8.3. Проведение проверок пожарной инспекцией

Согласно ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

Основными нормативными актами, в соответствии с которыми действуют органы пожарного надзора, являются Федеральный закон N 69-ФЗ и Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 N 820 "О государственном пожарном надзоре", которым утверждены одноименное положение.

В силу ст. 6 Федерального закона N 69-ФЗ главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору и должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право:

- организовывать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти разработку нормативных документов по пожарной безопасности, а также нормативных документов, регламентирующих порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции;

- осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;

- вносить в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления предложения о принятии мер пожарной безопасности;

- проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов, в том числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений;

- входить беспрепятственно в порядке, установленном законодательством РФ, в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей;

- давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности;

- производить в соответствии с действующим законодательством дознание по делам о пожарах и нарушениях требований пожарной безопасности;

- вызывать в органы управления и подразделения государственного пожарного надзора должностных лиц и граждан по находящимся в производстве делам и материалам о пожарах, получать от них необходимые объяснения, справки, документы и копии с них;

- налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц государственного пожарного надзора.

Порядок проведения контрольных мероприятий установлен Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденным Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 N 517. Кроме того, при проведении проверок органы пожарного надзора обязаны руководствоваться Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Сроки и периодичность проведения проверок. В соответствии со ст. 13 Федерального закона N 294-ФЗ срок проведения проверок (документарных и выездных), определенных ст. 11 и 12 данного закона, не может превышать 20 рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц проверяющих органов, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней.

Согласно ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ плановые проверки в отношении бюджетных организаций могут проводиться не чаще чем раз в три года. Однако п. 9 данной статьи устанавливает, что в отношении юридических лиц, осуществляющих деятельность в сферах здравоохранения, образования, в социальной сфере, ревизии могут проводиться два раза в три года и чаще. Перечень соответствующих видов деятельности и периодичность их плановых проверок установлен Постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 N 944 "Об утверждении Перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью".

Ниже в таблице приведена периодичность проведения плановых проверок органами, осуществляющими пожарный надзор.

Уведомление о предстоящей проверке. В соответствии со ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки организация уведомляется проверяющим не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения. Контролирующий орган направляет копии распоряжения или приказа руководителя (заместителя руководителя) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо другим доступным способом.

О проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо уведомляется проверяющим органом не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом (п. 16 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ). Исключение составляют случаи, когда проводится внеплановая выездная проверка, основаниями для которой являются:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, животным, растениям и окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни и здоровью граждан, животным, растениям и окружающей среде, нарушение безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Порядок организации и проведения проверки. В соответствии со ст. 14 Федерального закона N 294-ФЗ проверка пожарной безопасности проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа пожарного надзора.

Типовая форма распоряжения (приказа) руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля утверждена Приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Приказ Минэкономразвития РФ N 141).

Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Порядок оформления результатов проверки. Согласно ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки утверждена Приказом Минэкономразвития РФ N 141.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемой организации под расписку об ознакомлении либо об отказе от ознакомления с актом проверки.

Обратите внимание: в соответствии с п. 8 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ организации обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ N 141.

В журнале учета проверок должностным лицом (или лицами) органа пожарного надзора осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая наименование контролирующего органа, даты начала и окончания проведения проверки, сведения о правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях.

Отметим, что основная задача пожарного инспектора - проверить соблюдение организацией Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 313 (далее - ППБ 01-03). В данном акте приведен перечень нормативов пожарной безопасности, которые должны соблюдать организации и учреждения. Отметим, что общие правила, которые приведены в разд. I ППБ 01-03, касаются всех без исключения организаций независимо от отраслевой принадлежности.

Ниже рассмотрим сложившуюся в 2010 году арбитражную практику по нарушениям, обнаруженным в ходе проверок, проведенных пожарной инспекцией.

