4.4.1.Державні програми як приклад комплексного підходу до управління процесами протидії торгівлі людьми

Проблема боротьби з торгівлею жінками не може вирішуватися відокремлено від питань, пов’язаних із становищем жінок в українському суспільстві, наявністю ґендерної нерівності в соціумі.

Тому державні механізми запобігання торгівлі жінками та насильству стосовно жінок повинні враховувати і базуватися на вже існуючих в Україні інституціях, через які і зусиллями яких формується та реалізується гендерна політика в Україні. Результатом вивчення ситуації з торгівлею людьми в Україні стало розуміння глибокого економічного підґрунтя проблеми, а також її закоріненості в існуючій традиції ґендерної нерівності в суспільстві, які нагально вимагають формування комплексного підходу до протидії цьому злочину. Комплексний підхід означає, що формування програм протидії торгівлі людьми охоплює різноманітні заходи та різноманітні підходи – вдосконалення законодавства, укладання міжнародних угод, поліпшення ефективності діяльності правоохоронних органів, різноманітних державних установ та відомств, формування системи превентивних заходів, а також заходів соціальної реабілітації потерпілих. Досвід та історія створення першої Програми запобігання торгівлі жінками та дітьми в Україні знайшли детальне відображення в наукових публікаціях, у тому числі, і в працях дисертанта [307-312, 315-317]. Висунення ініціативи створення такої програми неурядовою організацією, підтримка з боку державних структур (Міністерства у справах сім’ї та молоді), обговорення на Всеукраїнському конгресі жінок, підтримка ініціативи Президентом України, який дав доручення Кабінету Міністрів України розробити програму запобігання торгівлі жінками та дітьми – ось шлях, який було найдено.

Відповідальним за її розробку було визначено Міністерство внутрішніх справ України. Крім цього, в розробці Програми брали участь різні міністерства та відомства. Вона пройшла узгодження в Міністерстві закордонних справ, Міністерстві юстиції, Міністерстві освіти, Міністерстві праці та соціальної політики, Міністерстві охорони здоров’я, Державному комітеті у справах сім’ї та молоді, Державному комітеті статистики, Державному комітеті у справах охорони державного кордону України, Службі безпеки України, Генеральній прокуратурі, Кабінеті Міністрів України. На жаль, на фазі узгоджень та внесення доповнень представниками різних державних установ ця Програма втратила багато із запланованих заходів. На перший план вийшли вузьковідомчі інтереси кожного міністерства та відомства. Крім того, серйозним недоліком стало те, що ця Програму не було винесено на широке відкрите обговорення громадськістю України, зокрема неурядовими організаціями. 25 вересня 1999 р. Кабінет Міністрів України затвердив Програму запобігання торгівлі жінками та дітьми в Україні.

Серед позитивних характеристик Програми по запобігання торгівлі жінками та дітьми (1999–2001 рр.) виділимо наступні: суб’єктами реалізації Програми були визнані профільні міністерства та державні установи, наголошувалось на необхідності узгоджених дій між ними; Програма була побудована на основі взаємодії державних установ з неурядовими організаціями; вона передбачала широкий комплекс превентивних заходів; Програмою було передбачено запровадження спеціального статистичного обліку, конче необхідного для інформаційної та превентивної діяльності. До недоліків Програми запобігання торгівлі жінками та дітьми (1999–2001 рр.), на нашу думку, слід віднести такі:

1. Відповідальність за впровадження Програми було покладено на Державний комітет України у справах сім’ї та молоді, але внаслідок адміністративної реформи 1999 р.

2. Відсутність достатньої кількості кваліфікованих фахівців, які могли б займатися реалізацією Програми.

3. Проблема фінансування заходів Програми не була вирішена.

Деякі з недоліків, означених вище, були враховані при підготовці Комплексної програми протидії торгівлі людьми на 2002–2005 рр. Порівняльний аналіз свідчить, що хоча друга Програма й наслідує першу, базується на досягненнях, здобутих під час впровадження Програми 1999–2001 рр., між ними є певні принципові відмінності. Одна з основних відмінностей полягає в тому, що нова Програма спрямована на протидію торгівлі людьми в цілому, а перша об’єктом свого захисту мала виключно жінок та дітей. Зміна назви має принципове значення. Вона є свідченням того, що в суспільстві формується розуміння торгівлі людьми не тільки як примусової проституції, а більш широко, як це сформульовано в українському законодавстві й Протоколі про попередження та подолання торгівлі людьми, особливо жінками та дітьми, і покарання за неї, що доповнює Конвенцію ООН по боротьбі з транснаціональною організованою злочинністю.

Відмінності програм полягають також у формулюванні мети їх реалізації. Так, перша була прийнята з метою запобігання торгівлі жінками та дітьми, друга – з метою протидії торгівлі людьми. Якщо провести семіотичний аналіз термінів, стає зрозумілим, що перша об’єднує здебільшого превентивні, попереджувальні заходи, друга включає в себе і ті, які дають можливість здійснювати так званий соціальний контроль, боротися зі злочином. Можливість боротьби забезпечена не тільки існуванням відповідного законодавства (перш за все, ст.149 чинного Кримінального Кодексу України), але й створенням (протягом 2000 р.) та діяльністю підрозділів по боротьбі зі злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми, в управлінні карного розшуку Міністерства внутрішніх справ України.

Аналіз організаційно-адміністративних заходів, передбачених Комплексною програмою протидії торгівлі людьми на 2002–2005 рр., дає можливість прогнозувати як позитивні наслідки її впровадження, так і певні проблеми, які вже вимальовуються. Серед проблемних зон слід назвати наступні: координація та управління впровадженням заходів Програми; фінансування заходів Програми; дотримання принципів прав людини під час здійснення заходів; механізми залучення міжнародних та неурядових організацій до її виконання.

Оскільки торгівля людьми є комплексною проблемою, протидія цьому злочину має також бути комплексною, включаючи стратегії боротьби, попередження та надання допомоги потерпілим. Саме такий підхід прийнятний міжнародним співтовариством і знайшов відображення у програмах протидії торгівлі людьми. Разом з тим, складаючись із переліку різнопланових заходів, без чіткого концептуального та теоретичного забезпечення, визначення коротко- та довгострокових цілей, програми скоріше є національними планами проведення роботи у цьому напрямі. Як відомо, кожний етап потребує визначення конкретної мети, яка має бути досягнута шляхом проведення певних адміністративних та організаційних заходів. Але в програмах це відсутнє. Не визначені та не закріплені на законодавчому рівні повноваження органів державного управління – суб’єктів впровадження політики протидії торгівлі людьми як на центральному, так і на обласному, міському, районному рівнях.

Однією з найбільших хиб розуміння проблеми торгівлі людьми є відсутність повної статистики і даних у цій сфері. Незважаючи на дослідження, проведені в Україні з різних аспектів проблеми [210, 584], зростання обсягу літератури, усе ж значна частина інформації і реальні цифри про кількість постраждалих від торгівлі людьми, залишаються нез'ясованими.

Але, попри певні недоліки, прийняття та виконання Комплексної програми є позитивним кроком у формуванні та розвитку державних стратегій протидії та запобігання торгівлі людьми, прикладом впровадження комплексного підходу на рівні прийняття та впровадження управлінських рішень у справі пошуку адекватних форм для попередження негативних соціальних явищ.