4.4.2. Вирішення проблем координації діяльності суб’єктівреалізації програм

У контексті дослідження проблем державного управління важливим є вивчення питань координації заходів, запланованих Комплексною програмою, а також координація діяльності різних державних установ та неурядових організацій, які залучені до реалізації програми (див.

За формування Міжвідомчої Ради відповідає Державний комітет України у справах сім’ї та молоді. До речі, саме останній, відповідно до попередньої програми, був відповідальним за координацію всіх дій. Зміна суб’єкта відповідальності навряд чи викликана незадовільною оцінкою його діяльності. В основному, усі пункти Програми були виконано. На зміні наполягали представники деяких міністерств та міжнародних організацій, вважаючи, що Державному комітету України у справах сім’ї та молоді, керівник якого навіть не є членом Уряду, не вистачає формальних адміністративних повноважень для здійснення координації діяльності в цьому напрямку. На рішення вплинуло також нестабільне становище Комітету і неодноразові реорганізації протягом 1999–2001 рр. Таке зауваження в цілому виглядало слушним, особливо з огляду на зниження статусу Комітету та його реорганізацію.

рис. 4-1. Схема взаємодії державних та недержавних організацій по протидії торгівлі людьми в Україні на національному рівні

На середину 2002 р.

Треба зазначити, що ефективна робота фахівців Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, а також його підрозділів на місцях з координації діяльності у сфері протидії торгівлі людьми з боку, гальмується цілою низкою чинників організаційно-адміністративного плану. Серед них перш за все слід відзначити відсутність достатнього нормативного, кадрового та методичного забезпечення цієї діяльності. Такі висновки випливають з досліджень, які були організовані Державним інститутом проблем сім’ї та молоді та Організацією з безпеки та співробітництва в Європі в 2003 р. за безпосередньою участю дисертанта.

Також перед центральними органами виконавчої влади постає питання узгодження діяльності двох Рад, які на сьогодні намагаються координувати діяльність у цій галузі – Національної координаційної ради по боротьбі з торгівлею жінками та дітьми при Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини та Міжвідомчої координаційної Ради по протидії торгівлі людьми. Крім того, протягом 2001 р. декілька разів збиралася Міжвідомча робоча група по впровадженню в Україні програми Міжнародної організації з міграції “Боротьба з торгівлею жінками: Україна”, яка здійснювалася за підтримки Європейської Комісії. Її діяльність припинилася із закінченням Програми.

Національна Рада по боротьбі з торгівлею жінками та дітьми створена відповідно до п.3 ст.10 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини” [9] з метою надання консультативної підтримки, проведення наукових досліджень, вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина, а також для координації зусиль установ та організацій щодо запобігання торгівлі людьми та вироблення єдиної державної політики в цьому напрямку”.

На обласному рівні розпорядженнями голів обласних державних адміністрацій затвердженні положення про Координаційні Ради по протидії торгівлі людьми, які очолюють заступники голів обласних державних адміністрацій, і до складу яких входять усі зацікавлені управління (рис. 4-2 Схема взаємодії державних та недержавних організацій по протидії торгівлі людьми в Україні на обласному рівні). Проблема по координації роботи з боку управлінь у справах сім’ї та молоді полягає у тому, що управління не може давати вказівки іншим підрозділам такого ж рівня, а може тільки рекомендувати. А чи достатньо цього для координування роботи? Нагальною потребою для обласних управлінь є затвердження типового штатного розкладу та виділення штатної одиниці по веденню роботи з впровадження ґендерної політики, запобігання домашньому насильству та торгівлі людьми.

Ситуація ускладнюється й тим, що відсутні типові методики щодо діяльності координаційних рад, типові тематичні плани для щоквартальних зборів. Відпрацювати та затвердити методичні матеріали та рекомендації має Державний комітет України у справах сім’ї та молоді. З нашої точки зору, засідання мають будуватися за тематичним принципом. Можна рекомендувати такий приблизний розпорядок роботи, проведення засідань координаційних рад.

1.Організаційні питання

1.1. Регулярність засідань координаційних рад – не рідше одного разу на квартал (а за потреби й частіше).