В Постановлении ФАС ДВО от 19.03.2010 N Ф03-709/2010 рассмотрен спор по результатам проведенной проверки соблюдения требований пожарной безопасности на территории, в зданиях и сооружениях, принадлежащих государственному учреждению. В акте проверки был зафиксирован ряд нарушений, в том числе п. 3 ППБ 01-03, выразившихся в отсутствии эвакуационных выходов со второго и третьего этажей здания, а также несоответствии требуемым пределам огнестойкости маршей и площадок лестницы, расположенной между вторым и третьим этажами. По этому факту в адрес проверяемого учреждения было выдано предписание об устранении всех выявленных нарушений, с чем организация несогласна, поскольку для устранения вышеперечисленных нарушений необходимо переоборудовать здание, которое является памятником истории и культуры в соответствии с Законом РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры". Данный закон не позволяет производить перепланировку и переустройство подобного рода зданий, а также пристройку к ним каких-либо конструкций.

Отказывая в удовлетворении заявления государственного учреждения об оспаривании предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, суд отметил следующее.

В соответствии со ст. 37, 38 Федерального закона N 69-ФЗ требования пожарной безопасности, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, установлены в ППБ 01-03. Наряду с данным документом следует руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке (п. 3 ППБ 01-03), в том числе Строительными нормами и правилами РФ "Пожарная безопасность зданий и сооружений".

Пунктом 10 ППБ 01-03 установлено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, в том числе должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований государственных инспекторов по пожарному надзору.

Таким образом, указанные обстоятельства правомерно расценены должностными лицами МЧС, осуществившими проверку, как нарушение правил пожарной безопасности.

Следующая спорная ситуация была рассмотренная в Постановлении ФАС ЗСО от 26.02.2010 N А67-7016/2009 и заключалась в следующем. Департамент муниципалитета города (далее - Департамент) передал в безвозмездное пользование помещения другому государственному учреждению. В ходе проверки помещений пожарной инспекцией были выявлены:

- нарушения требований ППБ 01-03: помещения не обеспечены необходимым количеством первичных средств пожаротушения, на путях эвакуации отсутствуют знаки пожарной безопасности; отсутствует поэтажный план эвакуации; не вывешены таблички с указанием номера вызова пожарной охраны;

- нарушения Норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией" (НПБ 110-03), утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 315: помещения не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией и системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре.

Указанные нарушения были зафиксированы в акте проверки соблюдения требований пожарной безопасности, на основании которого было выдано предписание в адрес Департамента об устранении нарушений. Департамент с заявленными требованиями не согласился и мотивировал свой отказ в устранении нарушений тем, что инспектор вышел за пределы своих полномочий по распределению обязанностей между лицами в акте проверки соблюдения требований пожарной безопасности. Департамент считает, что помещения переданы в состоянии, пригодном для целевого назначения, обязанность нести расходы по содержанию полученного в безвозмездное пользование имущества установлена договором в лице того, кому передано данное имущество.

Отказывая в удовлетворении заявления Департамента о признании незаконным и отмене предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, суд установил факт нарушения заявителем ст. 37 Федерального закона N 69-ФЗ и других нормативных актов в части пожарной безопасности. Как отметили арбитры, факт нахождения помещения в безвозмездном пользовании у иного лица не влияет на обязанность заявителя как лица, уполномоченного распоряжаться, владеть и пользоваться данным объектом недвижимости, соблюдать требования пожарной безопасности в данном помещении.

Постановление ФАС ПО от 02.02.2010 N А55-10836/2009. Как следует из материалов дела, административным органом была проведена плановая проверка соблюдения обязательных требований пожарной безопасности в муниципальном дошкольном учреждении - детском саду "Радуга", в ходе которой выявлено несоблюдение требований пожарной безопасности. В учреждении - организации с массовым пребыванием людей - отсутствовала прямая телефонная связь с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи, не были демонтированы деревянные конструкции пристроя основного выхода, могущие способствовать скрытому распространению горения, из групповых помещений не выполнено по два рассредоточенных выхода, что является нарушением п. 3, 36, 53, 142 ППБ 01-03. О фактах выявленных нарушениях было сообщено в орган местного самоуправления муниципального района, а также составлен протокол об административном правонарушении по п. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. С данным решением администрация муниципального района не согласилась и обратилась в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления государственного пожарного инспектора.

Суд, вынося решение, отметил следующее. В соответствии со ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов относится, в частности, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных дошкольных образовательных учреждений. Согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества.

