Государственные реформы во второй половине XVIII в. Кодификация законодательства

Просвещенный абсолютизм в России. Просвещенный абсолю­тизм — политика, порожденная временем разложения феодальной системы и вызревания в ее недрах капиталистических отношений, нацеленная на устранение мирными средствами устаревших фео­дальных порядков.

Но сословная структура общества не только сохранилась: ее дифференциация даже усложнилась, стала еще более формали­зованной. Регламентировались права и обязанности каждого со­словия.

Дворянство оставалось правящим сословием. Корректируют­ся неудобные ограничения его положения. Так, в 1730 г. срок дво­рянской службы устанавливается в 25 лет, начало службы сдвига­

ется с 15 на 20 лет, один из братьев-помещиков вовсе освобождает­ся от службы.

В 1762 г. по манифесту Петра III “О даровании вольности и сво­боды всему российскому дворянству” дворяне освобождались от обязательной военной и государственной службы. Это привело к тому, что с 1762 г. наблюдается значительное усиление притока дво­рянства в деревни на проживание.

В 1755 г. дворяне получают право ссылать крестьян в Сибирь, а с 1765 г. им предоставлялось право отдавать крестьян в каторж­ные работы. Заключительным же актом правового и привилегиро­ванного оформления дворянского сословия стала “Жалованная гра­мота дворянству” (1785 г.).

Численно возросло в этот период крестьянство: оно делилось на помещичьих, государственных, экономических, посессионных и дворцовых (удельных).

Помещичьи крестьяне несли в пользу помещика такие повин­ности, как барщина, оброк и др. На них также ложились государ­ственные повинности и рекрутские поборы.

Государство ликвидировало такие категории крестьян, как холопы и вольные люди, так как стремилось установить контроль над всеми слоями населения (вольных людей забирали в солдаты или записывали за помещиком).

Государственные крестьяне составляли почти 40% всех крес­тьян. Они несли повинности и платили оброк в пользу государства. Их нельзя было продавать, но их нередко отдавали частным вла­дельцам.

Дворцовые крестьяне (с 1797 г. — удельные) принадлежали царской фамилии, и управление ими осуществлялось Департамен­том уделов.

В результате секуляризации церковных земель появилась осо­бая категория экономических крестьян, находившихся под управ­лением Коллегии экономии. В 1786 г., после упразднения этой кол­легии, они вошли в число государственных крестьян.

В целом крестьянство было неоднородным: среди крестьян по­являлись и богатые люди. Это свидетельствовало о существенных переменах в социальной структуре общества, что не могло не найти

отражения в соответствующих политических и государственных преобразованиях.

Так, с 1754 г. начинает работу новая уложенная комиссия, в задачу которой входила переработка старой и создание новой сис­темы права.

По плану новое уложение должно было состоять из четырех частей:

1) судопроизводство и организация суда;

2) о правах состояния;

3) об имущественных правах (на движимую и недвижимую соб­ственность);

4) уголовное право (преступления и наказания).

Уложенная комиссия действовала с 1754 по 1763 г., когда вос- шедшая на престол Екатерина II (1762 г.) распустила ее (хотя офи­циально комиссия была ликвидирована в 1766 г.).

Результатом работы комиссии были завершенные проекты трех из четырех запланированных частей:

1) “О суде” (51 глава);

2) “О розыскных делах” (63 главы);

3) “О состоянии подданных вообще”.

В первой части регламентировались принципы судоуст­ройства, порядок рассмотрения дел в судах, излагались полно­мочия суда, права судей, общий порядок подачи челобитной и вызова в суд, порядок рассмотрения дела, вынесения и испол­нения приговора, порядок обжалования и повторного рассмот­рения дела.

Проект исходил из единства судебных и административных функций, поэтому судебные функции осуществляли более чем 50 центральных учреждений (Синод, коллегии, конторы и др.) и мес­тных органов (воеводских, провинциальных канцелярий).

