Удосконалення адміністративного законодавства щодо підвищенння ефективності забезпечення дотримання прав людини в правоохоронних органах України

Європейська інтеграція України зобов’язує нашу державу забезпечити ефективне функціонування інститутів, які гарантуватимуть верховенство права, додержання прав і свобод людини і громадянина, їх ефективний захист.

Інтеграція до європейських інституцій відкриває Україні шлях до більш широкої участі в структурах міжнародної безпеки, забезпечує можливість спільних дій України та ЄС щодо боротьби зі злочинністю. У цьому контексті ефективна та цілеспрямована діяльність Міністерства внутрішніх справ із розгалуженою системою представників МВС за кордоном стає важливим чинником стабільності й безпеки. Зважаючи на викладене, МВС упродовж 2014-2015 років ужито низку заходів щодо реформування органів внутрішніх справ України на органи Національної поліції України [68].

У ст. 8 Закону України «Про основи національної безпеки України» реформування правоохоронної системи визначається як один з основних напрямів державної політики з питань національної безпеки України. Саме тут вказується, що «... реформування проводиться з метою підвищення ефективності її діяльності ...» [206]. Основними напрямами в роботі поліції є адміністративна й судова діяльність. Судова діяльність полягає в сприянні слідчому судді під час установлення порушень норм кримінального законодавства, у збиранні необхідних доказів за його дорученнями, розшуку осіб, які вчинили злочини, і передаванні їх судовому слідчому. Незважаючи на свою назву, слідчий суддя за сутністю виконуваних ним у процесі функцій є слідчим.

Перевагою наявної у Франції організації слідчого апарату є самостійність слідчих суддів, підкорення їх лише закону, відсутність стороннього втручання в розслідування кримінальних справ. Певними повноваженнями під час розслідування злочинів наділений суддя зі свобод і ув’язнень.

Слідчий суддя відповідно до закону здійснює всі слідчі дії, які вважає необхідними для встановлення істини. Також слідчий суддя забезпечує обвинуваченому реалізацію його права на захист. Суддя може дати доручення посадовим особам судової поліції провести необхідні слідчі дії, проте вони не можуть проводити допити обвинуваченого та ставки віч-навіч. Усі дії слідчого судді можуть бути оскаржені. Прокурор не наділений правом давати слідчому судді вказівки, обов’язкові для виконання, скасовувати його рішення. Слідчий суддя має право самостійно накладати значні штрафи на осіб, які неналежним чином виконують процесуальні обов’язки [32]. У своїй діяльності Міністерство має керуватися положеннями Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, з іншої сторони, що визначає якісно новий формат відносин з ЄС на принципах «політичної асоціації та економічної інтеграції» та є стратегічним орієнтиром системних реформ в Україні й перебудови системи правоохоронних органів зокрема [248].

Правоохоронна сфера в усі часи була однією з умов формування правової держави. Вона є гарантом створення чіткого механізму контролю за правопорядком і законністю в суспільстві. Європеїзація суспільства, прагнення інтеграції в європейський простір, захист прав, свобод громадян, демократизація зумовлюють необхідність побудови якісно нової моделі правоохоронних органів, які відіграють визначальну роль у захисті прав і свобод людини та громадянина. Поширеність корупції в усіх ешелонах влади, зокрема і в самій правоохоронній сфері, свідчить про недосконалість і неефективність функціонування цих органів.

Потреба реформування правоохоронної системи закріплена на законодавчому рівні. Відповідно до ст. 8 Закону України «Про основи національної безпеки України» «реформування правоохоронної системи з метою підвищення ефективності її діяльності на основі оптимізації структури, підвищення рівня координації діяльності правоохоронних органів, покращення їх фінансового, матеріально-технічного, організаційно-

правового і кадрового забезпечення» є одним з основних напрямків державної політики з питань національної безпеки України у сфері державної безпеки [27].

