координацію діяльності щодо впровадження ґендерної політики та протидії торгівлі людьми, а також посади радників з ґендерних питань в усіх органах центральної виконавчої влади.

Кадрове забезпечення ґендерної політики не повинно обмежуватися тільки ґендерною освітою фахівців Державного комітету України у справах сім’ї та молоді та підпорядкованих йому структур, а охоплювати фахівців державних органів виконавчої влади в цілому. Тому вважаємо за необхідне створити комплексну програму кадрового забезпечення державної політики щодо жінок та ґендерної політики в Україні, яка має бути реалізована з урахуванням міжнародного досвіду, сучасних технологій навчання, взаємодії з неурядовими та міжнародними організаціями.

Багато труднощів виявлено дисертантом у сфері фінансового забезпечення державної тендерної політики (підрозділ 4.2 – “Фінансове забезпечення процесів формування ґендерної політики – важлива умова її ефективності”). Дисертант виявляє серйозні можливості для поліпшення ситуації у цій сфері на шляху більш активного залучення міжнародних та донорських організацій для здійснення державних програм та розвитку ґендерної політики. Саме загострення уваги до подолання труднощів, а також поширення та використання кращого досвіду взаємодії державних та міжнародних організацій, на думку дисертанта, веде до вдосконалення державного управління у сфері ґендерної політики.

Науково-методичне забезпечення діяльності владних структур є важливою сферою здійснення державного управління. Особливо зростає значення науково-інформаційної діяльності у такій новій сфері формування та реалізації державної політики, як ґендерна політика. В підрозділі 4.3. “Науково-інформаційне забезпечення ґендерної політики” оцінюється стан науково-методичного забезпечення процесів формування ґендерної політики в Україні, перспективи його розвитку та шляхи поліпшення ситуації в цій сфері.

Основною метою наукового та інформаційного забезпечення процесів становлення ґендерної політики в Україні дисертант визначає всебічну наукову та інформаційну підтримку діяльності органів державної влади та недержавних організацій на основі комплексу організаційних, нормативно-правових, технічних та інших заходів.

На перший план у здійсненні наукового та методичного забезпечення ґендерної політики у дисертації висувається діяльність науково-дослідних установ, і перш за все – Державного інституту проблем сім’ї та молоді, неурядових й міжнародних організацій. В підрозділі також проаналізовано можливі сучасні форми та технології науково-інформаційного забезпечення ґендерної політики, серед яких окремо слід виділити ґендерну експертизу програм, законів, документів, проведення різноманітних досліджень з урахуванням ґендерного підходу, підготовку та розповсюдження спеціальних моніторингових доповідей, використання Інтернет-технологій тощо.

Оскільки статистичні дані необхідні для здійснення управління, а самі такі дані фактично відсутні в Україні, для реалізації програм протидії та формування адекватних заходів дисертант пропонує визначити доступні джерела інформації: інформація про соціально-економічне становище громадян країни; офіційні звіти уряду; звіти міжнародних організацій (мом, моп, обсє, оон, юнісеф, ради європи, робочої групи по сучасних формах рабства); інформація експертів; звіти неурядових організацій; публікації в газетах, мас-медіа; дані соціологічних та інших досліджень.

У дисертації зроблено висновок про те, що проблема боротьби з торгівлею жінками не може вирішуватися відокремлено від питань, пов’язаних із становищем жінок в українському суспільстві, наявністю ґендерної нерівності та гендерної дискримінації. Оскільки в цій галузі на рівні управління та проведення організаційно-правових заходів Україна досягла, за оцінками міжнародних та національних експертів, певних успіхів, назва підрозділу 4.4. “Досвід підвищення ефективності управління (на прикладі реалізації програм протидії торгівлі людьми в Україні”) відображає зміст, спрямований на аналіз позитивних досягнень та недоліків у конкретній сфері державного управління. Державні програми протидії торгівлі людьми розглядаються в підрозділі як приклад комплексного підходу до управління процесами протидії торгівлі людьми. Детально проаналізовано труднощі координації різних суб’єктів управління та впровадження політики протидії торгівлі людьми як важливої складової частини ґендерної політики держави, розкрито методи та форми взаємодії неурядових, міжнародних та урядових організацій, яка оцінюється дисертантом як передумова ефективного управління політикою та досягнення поставлених цілей. Дисертант подає низку практичних пропозицій та рекомендацій організаційно-правового плану щодо покращення процесів управління ґендерною політикою держави. Для підвищення ефективності управління у сфері ґендерної політики, на нашу думку, варто здійснити наступні кроки:

1. У сфері поліпшення кадрового забезпечення державної ґендерної політики:

1.1. Роботу по формуванню кадрового резерву державних службовців проводити з урахуванням ґендерного балансу.

1.2. Провести дослідження та вивчити питання щодо збалансування за статями представництва жінок та чоловіків в органах державної влади на національному, обласному та місцевому (міському, районному) рівнях.

1.3. Ввести у штатний розклад органів державної влади (на національному та обласному рівнях), які здійснюють координацію діяльності у галузі протидії торгівлі людьми спеціальну штатну посаду – відповідального за координацію діяльності у сфері впровадження ґендерної політики та протидії торгівлі людьми.

1.4. Ввести посади радників з ґендерних питань в усіх органах центральної виконавчої влади.

1.5. Для кадрового забезпечення виконання Закону України “Про попередження насильства в сім’ї” необхідно доповнити кваліфікаційні вимоги до осіб, які отримують спеціальності, пов’язані з попередженням насильства у сім’ї, вимогами про необхідні у зв’язку з цією діяльністю знання та навички.

2. У сфері фінансового забезпечення ґендерної політики:

2.1. Запровадити врахування ґендерних особливостей при формуванні місцевих бюджетів.

3. У сфері наукового забезпечення ґендерної політики:

3.1. Організовувати та проводити різноманітні дослідження з проблеми; публікувати та розповсюджувати їх результати;

3.2. Готувати на регулярній основі доповіді про прогрес у сфері досягнення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків в Україні.

3.3. Організувати проведення навчальних семінарів з питань ґендерної політики для керівників органів місцевого самоврядування.

3.4. Запровадити у навчальні програми середніх та вищих навчальних закладів базовий навчальний курс “Основи ґендерних знань” та спецкурси з ґендерних аспектів різних дисциплін.

4. У сфері інформаційного забезпечення ґендерної політики:

4.1. Запровадити практику щорічної підготовки (тематичних) доповідей (звітів) про стан реалізації та впровадження ґендерної політики.

4.2. Зобов'язати державні інформаційні засоби і рекомендувати всім приватним та громадським засобам масової інформації розгорнути інформаційну діяльність, спрямовану на подолання ґендерних стереотипів, ґендерної нейтральності, викорінювання ґендерної дискримінації в будь-якій формі.

4.3. Створити спеціальний Інтернет-портал з ґендерних питань та ґендерного становища в Україні.

4.4. Державному комітету України у справах сім’ї та молоді спільно з неурядовими організаціями видавати бюлетені, періодичні видання, вісники з проблеми тощо.

4.5. Запровадити проведення спеціальних семінарів для працівників ЗМІ з питань ґендерної рівності, розвивати у них вміння застосовувати ґендерні підходи.

5. У напрямку управління процесами протидії торгівлі людьми:

5.1. Розробити та затвердити наказом Голови Державного комітету України у справах сім’ї та молоді методичні рекомендації по роботі координаційних рад у галузі запобігання торгівлі людьми.

5.2. Аналогічні методичні рекомендації розробити та затвердити Наказом Голови Державного комітету України у справах сім’ї та молоді по роботі координаційних рад з ґендерної та сімейної політики (в деяких областях – з покращення становища жінок та підвищення їх ролі в суспільстві) для підвищення ефективності їх діяльності.

5.3. Використовувати досвід активної співпраці та залучення неурядових та міжнародних організацій до розробки та впровадження державних програм (приклад Комплексної програми протидії торгівлі людьми в Україні) при розробці та впровадженні інших програм соціального спрямування.