Высшими судебно-административными органами объявлялись Сенат, Коллегия иностранных дел, Военная коллегия и Адмирал­тейство.

Существовали две формы судопроизводства:

1) формальная (административно-бюрократическая);

2) упрощенная (для крестьян).

Проект предусматривал возможность мирового соглашения сторон и третейский суд.

Перечень доказательств включал собственное признание, письменное доказательство, свидетельские показания, повальный обыск, вольную и невольную присягу.

Новым для судопроизводства было введение единых норм су­дебных пошлин, издержек и единого порядка исполнения решений.

Вторая, часть — “О розыскных делах” — включала свод норм уголовного и уголовно-процессуального права. Из 63 глав первые 15 регламентировали судебное следствие, остальные относились к области материального права.

Традиционными оставались классификация преступлений и системы наказаний. В проекте конкретизировано понятие полити­ческой смерти (гражданской смерти): лишение чинов, шельмова­ние, ссылка, признание в “гражданском обществе за мертвого”.

Целями наказания были устрашение, пресечение возможнос­ти повторных преступлений, изоляция преступника.

В проекте предусматривалась возможность выбора наказания: оно зависело от тяжести ущерба либо от наличия умысла. Отсутствие умысла смягчало наказание. Наличие умысла уравнивало наказание для соучастников. При определении наказания учитывались сослов­ные признаки: крестьянин, убивший дворянина, наказывался смер­тной казнью, а помещик, убивший крестьянина, — штрафом.

В третьей части — “О состоянии подданных вообще” — со­держались нормы, квалифицировавшие правовое положение субъектов: статус в государстве, в системе религиозных верований, в семье и в “гражданском обществе”.

На различие прав влияли различия в вере, происхождении, званиях. Привилегированным во многих отношениях сословием ос­тавалось дворянство. Оно имело расширенное имущественное пра­во (владение деревнями, крестьянами, организация фабрик и заво­дов); получало полную свободу в сфере наследственного права; пользовалось привилегиями при приеме на государственную служ­бу и увольнении.

Правовой статус крестьянского сословия оказывался производ­ным от прав дворянства: последнему предоставлялись все права над

крестьянами, кроме “отнятия жизни”, проведения пыток и наказа­ния кнутом.

В отношении городского населения конкретные права имело только купечество (торговля, ремесло, держание лавок и т. п.).

Полнота прав проявлялась в семейном статусе. Родители пользовались полной властью над детьми. Но они обязаны были обу­чать своих детей, а дети после возраста “недоросля” (16 лет) были обязаны начинать службу (это распространялось на представите­лей дворянства и купечества).

В 1762 г. Петром III был издан “Манифест о вольности дво­рянской”. Главная идея документа — закрепление принципа вольного характера государственной службы. Служба монарху и государству стала рассматриваться как почетный долг дворян­ства и гарантировала ряд привилегий, но уже не считалась обя­занностью.

Манифест предполагал, что стремление к государственной службе “вкоренилось в сердце дворянства” и принуждать к этому больше нет смысла. Дворяне могли прекратить свою службу в лю­бое время, могли вовсе не поступать на службу и т. п.

Екатерина II полагала, что освобождение дворян от обязатель­ной службы усилит их независимость от трона, что противоречило ее представлению о роли в обществе абсолютной монархии. Но она не отважилась отменить Манифест Петра III, как не отважилась и подтвердить его.

Императрица учредила комиссию, которой дала два исключав­ших друг друга поручения: расширить дворянские привилегии и изобрести способы, как заинтересовать дворян в продолжении службы. На все действия комиссии не последовало реакции импе­ратрицы. Таким образом, Манифестом Петра III дворяне пользо­вались два с лишним десятилетия.

В период правления Екатерины II (1762-1796 гг.) принципы просвещенного абсолютизма укрепляются. Была провозглашена идея установления “законной монархии”. Установление пределов “законной власти правительства” возлагалось на ряд специально созданных комиссий (комиссия о вольности дворянской; комиссия о коммерции; комиссия о церковных имениях).