Правоохоронні органи, як і політики, чиновники і загалом еліта нашої країни, і як все суспільство, переживають кризу, яка негативно позначається на їхній діяльності. Кризові явища посилюються надмірною перевантаженістю, що певною мірою пов’язано з виконанням органами внутрішніх справ багатьох функцій, які безпосередньо не стосуються охорони громадського порядку та боротби зі злочинністю. Створення національної поліції дає нам змогу перейти від карального до сервісного сенсу діяльності органів внутрішніх справ, орієнтованого на розв’язання проблем населення. Тож потрібно виділити основні пункти, які є позитивними з прийняттям Закону про «Національну поліцію», а саме:

1) політичним інтересам - ні. Мається на увазі повна деполітизація МВС та підконтрольних йому органів;

2) прозорість і контроль. Тобто в реформованому МВС будуть максимально активно спілкуватися з громадськістю, що дасть їм змогу ефективніше взаємодіяти;

3) поліція і населення - друзі. У Стратегії реформування йдеться про те, що правоохоронці мають взаємодіяти з громадянами виключно на партнерських засадах у межах загальновизнаного у світі підходу сошшипйу роІісіпф;

4) кадрова політика.

5) скасування ДАІ та введення українського SWAT. Тобто створюються нові підрозділи, нарешті - першокласний спецназ за американським типом [54].

Адже сучасне суспільство не може нормально функціонувати і розвиватися поза державою, незалежно від її цілеспрямованого впливу на розвиток найважливіших суспільних відносин. Тому одним із ключових чинників інтеграції України до європейського та світового співробітництва є створення надійноі системи захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення комплексної протидії організованої злочинності та тероризму, а також приведення національного законодавства відповідно до міжнародних норм і найкращих іноземних стандартів.

У багатьох міжнародних актах перелік основних принципів не однаковий, але збігається в найбільш авторитетних універсальних актах, якими є Статут ООН і прийнята Генеральною Асамблеєю Декларація про принципи міжнародного права 1970 року. У цих документах перераховано такі принципи: незастосування сили або загрози сили; мирного розгляду суперечок; співробітництва; рівноправ’я; суверенної рівності держав тощо. Водночас до принципів, які висуваються до працівників поліції, слід віднести як основний принцип законності [117].

Насамперед в Україні 2017 року в Національній поліції запрацювало Управління забезпечення прав людини. У кожній області України є один або два його представники - такі собі поліцейські омбудсмени, що мають виявляти випадки порушення прав людини з боку працівників поліції та протидіяти їм [223].

Управління забезпечення прав людини Національної поліції України створено з метою забезпечення охорони прав і свобод людей під час виконання покладених на поліцію завдань. УЗПЛ сприятиме демократизації та гуманізації стандартів роботи поліції під час виконання покладених на неї завдань, а також забезпечить дієвий контроль за дотриманням законності під час перебування осіб у місцях несвободи.

Основними функціями УЗПЛ є: вивчення та аналіз проблемних питань у діяльності органів і підрозділів поліції стосовно дотримання прав і свобод людини; подання керівництву поліції пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правової бази відповідно до вимог міжнародних і національних договорів у галузі прав і свобод людини, а також рішень Європейського суду з прав людини; організація та проведення навчально-освітніх заходів з питань забезпечення прав і свобод людини, а також науково-методичного супроводження діяльності поліції щодо забезпечення прав і свобод людини. Усе це викладено в наказі Міністерства внутрішніх справ «Про затвердження Положення про підрозділи забезпечення прав людини територіальних органів Національної поліції», яке затверджує «Положення про підрозділи забезпечення прав людини територіальних органів Національної поліції») [252].

У вищезазначеному положенні зазначено завдання, функції, права та організацію діяльності підрозділу забезпечення прав людини, який є структурним підрозділом територіального органу поліції. За допомогою цього підрозділу має забезпечуватись моніторинг стану дотримання прав людини в діяльності підрозділів, які підпорядковуються органу поліції.

