§ 3. Общая полиция в первой половине XIX в.

Создание Министерства внутренних дел как центрального орга­на управления полицией не могло не сказаться на организации и де­ятельности местных полицейских учреждений. В 1803 г. на основании материалов, подготовленных МВД, был издан Указ «О средствах к ис­правлению полиции в городах», который наряду с Уставом благочиния стал основным нормативным актом, определяющим устройство, функ­ции, компетенцию городских полицейских учреждений в начале XIX в.

Столичная полиция была разделена на внутреннюю и внешнюю: внутреннюю составляли управы благочиния, частные приставы, квар­тальные надзиратели, исполнявшие распоряжения городских властей и судебных мест, производящие следствие, контролирующие деятель­ность торговых заведений и соблюдение паспортного режима; внешняя включала полицейские и пожарные команды, ночные дозоры, т. е. под­разделения, несущие регулярную патрульно-постовую службу. Функции городской полиции в основном остались прежними. Произошло даже некоторое расширение, когда на полицию был возложен контроль за со­блюдением правил так называемой «гильдейской реформы» 1824 г. кре­стьянами и мещанами, занимавшимися торгово-промышленной дея­тельностью в городе.

Улучшение деятельности земской полиции находилось в числе прио­ритетных задач Министерства внутренних дел в первой половине XIX в.

Сложности с формированием ее кадрового состава заставили добиваться права назначать членов нижнего земского суда и капитан-исправников в случае необходимости без проведения их выборов дворянскими уезд­ными собраниями, которое было получено в 1804 г. Введение новых форм контроля деятельности капитан-исправника (ведение журнала, в кото­ром фиксировались происшествия, действия полиции и который пред­ставлялся в губернское правление), предоставление ряда полномочий (нижний земский суд теперь мог взаимодействовать с другими полицей­скими учреждениями, минуя губернское правление) способствовали по­вышению ее эффективности.

Кроме городской и земской полиции в начале XIX в. существова­ли ведомственные полицейские органы. В горнодобывающих районах и на государственных предприятиях существовала «горная полиция», которой руководил управляющий рудником, а на частных предприяти­ях — представитель государства — берг-инспектор. При военных заводах большого значения создавалась собственная полиция с полицмейстером во главе. Обособленно от местной администрации, городской и сельской полиции существовали и действовали полицейские команды при Дирек­ции водяных и сухопутных коммуникаций, созданной в 1809 г. для управ­ления путями сообщений страны ^[70].

В 1809 г. в ведение МВД России была включена пожарная охрана. Пер­вая профессиональная пожарная команда была сформирована в Санкт- Петербурге и комплектовалась солдатами внутренней стражи. Население столицы было освобождено от выделения ночных сторожей, содержания пожарных, обслуживания уличных фонарей. В штат пожарной команды входили: бранд-майор, брандмейстеры (11 человек — по количеству по­жарных частей), помощники брандмейстеров унтер-офицерского звания (11), пожарные (528), мастер по насосам, слесарь, кузнецы (2), трубочист­ный мастер, трубочисты (24), кучера (137). В 1812 г. по Высочайшему по­велению в Санкт-Петербурге создается Пожарное депо «для деланья по­жарных инструментов».

В Указе от 10 января 1819 г. «Об устройстве полиции в губернских го­родах и в особенности пожарной части» сообщается, что «государю им­ператору благоугодно было повелеть... истребовать из некоторых губер­ний сведения о состоянии пожарной части». Ответы с мест показали, что «хотя в губернских городах и содержатся пожарные инструменты, но без всякого устройства сей важной части...». Данный Указ предписывал пе­

редать все пожарные инструменты, лошадей и обоз в полное ведение по­лиции. Во всех городах империи разрешалось комплектовать пожарные формирования людьми из внутренней стражи. Однако процесс усовер­шенствования пожарной охраны в городах затянулся.

Благодаря инициативе министра внутренних дел А. А. Закревского был принят и опубликован в 1832 г. Свод устава пожарного. Пожарная часть в городах причислялась к составу полицейского городского управ­ления, ее устройство стало дифференцированным, разные требования предъявлялись к пожарной охране в столичных, губернских и уездных городах; сформулированы требования мер предосторожности от пожа­ров, на полицию возложены обязанности по расследованию причин по­жаров. На совершенствование организационных структур пожарной охраны было направлено издание в 1853 г. Нормальной табели по составу пожарной части в городах, т. е. Высочайше утвержденных штатов пожар­ных команд и необходимого по количеству служителей, инвентаря. Таким образом, профессиональная пожарная охрана как совокупность создан­ных в установленном порядке органов управления, сил и средств сфор­мировалась в городах на всей территории России к середине XIX в. С вве­дением штатов в 1853 г. законодательно закреплены численность город­ских пожарных команд и их материально-техническое оснащение. Пра­вовые и организационные требования, сформулированные после приня­тия устава 1832 г., были обобщены в новой его редакции 1857 г. ^[71]

3 июля 1811 г. утверждено и обнародовано Положение о внутренней страже. В ее задачи входят: помощь по исполнению законов и приговоров суда; поимка воров, преследование и истребление разбойников и рассея­ние запрещенных законом скопищ; усмирение неповиновений и буйства; поимка беглых преступников и дезертиров; преследование запрещенных и тайно привезенных товаров; помощь свободному движению внутреннего продовольствия; содействие сбору податей и недоимок; охранение порядка и спокойствия церковных обрядов всех исповеданий, законом терпимых; охранение порядка на ярмарках и торгах, народных и церковных праздне­ствах и т.