1.2.Рекомендації щодо підготовки засідань.

1.3. Рекомендації щодо порядку ведення засідань та опрацювання результатів.

Наприклад, пропонується на розгляд на кожному засіданні виносити одне основне питання, а також поточні питання діяльності.

1.4.Бази даних інформаційних ресурсів (бібліографія, адреси міжнародних, урядових та недержавних організацій тощо).

1. Типова тематика засідань координаційних рад (основні питання):

1-е засідання. Знайомство членів Координаційної Ради, представлення основних напрямків реалізації Комплексної програми протидії торгівлі людьми (на обласному рівні – обласних планів по реалізації Комплексної програми протидії торгівлі людьми).

2-е засідання. Превентивна робота: координація та обмін досвідом.

3-є засідання. Організація системи надання допомоги потерпілим від торгівлі людьми. Можливості та повноваження різних установ щодо впровадження діяльності по реабілітації та реінтеграції потерпілих.

4-е засідання. Організація інформаційної кампанії в регіоні щодо формування суспільної думки з проблем торгівлі людьми та участі громадськості у попередженні цього злочину.

5-е засідання. Взаємодія громадськості та правоохоронних органів у справі протидії торгівлі людьми.

6-е засідання. Про виконання положень Комплексної програми протидії торгівлі людьми (обласних планів по виконанню Комплексної програми протидії торгівлі людьми). Засідання з такою тематикою має проводитися щорічно на початку року.

7-е засідання. Питання працевлаштування молоді та організації перекваліфікації безробітних як шлях запобігання торгівлі людьми

8-е засідання. Організація обміну інформацією з проблеми на обласному та національному рівнях.

2. Рекомендації по організації інформаційної підтримки діяльності координаційної ради:

3.1. Друкувати щорічні звіти щодо виконання програми.

2.2. Розміщувати їх на інтернет-сторінках державних органів влади та неурядових організацій.

2.3. Запрошувати журналістів на засідання координаційних рад.

2.4. За результатами засідань проводити прес-конференції, брифінги, розповсюджувати прес-релізи.

4. Рекомендації по організації науково-методичного забезпечення діяльності координаційної ради:

4.1. Залучати до роботи в координаційній раді науковців, які досліджують різні аспекти проблеми торгівлі людьми та організації протидії їй.

4.2. Проводити регіональні та порівняльні (міжрегіональні) дослідження та опитування громадської думки.

4.3. При підготовці засідань використовувати результати міжнародних та загальнонаціональних досліджень.

4.4. Рекомендації щодо співпраці з неурядовими та міжнародними організаціями.

Якщо виходити з припущення, що координаційна рада збиратиметься чотири рази на рік, запропонованої тематики вистачить більш ніж на два роки. Враховуючи, що до середини 2003 р. Міжвідомча координаційна рада з протидії торгівлі людьми на національному рівні не збиралася жодного разу (Комплексна програма протидії торгівлі людьми прийнята в червні 2002 р.), і така ж ситуація спостерігається на обласному рівні, за запропонованими типовими планами можна працювати до кінця терміну дії програми.

Як позитивна, може розглядатися практика участі фахівців Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, інших представників центральних органів виконавчої влади, членів Міжвідомчої Координаційної Ради з протидії торгівлі людьми міжнародних організацій в засіданнях та діяльності обласних координаційних рад. Подібні заходи плануються протягом 2003–2004 рр. Державним комітетом України у справах сім’ї та молоді, Комітетом з ґендерної рівності Ради Європи та Міжнародним жіночим правозахисним центром “Ла Страда – Україна”.

Рис. 4-2. Схема взаємодії державних та недержавних організацій по протидії торгівлі людьми в Україні на обласному рівні.

Необхідно звернути увагу на те, що Державним комітетом України у справах сім’ї та молоді щорічно готуються звіти про діяльність щодо виконання програм, але вони недоступні широкій громадськості. Тому варто запропонувати друкувати та широко розповсюджувати їх як серед державних, так і недержавних установ.