Отже, зважаючи на всі новації та попередній позитивний та негативний досвід, доречно зазначити, що правоохоронна система відіграє важливу роль у формуванні правовоі держави в умовах євроінтеграції України, здійснюючи свою активність у соціально-економічній і політичній сферах суспільного життя, під час забезпечення громадського порядку та громадської безпеки; у процесі провадження досудового слідства; здійснення адміністративно- правової юрисдикції; під час проведення оперативно-розшукових заходів; у профілактичній діяльності; у зв’язку з виконанням адміністративних і судових рішень [49]. Підвищення рівня взаємодії та співпраці органів внутрішніх справ і громадськості необхідно визначити як основне завдання захисту прав і свобод людини. Ця взаємодія має насамперед соціальний характер, а її основою є партнерські взаємовідносини між людьми. Основною причиною виникнення проблем забезпечення прав і свобод людини та громадянина є неефективне налагодження комунікацій або неналежне розуміння поставлених завдань. У деяких випадках до цього призводить небажання співпрацювати для налагодження порозуміння [38].

В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Водночас на сьогодні система правосуддя не виконує поставлені перед нею завдання на належному рівні. Основними чинниками такої ситуації визначено низький рівень правової культури та правової свідомості суспільства; поширеність корупційних явищ у сфері правосуддя. Функціонування прокуратури та кримінальної юстиції як суміжних правових інститутів також має свої недоліки, зокрема недостатній рівень функціональної незалежності та доброчесності, потребу в більш розвинених інструментах управління, значно жорсткі етичні вимоги й дисциплінарні правила; недостатньо розвинені інструменти внутрішнього та зовнішнього контролю в рамках боротьби з корупцією; перешкоди для структурної автономії слідчих органів; недостатній рівень формальних і практичних каналів комунікації (зокрема мереж обміну даними) між виконавчими органами та прокуратурою, а також між органами державної влади та європейськими й міжнародними партнерами; відсутність належної ІТ-інфраструктури та можливостей використання інформаційних систем і системи електронного правосуддя; недостатній рівень дотримання принципу змагальності в кримінальному провадженні, відсутність професійної відповідальності за порушення прав людини й ігнорування принципу змагальності; розбіжності між новими процесуальними повноваженнями та реальними інституційними функціями суб’єктів досудового та судового етапів слідства; непослідовне застосування процесуальних норм прокуратурою; відсутність індивідуалізованого, заснованого на доказах підходу до попередження злочинів, реабілітації та ресоціалізації; обмежене застосування альтернативних видів покарання та відсутність позитивного досвіду; відсутність належної динаміки в наближенні до стандартів Європейського Союзу [210].

Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами [113]. Прикладами такої участі громадян стали включення представників громадськості до складу атестаційних комісій, запрошення їх до участі в роботі колегій. Зазначеним заходам сприяло формування при МВС України та обласних управліннях громадських рад із питань забезпечення прав людини, створення Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів національної поліції, що істотним чином вплинуло на рівень довіри суспільства до поліції та розширення і зміцнення таких відносин у майбутньому.

Відомчий контроль за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності поліції є одним із видів контролю як функції управління і становить діяльність зі спостереження, аналізу й перевірки об’єктів контролю (органів та підрозділів міліції, працівників міліції), що спрямована на запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать установленим законодавством України та міжнародними правовими актами нормам правилам і стандартам у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина. Основними критеріями оцінювання ефективності цього контролю є: наявність внутрішніх нормативних документів, які регулюють здійснення відомчого контролю, закріплення відповідальних за його здійснення осіб та визначення для них кола обов’язків, які мають передбачати повноту і комплексність контрольних заходів; дієвість відомчого контролю, зокрема щодо недопущення, вчасного виявлення і виправлення відхилень від установлених правових норм або перешкоджання виникненню таких відхилень, визначення резервів для підвищення ефективності функціонування досліджуваних процесів діяльності; ефективність механізму інформування керівництва про результати відомчого контролю, надання практичних рекомендацій щодо вдосконалення досліджуваних процесів діяльності та своєчасності адекватного зворотного реагування; стан практичного впровадження результатів відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції [63].