Статьей 37 Федерального закона N 69-ФЗ обязанность соблюдать требования пожарной безопасности возложена на руководителей организаций. При этом согласно п. 1 ст. 38 данного закона ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут, в частности, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом. В соответствии с п. 10 ППБ 01-03 лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности.

При указанных обстоятельствах судом правомерно сделан вывод о том, что администрация является лицом, ответственным за несоблюдение в учреждениях требований пожарной безопасности. Следовательно, назначение административного наказания по п. 1 ст. 20.4 КоАП РФ обоснованно.

Постановление ФАС СКО от 14.04.2010 N A32-48312/2009-11/940-28АЖ. В ходе проведения контрольных мероприятий по соблюдению правил пожарной безопасности установлено, что при проверке работоспособности системы автоматической пожарной сигнализации, системы оповещения людей о пожаре, управления эвакуацией в помещениях организации нарушены положения Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, утвержденного Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ (далее - Технический регламент), и ППБ 01-03:

- регламентные работы по техническому обслуживанию и планово-предупредительному ремонту автоматических установок пожарной сигнализации, оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией не проводятся в соответствии с годовым планом-графиком, разработанным с учетом технической документации завода-изготовителя;

- не обеспечено функционирование кабелей и проводов системы пожарной сигнализации в течение времени, необходимого для завершения эвакуации людей из здания, обнаружения пожара, управления другими техническими средствами;

- не обеспечено функционирование системы оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в течение времени, необходимого для завершения эвакуации людей из здания;

- оповещение людей о пожаре, управление эвакуацией не выполнено обеспечивающим подачу световых сигналов;

- не обеспечена работоспособность систем противопожарной защиты в условиях пожара в течение времени, необходимого для полной эвакуации людей в безопасное место;

- система оповещения людей о пожаре не выполнена обеспечивающей однозначное информирование людей о пожаре - отличием сигналов оповещения по тональности от сигналов другого назначения;

- автоматическая пожарная сигнализация не выполнена обеспечивающей подачу управляющих сигналов на технические средства оповещения людей о пожаре с учетом количества смонтированных пожарных извещателей в одном помещении.

По данному факту пожарным инспектором в отношении организации составлен протокол об административном правонарушении и вынесено постановление о привлечении организации к административной ответственности по п. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Не согласившись с указанным постановлением, организация обжаловала его в арбитражный суд.

Суд, отказывая в удовлетворении заявления организации о признании незаконным и отмене постановления пожарной инспекции о привлечении к административной ответственности по п. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, отметил, что в силу п. 2 ст. 37 Федерального закона N 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Факт нарушения заявителем требований Технического регламента и ППБ 01-03 подтверждается материалами дела, а следовательно, оснований для отмены административного наказания не имеется.

Постановление ФАС ВСО от 21.07.2010 N А19-2862/10. как следует из материалов дела, постановлением администрации города на его территории был введен особый противопожарный режим. При проведении проверки соблюдения требований пожарной безопасности Комитетом по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) надзорным органом были вскрыты нарушения требований ППБ 01-03:

- помещения в общежитиях не оборудованы системой автоматической пожарной сигнализации;

- не оборудована речевая система оповещения людей о пожаре с трансляцией текста;

- эвакуационные выходы в общежитии не оборудованы световыми оповещателями "Выход";

- на путях эвакуации - лестничных клетках оконные проемы заложены кирпичом, отсутствует проектная документация на отступление от проекта;

- отсутствует сертификат пожарной безопасности на отделочный материал;

- общежитие недоукомплектовано порошковыми огнетушителями объемом 5 литров класса пожаротушения А.Е в количестве 26 штук, пожарные рукава не оборудованы полугайками для подключения к стволу, пожарному крану и др.

Постановлением органов пожарного надзора КУМИ привлечен к административной ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 20.4 КоАП РФ, - штрафу в размере 20 000 руб. Не согласившись с выводами пожарного инспектора, а также с мерой наказания, КУМИ обратился в арбитражный суд.