Ще одна проблема – це фінансування заходів Комплексної програми. Як і в попередній, для її реалізації не виділено спеціального державного фінансування, а реалізація запланованого передбачається за рахунок коштів міністерств, що потребує внутрішнього перерозподілу міністерських бюджетів і пов’язано з чималими труднощами на цьому шляху.

Значна роль у діяльності з протидії торгівлі людьми належить Міністерству внутрішніх справ України та його підрозділам. Водночас, в організації ефективної протидії торгівлі людьми виникає багато різноманітних труднощів, які певною мірою пов’язані з недостатністю знань з цих питань. Саме тому підготовка кваліфікованого персоналу є важливим напрямком як реформування правоохоронних органів у цілому [263, с.3-4], так і реалізації програми протидії торгівлі людьми. Наказом МВС України від 23 травня 2000 р. в системі МВС, а також в обласних управліннях МВС України були створені підрозділи по боротьбі із злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми. Розпочався процес їх кадрового забезпечення, підготовки персоналу для протидії новому виду злочинів.

З часу створення цих підрозділів у структурі Департаменту карного розшуку МВС України та у всіх обласних управліннях карного розшуку головна роль у боротьбі зі злочинами, пов'язаними з торгівлею людьми, відводиться саме цим підрозділам. Основними завданнями органів внутрішніх справ є запобігання, виявлення, розкриття та розслідування злочинів, пов'язаних з торгівлею людьми, притягнення до відповідальності причетних до них осіб, а також спільно з іншими державними та недержавними організаціями, надання допомоги потерпілим. Але без об'єднання зусиль усіх зацікавлених міністерств і відомств, галузевих служб МВС, домагатися позитивних зрушень неможливо.

З часу введення в дію кримінальної відповідальності за торгівлю людьми (березень 1998 р.), правоохоронними органами держави виявлено 387 злочинів зазначеної категорії (1998 – 2, 1999 –11, 2000 – 42, 2001 –90, 2002–169, 1-й квартал 2003 р. – 73). Але зазначена кількість виявлених злочинів не відповідає обсягам такого негативного явища, як торгівля людьми. Ці злочини значно розтягнені у часі та просторі, інколи від моменту вербування до моменту продажу людини минає кілька місяців. Крім того, для цієї категорії злочинів характерним є високий рівень латентності, небажання потерпілих звертатися із заявами до правоохоронних органів та свідчити в суді, що значно ускладнює роботу по їх виявленню, документуванню та розслідуванню.

Серед проблем, які зменшують ефективність роботи правоохоронних органів (це і кадрова неукомплектованість, їх швидка зміна, відсутність фахівців, які б були спеціалістами у цій сфері, а також зі знанням іноземних мов, недостатнє матеріальне-технічне забезпечення, об’єктивні складнощі в розслідуванні злочинів, які є транснаціональними за своєю суттю і потребують об’єднання зусиль представників правоохоронних органів багатьох країн, непідготовленість судів до ведення таких справ, побоювання потерпілих та свідків щодо починання справи тощо) необхідно відзначити і структурну проблему.

Опитування експертів під час дослідження соціально-економічних чинників торгівлі людьми в Україні, яке проводилось на замовлення Державного Комітету України у справах сім’ї та молоді державним інститутом сім’ї та молоді, і в якому автор статті брала безпосередню участь, виявило одностайність їх думок щодо необхідності змін у системі організації та управління діяльністю підрозділів по боротьбі зі злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми^·. Більш ефективно боротьба з торгівлею людьми буде вестись тоді, коли як за організацію, так і за результати буде відповідати окремий, конкретний спеціалізований підрозділ. у структурі МВС України такий підрозділ можна створити шляхом виведення із структури Карного розшуку відділів (відділень) по боротьбі з торгівлею людьми в самостійну галузеву службу з безпосереднім їх підпорядкуванням заступникам начальників умвс – начальникам кримінальної міліції.