Підвищення рівня «прозорості» та підзвітності громадянському суспільству, створення громадських рад, налагодження співпраці з громадськими та міжнародними організаціями виявили неготовність керівників підрозділів активно і всебічно співпрацювати з громадськістю. Г оловною причиною є нерозуміння керівництвом суті громадського контролю за діями органів влади та важливості співпраці з правозахисною спільнотою. Піддається критиці й діяльність органів внутрішніх справ у зв’язку з корупційними зловживаннями при наданні адміністративних послуг. Не розв’язана повною мірою на законодавчому рівні проблема зняття та зберігання біометричних даних громадян, кваліфікованого розгляду звернень громадян. Потребують удосконалення організаційно-правові заходи та координація діяльності з протидії торгівлі людьми в Україні [136].

Крім того існує проблема неповного надання інформації про результати службових перевірок за скаргами громадян (що також є причиною численних повторних звернень), незважаючи на те, що у відомчих нормативно-правових актах не раз вказувалося на необхідність спрощення процедури ознайомлення громадян із результатами службових перевірок за їхніми заявами та зверненнями щодо неправомірних дій працівників міліції. Вищеназвані системні проблеми забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльності органів внутрішніх справ України виникли не зненацька. Вони поступово накопичувалися та поглиблювалися [62].

Основою реформування правоохоронних органів України є людиноцентристська ідеологія адміністративного права, сформована професором В. Авер’яновим, та європейські прагнення Українського народу, ідеологія, згідно з якою держава має, умовно кажучи, «служити» інтересам громадян (тобто діяти на благо людини) - шляхом усебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод і законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації. Цей крок цілком відповідає загальній тенденції сучасного розвитку державно-правової науки та практики, відповідно до якої сьогодні відбувається своєрідний «людиноцентристський поворот» вітчизняного праводержавознавства [6].

Однак чинників реформування правоохоронних органів набагато більше, зокрема це: незадоволеність громадян рівнем забезпечення прав і свобод людини; передвиборчі обіцянки політиків; міжнародні зобов’язання держави; невідповідність законодавства меті і завданням проведення реформ; втручання в систему національної безпеки зовнішніх деструктивних сил - гідридної або класичної зовнішньої агресії (війни); боротьби з тероризмом; протидії корупції. При цьому таке реформування може здійснюватися в еволюційний або революційний спосіб, коли після Революції Гідності було створено нову патрульну поліцію, НАБУ, САП, НАЗК, а установи виконання покарань передано в управління Міністерства юстиції України.

У зв’язку з цим виникає потреба в удосконаленні внутрішньодержавного права, де необхідно поглиблювати співробітництво з Центром ООН з прав людини, Верховним Комісаром ООН з прав людини, відповідними структурами ОБСЕ та Ради Європи.

Загальними напрямками вдосконалення національного законодавства є: проведення експертизи законодавчих актів із залученням незалежних експертів з метою визначення відповідності цих актів міжнародним стандартам прав людини; підготовка і розробка законодавства, яке б забезпечувало імплементацію до нормативних актів України положень Європейської Конвенції з прав людини, а також створення правового механізму для виконання на території України рішень Європейської комісії з прав людини та Європейського суду з прав людини; забезпечення роботи Державної міжвідомчої комісії з питань упровадження в законодавство України норм і стандартів Ради Європи з метою приведення національного законодавства відповідно до міжнародних норм і стандартів; визнання ролі громадських правозахисних організацій як важливого та впливового елемента системи захисту прав людини; розроблення загальнонаціональної програми освіти з прав людини для суддів, державних службовців, працівників органів внутрішніх справ та інших службовців, робота яких пов’язана із забезпеченням конституційних особистих прав людини; забезпечення підвищення правової культури населення, видання наукової та загальнопубліцистичної літератури з питань прав людини для вивчення їх у шкільній програмі, вивчення, удосконалення й розширення системи правової освіти в середніх спеціальних і вищих навчальних закладах України та активізації участі в цих заходах засобів масової інформації; переклад і видання іноземних підручників, наукової літератури з проблем прав людини, розповсюдження досвіду правозахисної діяльності в інших країнах, публікації в Україні міжнародно-правових документів з цього питання тощо [199].