Предполагалось создать новую кодификационную (уложен­ную) комиссию.

Текст “Наказа” состоял из 20 глав (526 статей), разделенных на 5 разделов. В первом разделе сформулированы общие принци­пы устройства государства (ст. 1—38); во втором — основы государ­ственного законодательства и общие формы правовой политики (ст. 39-79); в третьем — уголовное право и судопроизводство (ст. 80-250); в четвертом излагаются основные положения сослов­но-правовой организации (ст. 251-438); в пятом разделе освещают­ся вопросы юридической техники, теория законодательства и пра­вовой реформы (ст. 439-521).

В 1768 г. текст “Наказа” дополняется главой 21, содержавшей основы административно-полицейского управления, и главой 22 — о регулировании государственных финансов.

“Наказ” обосновывал политические принципы абсолютистс­кого государства: монархия — лучшая форма правления. Он так­же декларировал общую для всех граждан свободу и равную обя­занность всех перед лицом государственной власти. Сословное неравенство объяснялось естественными законами рождения, про­исхождения и способностями: особое место — у дворянства, вто­рое — у “среднего рода”, третье — у “нижнего рода людей” (крес­тьянства).

В “Наказе” была разработана юридическая техника, ранее не­известная российскому праву, выработаны новые представления о системе законодательства:

1) законов должно быть немного, и они должны оставаться не­изменными;

2) временные учреждения определяют порядок деятельности органов и лиц, регламентируя его посредством наказов и уставов;

3) указы являются актами подзаконными, могут быть краткос­рочными и отменяемыми.

Главная задача “Наказа” — указать на необходимость стабиль­ности правовой системы, выделить в ней определяющие принципы и систему основных норм.

В 1766 г. после подготовки “Наказа” в Москве создается новая комиссия по подготовке проекта нового уложения.

Право избирать депутатов было предоставлено дворянам (по одному депутату из уезда); горожанам (по одному из города); госу­дарственным и экономическим крестьянам (по одному депутату из провинции при трехступенчатых выборах: погост — уезд — про­винция); оседлым “инородцам”; плюс каждое центральное учреж­дение посылало в комиссию по одному своему представителю.

В итоге было избрано 550 депутатов: 33% — дворяне, 36 — де­путаты от городов, 20 — сельские жители и 5% — правительствен­ные чиновники.

В 1768 г. в уложенную комиссию было направлено “Начерта­ние о приведении к окончанию комиссии проекта нового Уложения”, в котором были сформулированы теоретические принципы буду­щего уложения.

Все нормы подразделялись на “право общее” и “право особен­ное”. К первому относились нормы о полномочиях верховной влас­ти, правомочиях органов государственного управления, права и положения православной церкви, порядок судопроизводства, осно­вы уголовного права, регулирование государственного хозяйства, здравоохранения, образования и др.

К “особенному” праву относились нормы, регулирующие лиц, вещи, обязательства, область брачно-семейных отношений, опеку, отношения по распоряжению имуществом и др.

Комиссия не выполнила главной задачи: уложение не было со­ставлено. Но деятельность комиссии укрепила положение Екате­рины II на троне (она остро нуждалась в опровержении репутации узурпатора престола). Все члены уложенной комиссии подписали постановление о присвоении императрице титула “Матери Отече­ства”, что сказалось на отношении к ней как русского дворянства, так и иностранных государств.

Губернская реформа. Документом, определившим направле­ние новой губернской реформы, стали “Учреждения для управле­ния губерний Всероссийской империи” (1775 г.). Накануне рефор­

мы территория России была разделена на 23 губернии, 66 провин­ций и около 180 уездов.

Проводимая реформа планировала осуществить разукрупне­ние губерний, их число было удвоено; через 20 лет после ее начала число губерний достигло 50.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго адми­нистративному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основной целью деления было приспо­собление нового административного аппарата к фискальным и по­лицейским делам.