При цьому думки експертів щодо можливого нового статусу підрозділів по боротьбі зі злочинами, які пов’язані з торгівлею людьми, є неоднозначними. Їх можна згрупувати наступним чином:

1.Підрозділи по боротьбі зі злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми, не повинні бути підпорядковані кримінальному розшуку. Вони мають бути самостійними або працювати у структурі управлінь по боротьбі з організованою злочинністю.

2. Дати відділам інший статус: виділити із системи Департаменту карного розшуку. Відпрацювати механізм взаємодії з УБОЗом.

3. Створити окрему структуру, підрозділ, який би безпосередньо підпорядковувався заступнику міністра.

4. Створити самостійне управління (департамент) по боротьбі з міжнародною злочинністю (транснаціональною), складовою частиною якого були б підрозділи по боротьбі зі злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми).

5.Створити департамент по забезпеченню протидії злочинам у сфері моральності (поліцію моралі). Одним з таких злочинів є торгівля людьми.

Таким чином, навіть у експертів не існує одностайної думки щодо статусу підрозділів, хоча вони погоджуються в головному – в необхідності збільшення їх самостійності, свободи дій та підвищення статусу. Над цим ще потрібно працювати як науковцям, так і практичним правоохоронцям.

Ще одна необхідна сфера координації зусиль різних установ та відомств – це формування системи збору даних з проблеми торгівлі людьми. Без знань статистики неможливо створювати програми протидії торгівлі людьми; проводити оцінки масштабів проблеми, ефективності програм протидії й боротьби з торгівлею людьми; оцінки необхідних ресурсів, у тому числі матеріальних, які мають бути задіяні в процесі протидії торгівлі людьми; оцінки ефективності роботи з протидії торгівлі людьми тощо.

Перші цифри з'явилися у звіті Всесвітньої мережі за виживання (неурядова організація з офісом у Вашингтоні) у 1997 році – близько 400 тис. жінок із країн СНД були продані в сексуальне рабство з початку 90-х рр. Потім цифри з'явилися в матеріалах, опублікованих Міжнародною організацією з міграції в 1998 р. – 500 тис. жінок продані в країни Західної Європи з однієї лише України для використання в проституції. Ці цифри потім повторювалися в матеріалах багатьох організацій, засобах масової інформації. Проте ані неурядові організації, ані представники органів державної влади не могли підтвердити їх. Зараз використовуються більш загальні оцінки – найчастіше говорять про сотні тисяч постраждалих від торгівлі людьми. Дослідження 1998 р., проведене на замовлення МОМ в Україні дало можливість спрогнозувати таку цифру: понад 1,5 млн українських жінок у віці 15–35 років належать до потенційної групи ризику, оскільки висловлюють бажання на будь-яких умовах працювати за кордоном. Ця оцінка була дуже важливою для організації превентивної кампанії, але не відбивала числа постраждалих від торгівлі людьми. У різноманітних джерелах можна зустріти різні цифри – від 100 тис.фри – від 100 тисяч до 7 млн.

З іншого боку, у дослідників і представників органів державної влади є більш скромні цифри: кількість постраждалих від торгівлі людьми, що одержали різноманітні види допомоги через міжнародні і неурядові організації; кількість постраждалих, що проходять у кримінальних справах проти торговців людьми; кількість кримінальних справ, заведених за ст. 149 КК України; кількість громадян України, що були депортовані через основні пункти пропускання (міжнародні аеропорти “Бориспіль”, “Одеса”, міжнародні порти “Одеса”, “Ялта” тощо. Цей список можна продовжувати. Проте виникають питання : чому ці цифри такі різні? яким чином можна порівнювати їх? які цифри є найбільш правдивими? що ми хочемо порахувати в кожному конкретному випадку?

Як відомо, число нелегальних трудових мігрантів з України не дорівнює числу потерпілих від торгівлі людьми. Кількість депортованих теж включає різні групи громадян. Яким чином, за допомогою якої методології можливий перехід від кількості відомих постраждалих до їхньої реальної кількості; і інший перехід – від кількості нелегальних мігрантів або трудових мігрантів до реального числа потерпілих?