Ця діяльність має бути покладена на органи державної влади - Президента України; Верховну Раду України; Кабінет Міністрів України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Міністерство юстиції України; Міністерство закордонних справ України; Міністерство внутрішніх справ України; Міністерство праці та соціальної політики України та інші міністерства, державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. У цих вищих органах державної влади слід створити орган для здійснення контролю за діяльністю підлеглих підрозділів і працівників щодо непорушення ними конституційних особистих прав і свобод людини та громадянина. У цьому процесі мають брати участь також представники Верховного Суду України та Генеральної прокуратури України. Доцільно визначити незалежну особу для координації та контролю за діяльністю всіх державних органів у сфері забезпечення конституційних особистих прав людини. Участь у цьому процесі необхідно відвести також і неурядовим правозахисним органам та громадськості.

Удосконалення нормативно-правової бази щодо конституційних особистих прав людини та ролі органів національної поліції в їх забезпеченні потребує послідовних змін у чинному законодавстві України. Ці зміни суттєво вплинуть на ефективну реалізацію людиною будь-якого конституційного особистого права, а також сприятимуть роботі цих органів у цьому напрямку. Інший напрямок удосконалення діяльності правоохоронних органів по забезпеченню конституційних особистих прав людини нерозривно пов’язаний з нормотворчими процесами, тому що компетенція, форми та методи діяльності органів внутрішніх справ із забезпечення особистих прав людини випливають із системи, змісту таких конституційних особистих прав людини.

На стан ефективності та якості діяльності правоохоронних органів впливає стабільність правових актів, що регламентують їх діяльність. Ця позиція має підкріплюватися виданням досконалого нормативно-правового акта, який би регламентував суспільні відносини в умовах розвитку нашого суспільства. Швидка й неефективна зміна законодавства в цьому напрямку призведе до невизначеності відносин цих органів з громадянами, іншими органами державної влади та місцевого самоврядування, дестабілізує їх сталу роботу зі створення умов, охорони, захисту та відновлення порушених особистих прав людини.

Окремим напрямком діяльності є розроблення алгоритму дій під час охорони мирних зібрань із метою забезпечення права громадян на свободу слова, вираження поглядів і переконань. У поліцейських підрозділах має бути запроваджено спеціальне навчання персоналу з метою забезпечення прав людини під час службової діяльності. Випадки застосування сили та фізичного примусу під час таких заходів мають бути чітко регламентовані нормативними приписами, у переважній більшості - санкціоновані й ретельно розглянуті керівництвом поліції разом з іншими органами, що контролюють діяльність поліції, з обов’язковою участю громадськості. Узагалі кажучи, парламент мав би ухвалити Закон про свободу мирних зібрань, в якому передбачити всі дії поліції в ситуаціях, які виникають під час мирних зібрань [80]. Одним способом вирішення недосконалості законодавства, що регламентує повноваження правоохоронних органів у сфері забезпечення особистих прав людини, є своєчасна ротація застарілих правових актів на більш досконалі й ефективні. Удосконаленню підлягають не тільки закони, а й відомчі нормативно -правові акти, особливо органів національної поліції. Їх головне призначення полягає в тому, що вони мають установлювати не повноваження окремих структурних підрозділів, а здійснювати розподіл загальної компетенції в сфері забезпечення конституційних особистих прав людини, яка вже визначена вищими за юридичною силою правовими актами, між підрозділами національної поліції відповідно до поставлених перед ними завдань, а також враховуючи сили та засоби, якими вони володіють.