В основу деления положен чисто количественный критерий — численность населения. На территории губернии проживало около 400 тыс. душ, на территории уезда — около 30 тыс. душ.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смеща­емый монархом. В своей деятельности он опирался на губернс­кое правление, в которое входили губернский прокурор и два сот­ника.

Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала Казен­ная палата. Вопросами здравоохранения и образования ведал При­каз общественного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществляли губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий.

Во главе уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избиравшийся уез­дным дворянством, как и коллегиальный орган управления — ниж­ний земский суд (в котором кроме исправника действовали два за­седателя). Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

В городах была учреждена должность городничего.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-гу­бернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главно­командующим на своей территории, мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административно­го аппарата на местах. С той же целью создавались специальные

полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

Судебная реформа. В ходе этой реформы была сформулиро­вана и упрочена сословная судебная система.

Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого (уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года.

Апелляционной инстанцией для уездных судов стал Верхний земский суд, состоявший из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Верхний земский суд создавался один на гу­бернию. Ему принадлежало право ревизии и контроля за деятель­ностью уездных судов.

Верхний земский суд состоял из назначенных императором председателя и вице-председателя и десяти заседателей, избран­ных на три года дворянством.

Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избирались на три года.

Апелляционной инстанцией для городских магистратов были гу­бернские магистраты, состоявшие из двух председателей и заседате­лей, избираемых из состава горожан (губернского города).

Государственные крестьяне судились в уездной Нижней рас­праве, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали на­значаемые властями чиновники.

Апелляционной инстанцией для Нижней расправы стала Вер­хняя расправа, дела в которую вносились по денежный залог в те­чение недельного срока.

В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из со­словных представителей (председателя и двух заседателей): дво­рян — по дворянским делам, горожан — по делам горожан, кресть­ян — по крестьянским делам.

Суд носил характер примирительного суда, рассматривал гражданские иски, а также характер специального суда — по де­лам о преступлениях малолетних, умалишенных и делам о колдов­стве.

Апелляционной и ревизионной инстанциями в губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам).

В компетенцию палат входил пересмотр дел, рассмотренных в Верхнем земском суде, губернском магистрате или Верхней расправе.

К апелляционной жалобе прилагался солидный денежный залог. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей си­стемы.

Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от админист­рации. Попытка не удалась, губернаторы имели право приостанав­ливать исполнение приговоров, некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести) утверждались губернатором.

Полицейские реформы. Устав о благочинии 1782 г. Как уже говорилось, абсолютистское государство первой четверти XVIII в. называли “полицейским”. Причина не только во вмешательстве го­сударства во все сферы общественной и частной жизни, но и в том, что именно в этот период впервые были созданы профессиональ­ные полицейские органы.

В конце XVII в. полицейско-карательные функции осуществ­ляли Разбойный и Земский приказы. Наиболее серьезные дела раз­бирались в Приказе тайных дел. Несколько позже политические процессы переходят в Преображенский приказ.

Собственно полицейские органы первоначально создаются в Петербурге и Москве: в 1718 г. в Петербурге утверждается долж­ность генерал-полицмейстера, в 1722 г. — должность обер-полиц­мейстера в Москве. В своей деятельности они опирались на канце­лярии полицмейстерских дел, старост улиц и выборных десятских.

Уже в 1733 г. в 23 городах существовали полицмейстерские конторы во главе с полицмейстером. Полиция имела вооруженные формирования.

В компетенцию полиции входили охрана порядка, борьба с пре­ступностью, городское благоустройство, противопожарные мероп­риятия. В следственном процессе полиция выполняла функции доз­нания.