Оскільки статистичні дані необхідні для здійснення управління, а самі такі дані фактично відсутні в Україні, для створення та виконання програм протидії та формування адекватних заходів визначимо можливі джерела інформації: інформація про соціально-економічне становище громадян країни; офіційні звіти уряду; звіти міжнародних організацій (МОМ, МОП, ОБСЄ, ООН, ЮНІСЕФ, Ради Європи, Робочої групи по сучасних формах рабства); інформація експертів; звіти неурядових організацій; публікації в газетах, мас-медіа; дані соціологічних та інших досліджень.

У зв’язку з цим в значній мірі актуалізується проблема організації та проведення різноманітних досліджень, які дають змогу не тільки отримати інформацію про сучасний стан явища, але й оцінити тенденції його розвитку для формування адекватних та ефективних стратегій протидії. Ця робота стає одним з важливих напрямків здійснення управління у сфері протидії торгівлі людьми. Так, наприклад, дослідження, проведені в 2003 р., порівняно з дослідженнями 1998 р. призводять до висновку, що мають місце суттєві зміни серед чинників існування торгівлі людьми. Важливим чинником, який сформувався та виявися вже на початку нового століття, є наявність так званої соціальної мережі за кордоном. За даними дослідження Міжнародної організації праці, у більшості мігрантів як благополучних, так і жертв торгівлі людьми, за кордоном працює хтось з чи родичів близьких друзів, що сприяє поінформованості про можливість працевлаштування за кордоном, значно полегшує процес виїзду [231]. Найбільше ризикують стати потерпілими від торгівлі людьми ті, хто виїжджає в далеке зарубіжжя з метою нелегального працевлаштування через посередника, який бере на себе фінансування поїздки – оформлення візи і закордонного паспортів, покупку квитків. Ці грошові витрати є додатковим мотивуючим фактором, що не дозволяє людям відмовитися від поїздки у випадку виникнення сумнівів у їх безпеки, вони ж стають і причиною того, що мігранти не можуть добровільно залишити роботу, тому що повинні повернути борги [231].

Крім того, серед факторів, що негативно впливають на поширення торгівлі людьми, фахівці все частіше відзначають посилення загальної криміналізації суспільства. “Бідність, неможливість працевлаштування й освіти через корумпованість майже всіх сфер життєдіяльності є одним з головних чинників залучення до кримінального бізнесу великої кількості людей. І насамперед це стосується підліткової частини населення України, яка розуміючи батьківську неспроможність забезпечувати родину належним чином, у багатьох випадках стає на шлях учинення злочинів” [321, с.91-92].

У групі правових чинників також відбулися певні зміни. Прийнято Закон проти торгівлі людьми, але не сформовано реально працюючу систему захисту потерпілих від торговців живим товаром. Відсутній закон про соціальний захист українських громадян за кордоном.

Торгівля живим товаром як асоціальне, кримінальне явище має особливість пристосовуватися до нових умов життя, міняти свої форми і методи залежно від економічної й соціальної ситуації у кожній конкретній країні і у світі взагалі. Тому з часом з’являються нові тенденції у торгівлі людьми. Під час опитування, яке проводилося в 2003 р. Державним інститутом сім’ї та молоді на замовлення Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, усі опитані експерти одностайно відзначили наявність еволюції в ситуації з торгівлею людьми в Україні, зростання масштабів проблеми. “Певна еволюція відбувається, зокрема змінюються методи та підходи злочинних угруповань, методи вербування, групи ризику. Коли почалася широка інформаційна кампанія, почали вербувати потерпілих з невеликих міст, де рівень інформованості набагато нижчий”^·. Зміни мають наступні вияви: потерпілими від торгівлі людьми стають і чоловіки; усе менше жінок у віці до 35 років, а більше молодих – 15–19 років вивозяться для роботи у секс-індустрії, що свідчить про тенденції до омолодження бізнесу і дитячого рабства, з'являється інформація про факти торгівлі дітьми; торгівці висувають більше вимог до “якості товару”; все більше з’являється потерпілих від торгівлі людьми, які використовувалися не в секс-бізнесі, а експлуатувалися в домашньому господарстві, на напівлегальних та нелегальних мануфактурах та фабриках. Їх вік –30–50 років; торгівці переходять до вербування у сільську місцевість; більш завуальованим та законспірованим стає вербування; поширюється внутрішня торгівля – з метою втягнення до порнобізнесу та проституції дітей, у тому числі на замовлення іноземців; змінюються форми торгівлі людьми, шляхи вивезення, зростають масштаби проблеми.