В Україні вже піднімалася думка щодо створення та прийняття «Концепції реалізації та охорони прав, свобод й обов’язків людини і громадянина в Україні». У такого роду Концепції важливо передбачити: 1) фундаментальні та ситуаційні цілі й завдання реалізації та охорони прав, свобод й обов’язків людини і громадянина; 2) кошти, що мають бути витрачені на цей процес (хоча б приблизно); 3) її нормативну основу, тобто більш-менш повний перелік нормативно-правових актів з цього питання (міжнародних і національних), їх зовнішнє і внутрішнє співвідношення; 4) духовне (ідеологічне) спрямування і забезпечення цього процесу (принципів побудови і функціонування); 5) інституційну (організаційну) структуру, тобто організації, які будуть цим займатися, та їх компетенцію; 6) функціональне вираження їх діяльності, тобто процедуру й порядок діяльності різних структур, співвідношення між ними; 7) механізм реалізації та охорони конкретних суб’єктивних прав і юридичних обов’язків (за можливості); 8) механізм реалізації та охорони окремих видів прав, свобод та обов’язків (політичних, економічних, культурних, особистих, інших); 9) механізм реалізації та захисту прав, свобод та обов’язків окремих категорій людей (громадян, іноземців, осіб без громадянства, державних службовців, пенсіонерів тощо); 10) організацію контролю і відповідальності за порушення прав, свобод та обов’язків людини і громадянина [94].

Як зазначається в «Стратегії розвитку України «Україна 2020: Стратегія національної модернізації», за нинішніх умов людина й особистість посідають центральне місце в цивілізаційному, європейському розвитку. Метою соціальної інтеграції стає створення «суспільства для всіх», у якому всі мають відігравати активну роль. Європейська цивілізація створила та продовжує розвивати культурно-генетичну парадигму сучасного

конституційного лібералізму, який визначається через поняття правової держави, верховенства закону та громадянського суспільства, якому відводиться роль гаранта, захисника прав людини та громадянина від будь - яких утисків [239].

З метою вдосконалення законодавтва у сфері адміністративно- правового забезпечення дотримання прав людини в правоохоронних органах, на нашу думку, слід розробити низку заходів: 1) упровадити у практичну діяльність національної поліції системи фіксації безпеки дорожнього руху за допомогою автоматизованих систем, що дасть можливість зберегти тисячам людей життя і здоров’я; 2) прийняти Закон, який би дав можливість створити та налагодити роботу місцевої поліції, яка б узяла на себе виконання більшої частини заходів, пов’язаних із дотриманням прав громадян під час забезпечення громадського порядку, захисту права власності громадян від протиправних посягань; 3) з метою недопущення порушення прав бізнесу, ефективного забезпечення публічного інтересу в цій сфері допрацювати та прийняти проект Закону «Про службу фінансових розслідувань України» як єдиного правоохоронного органу, підпорядкованого Міністерству фінансів України, який би мав компетенцію здійснювати оперативно-розшукові заходи щодо економічних злочинів, позбавивши такого права підрозділи поліції та СБУ; 4) з метою наведення державницького порядку в місцях позбавлення волі допрацювати і прийняти новий проект Закону «Про злодіїв закону», після чого звільнити установи пенітенціарної служби від їх порядків, Міністерству юстиції провести люстрацію керівників і посадових осіб цієї служби, створити Академію юстиції України, в якій на нових засадах за підтримки західних партнерів провести підготовку нових спеціалістів для цієї служби, передбачити заходи щодо стимулювання будівництва нових ізоляторів тимчасового утримання за рахунок приватної ініціативи, та державне фінансування на будівництво нових установ відбування позбавлення волі за межами населених пунктів; 5) установити адміністративну відповідальність за порушення прав і законних інтересів осіб у місцях позбавлення волі шляхом доповнення КУпАП ст. 187-1 «Порушення прав і законних інтересів осіб, яких тримають у слідчих ізоляторах, установах виконання покарань» у такій диспозиції: «Порушення прав і законних інтересів осіб, яких тримають у слідчих ізоляторах, установах виконання покарань, або нестворення належних санітарно - гігієнічних умов для їх утримання - тягне за собою попередження або накладення на посадових осіб штрафу від п’ятнадцяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або/та позбавлення права обіймати посади державних службовців строком від одного до трьох років. Право складати протоколи про адміністративні правопорушення за цією статтею покласти на посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що здійснює держану політику у сфері виконання кримінальних покарань, та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а право виносити постанову покласти на суд.