Непосредственно розыскные функции в 1730 г. были сосредо­точены в Сыскном приказе; в 1733 г. создаются полицмейстерские камеры. Полицейская система сложилась к этому времени в следу­ющем виде: губернатор, коменданты, генерал-полицмейстер, обер- полицмейстер, воеводы, сотские, земские комиссары, магистраты

и ратуши — все эти органы в той или иной мере выполняли поли­цейские функции.

С 1775 г. полицейские функции в уездах стали выполнять ис­правники и нижние земские суды.

В Санкт-Петербурге и Москве полицейское управление сосредо­точилось у обер-полицмейстеров, в других городах — у городничих.

В 1782 г. в городах начали создаваться специальные полицейс­кие органы — управы благочиния. В их состав вошли: городничие (в столицах — полицмейстеры), приставы по уголовным делам, при­ставы по гражданским делам, два выборных ратмана.

Территория города делилась на округа (части), полицейский надзор в котором осуществлял частный пристав. Часть подразде­лялась на кварталы, где назначались подчиненные приставу квар­тальные надзиратели и квартальные поручики. Кварталы делились на дворы.

В компетенцию управы благочиния входили: наблюдение за порядком, соблюдением законов, проведение решений губернского правления, судебных палат и других судов, пресечение нарушений, осуществление дознания и розыска, задержание преступников и даже решение мелких уголовных дел (на сумму до 20 рублей).

Городские тюрьмы находились в ведении полицейских орга­нов (если это были не специальные тюрьмы и крепости для содер­жания политических и особо опасных преступников).

С 1775 г. стали создаваться смирительные дома, в которых со­держались лица, подвергнутые заключению в административном (не судебном) порядке и обвиненные в “непотребном и невоздержан­ном житии”.

Для содержания неимущих (бродяг, мелких воров, беспризор­ников) создавались работные дома, включенные в систему мануфак­турных и иных государственных производств.

С 1779 г. начинается работа над проектом Устава благочиния, которая была завершена в 1781 г. В 1782 г. Устав был опубликован. Он содержал 14 глав, 274 статьи.

Устав регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуе­мых полицией деяний.

Главные источники Устава: “Учреждение о губернии”, мате­риалы уложенной комиссии и иностранные полицейские нормы и правовые трактаты.

Органом полицейского управления в городе стала Управа бла­гочиния — коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, оберкомендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел, выборные от граждан ратманы-советники.

Руководство полицией возлагалось на губернские власти: гу­бернское правление решало все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Сенат контролировал полицейское управ­ление в столицах.

Главная задача полиции определялась как сохранение поряд­ка, благочиния и добронравия. Полиция наблюдала за исполнением законов и решением местных органов власти, контролировала со­блюдение церковных порядков, общественного спокойствия, наблю­дала за нравами и развлечениями, принимала меры к сохранению “народного здравия”, городского хозяйства, торговли и “народного продовольствия”.

Полиция пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним соб­ственные решения, осуществляла предварительное следствие и розыск преступников.

Устав благочиния перечислял ряд правонарушений и санкций, относящихся к ведению полицейских органов.

К этим правонарушениям относились следующие действия:

• связанные с непослушанием законам или решениям поли­цейских властей;

• направленные против православной веры и богослужения;

• нарушающие общественный порядок, охраняемый полицией;

• нарушающие нормы благочиния (пьянство, азартные игры, брань, непотребное поведение, самовольная застройка, недозволен­ные представления);

• нарушающие порядок управления или суда (взяточниче­ство);

• преступления против личности, имущества, порядка и др.

Полиция могла применять санкции только за некоторые пра­вонарушения из перечисленных сфер: ведение споров против пра­

вославия, несоблюдение воскресных и праздничных дней, пере­движение без паспорта, нарушение правил маклерского посред­ничества, неразрешенное ношение оружия, нарушение таможен­ных правил и некоторые имущественные преступления.

В большинстве других случаев полиция ограничивалась про­ведением предварительного следствия и передачей материала в судебные инстанции. По политическим преступлениям полиция следствия не проводила, это была компетенция других органов.

7.