Таким чином, висновки дослідження дають можливість сформувати нові орієнтири у планах протидії торгівлі людьми, наприклад, сконцентрувати увагу на здійсненні інформаційної та превентивної роботи в сільській місцевості методами, які доступні для певної вікової категорії підлітків тощо. Вони також націлюють на необхідність проведення законодавчих змін, вказують на неефективність існуючого законодавства, дають уяву про шляхи підвищення ефективності управління у цій сфері.

У нашій державі при наявності необхідного правового забезпечення страждає багатьма вадами адміністративно-організаційний рівень протидії торгівлі людьми: координація діяльності різних державних установ та недержавних і міжнародних організацій на сьогодні фактично відсутня; управління в органах внутрішніх справ; погана забезпеченість кадровими, фінансовими, матеріальними ресурсами, необхідність структурних змін в ОВС та державному управлінні. Одним з кроків подолання окресленої ситуації може стати розробка та прийняття комплексного закону проти торгівлі людьми. Можливості та важливість такої діяльності неодноразово ставали предметом обговорення на різноманітних конференціях, багато хто з експертів підтримували таку ідею. Але далі декларацій робота не просувалася.

Для поліпшення ситуації запропонуємо наступні кроки:

1. Двічі на рік робити моніторинг виконання Комплексної програми протидії торгівлі людьми в Україні і виносити його результати на широке громадське обговорення. Висвітлювати у ЗМІ стан виконання Комплексної програми протидії торгівлі людьми в Україні.

2. Вивчити питання щодо переносу відділів по боротьбі зі злочинами, які пов’язані з торгівлею людьми, з карного розшуку до управлінь по боротьбі з організованою злочинністю або створення самостійного управління (департаменту) по боротьбі з міжнародною (транснаціональною) злочинністю, складовою частиною якого були б підрозділи по боротьбі із злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми.

3. Відпрацювати спільні механізми здійснення превентивної роботи – співпраця з ЗМІ, виготовлення рекламних щитів – при виїзді за кордон, при в’їзді в Україну, проведення круглих столів з метою висвітлення даної проблеми. Більше уваги слід приділяти цій проблемі з боку державних засобів масової інформації, зокрема УТ-1, українського радіо.

4. Проводити навчання, семінари, круглі столи представників державних структур та НУО.

5. Активізувати роботу Міжвідомчої координаційної ради, очолюваної Віце-прем’єр-міністром з гуманітарних питань. налагодити координацію перш за все у рамках існуючої Міжвідомчої координаційної ради по протидії торгівлі людьми.

6. Укладати двосторонні угоди про співробітництво (між правоохоронними органами в першу чергу).

7. Створити державну систему допомоги потерпілим, у тому числі реабілітаційні центри в регіонах.

8. Створювати консультаційні пункти при дипломатичних та консульських установах України за кордоном. Забезпечити їх необхідною інформаційною та довідковою літературою. Відпрацювати механізм їх взаємодії з неурядовими організаціями.

9. Рекомендувати державним установам та неурядовим організаціям здійснювати моніторинг загальнонаціональної та регіональної преси з проблеми, готувати дайджести для використання у превентивній роботі.

10. Розробити механізм використання соціальної реклами для здійснення превентивної роботи у галузі протидії торгівлі людьми. Ініціювати внесення змін та доповнень до Закону України “Про рекламу”, у тому числі щодо можливості створення соціальної реклами громадськими організаціями, а не виключно державними установами.

11. В системі МВС створити управління комунікації, що відповідали б за здійснення превентивної роботи у різних напрямках, у тому числі в галузі торгівлі людьми. 12. В межах реалізації Комплексної програми протидії торгівлі людьми розробити систему підготовки фахівців різних відомств для її реалізації.