Суд, рассмотрев все обстоятельства дела, обосновано отклонил довод подателя кассационной жалобы о том, что здания спорных общежитий, в которых выявлены вышеприведенные нарушения, не являются собственностью КУМИ, поскольку до настоящего времени являются муниципальной собственностью, при этом статус "общежитие" согласно документам не изменен.

В силу п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным кодексом или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность, но юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств принятия КУМИ всех зависящих от него мер по выполнению обязанности содержания жилых домов в соответствии с противопожарными требованиями не представлено.

Учитывая наличие нарушений требований пожарной безопасности, подтвержденных материалами дела, выводы судов о законности привлечения юридического лица к административной ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 20.4 КоАП РФ, в условиях особого противопожарного режима правомерны.

Постановление ФАС ДВО от 12.07.2010 N ФОЗ-5036/2010: по результатам проверки муниципальной общеобразовательной школы на соблюдение мер пожарной безопасности государственным инспектором было вскрыто нарушение п. 3, 36 ППБ 01-03, п. 1.8 СНиП 2.01.02-85, п. 7.12, 7.13 СНиП 21.01-97, выразившееся в отсутствии обработки деревянных конструкций чердачного помещения здания огнезащитным составом. На основании материалов административного дела заместителем главного государственного инспектора пожарного надзора было вынесено постановление о назначении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности в виде штрафа в размере 10 000 руб. Не согласившись с указанным постановлением, МОУ обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суды обеих инстанций, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства и установив, что образовательным учреждением допущены нарушения правил и норм пожарной безопасности при возможности их соблюдения, пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях МОУ состава административного правонарушения, предусмотренного п. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. При этом суды правомерно исходили из того, что школа является учреждением образования с массовым пребыванием детей, несоблюдение правил пожарной безопасности которым не обеспечивает безопасность пребывания детей и создает непосредственную угрозу их жизни.

Ссылки заявителя на невозможность соблюдения норм пожарной безопасности ввиду отсутствия достаточных финансовых средств являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка. По мнению арбитров, это основание не является веским для несоблюдения требований пожарной безопасности и не освобождает руководителя и учреждение от привлечения к административной ответственности.

Постановление ФАС УО от 20.01.2010 N Ф09-11096/09-С1: в судебном заседании была рассмотрена жалоба муниципального специального (коррекционного) образовательного учреждения для детей с отклонениями в развитии (далее - учреждение) на решение Арбитражного суда Челябинской области о привлечении учреждения к административной ответственности за несоблюдение требований пожарной безопасности. При рассмотрении всех обстоятельств дела арбитрам был представлен целый ряд нарушений, которые свидетельствовали о несоблюдении элементарных норм безопасности детей и педагогов:

- покрытие пола в коридорах первого и второго этажей было выполнено из материала с недопустимой пожарной опасностью с показателями выше Г1, В1, Д1, Т1, РП1, чем нарушены требования ст. 134, табл. 28, табл. 3 Технического регламента;

- на дверях, отделяющих коридор от лестничной клетки, отсутствовали приспособления для самозакрывания и уплотнения их в притворах, чем нарушены требования ст. 53 Технического регламента, п. 4.2.7 Свода правил "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы. СП 1.13130.2009", утвержденного Приказом МЧС РФ от 25.03.2009 N 171 (далее - Свод правил);

- наружная эвакуационная лестница со второго этажа здания школы не соответствует требованиям ст. 53 Технического регламента, п. 4.4.1, 4.4.2 Свода правил;

- ступени лестницы окрашены масляной краской, чем нарушены требования ст. 134, табл. 28, табл. 3 Технического регламента, п. 53 ППБ 01-03;

- на окнах помещения столярной мастерской установлены глухие металлические решетки, чем нарушены требования п. 40 ППБ 01-03, и др.

Таким образом, ФАС пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции вынесено правомерно и отмене не подлежит. Более того, арбитры напомнили, что в соответствии со ст. 37, 38 Федерального закона N 69-ФЗ руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности и принимать все меры к устранению нарушений, которые выявлены в ходе проведения контрольных мероприятий. Ответственность за нарушения в соответствии с действующим законодательством несет не только собственник имущества, но и лица, назначенные в установленном порядке ответственными за обеспечение пожарной безопасности.