была введена этапная система препровождения арестантов. Обязанности по этапированию возлагаются на сибирские части внутренней стражи.

Это время в деятельности полиции характеризовалось особым вни­манием к наружной полиции. Во многих городах увеличилось число «по­лицейских будок». В 1853 г. для усиления патрульно-постовой службы по­лиции в городах были сформированы из нижних военных чинов полицей­ские команды. Их численность определялась из расчета 5 полицейских на 2 тыс. жителей и 10 полицейских во главе с унтер-офицером на 5 тыс. жи­телей. Подчинялись эти команды полицмейстеру. Формирование новых полицейских команд происходило трудно и растянулось по времени. Во­енное ведомство не торопилось удовлетворять потребности МВД за счет своих служащих, а если и откомандировывало нижних чинов, то подчас это были лица с физическими недостатками, порочные и неблагонадеж­ные. Так, оренбургский городничий, докладывая о прибывших 14 рядо­вых второго разряда из Вятского внутреннего гарнизонного батальона, перечислил физические недостатки каждого из прибывших, среди кото­рых были: невладение обеими руками, отсутствие пяти пальцев на пра­вой ноге, очень слабое зрение, паховая грыжа и т. д., что, с точки зре­ния городничего, делало их неспособными к полицейской службе, кото­рая требовала физической силы и выносливости ^[72]. На вопрос: «Могут ли такие полицейские солдаты быть охранителями отечественного спокой­ствия, надежными сотрудниками полицейской власти, где необходимы верность, скромность, теплое чувство к благому намерению?» — автор статьи в журнале «Русский вестник» за 1859 г.

Правительство заботилось о престиже полиции. Повышению авто­ритета полицейских чинов в XIX в. способствовало распространение на служащих полиции Табели о рангах. Квартальным надзирателям, унтер- офицерам столичной полиции была предоставлена возможность сдать экзамены комиссии, состоящей из руководителей полиции, и получить так называемый первый классный чин, что приводило к повышению жа­лования в два раза ^[74]. Для служащих полиции стали издавать подборки

нормативных документов, инструкций, относящихся к деятельности по­лиции. Полицмейстерам, частным приставам вменялось в обязанность обучать своих подчиненных. Наряду с этим стала развиваться систе­ма поощрений и наказаний для служащих полиции. Для офицеров вво­дились доплата за выслугу лет, воинские пенсии. Для нижних чинов по­лиции, кроме жалования, вводились так называемые наградные за усер­дие в службе и примерное поведение, которые выдавались из штрафных сумм, взимаемых с жителей города за нарушение общественного поряд­ка, санитарных правил, противопожарной безопасности. Одновремен­но существовала и гауптвахта. За служебные проступки, за «маловажные преступления», для «побуждения их к большей исправности» в несении службы рядовых полицейских служащих могли подвергнуть аресту и на­казанию шпицрутенами.

Содержание чинов полиции было скудным. Становой пристав полу­чал 224 руб., 56 руб. на разъезды, 85 руб. на канцелярию и 57 руб. на рас­сыльных, всего 422 руб. в год. Городничие — 280 руб., частный пристав — 57 руб., квартальный надзиратель — 36 руб. в год. На одну канцелярию же приходилось тратить до 300 руб.

В 30-40-х гг. XIX в. произошло усиление контрольных и карательных функций за счет сокращения хозяйственной деятельности Министер­ства внутренних дел. Скрупулезный учет всего происходящего в стране становится важнейшей задачей МВД, которое действительно знало все.

С 1830-х гг. министром внутренних дел Л. А. Перовским вводит­ся практика командировок для чиновников Департамента полиции. Появились «чиновники для особых поручений», которые значитель­ную часть времени проводили в командировках. В начале 1840-х гг. ими были выявлены злоупотребления в полиции ряда городов, в 1847 г. они провели ревизию в 27 губерниях, и только в трех состояние полиции было признано удовлетворительным. В высших чиновничьих кругах среди столичной аристократии пользовалось популярностью высказы­вание министра финансов А. Канкрина о том, что если в других стра­нах революции происходят от недостатков в области экономики и фи­нансов, то в России это может случиться от недостатков в организации и деятельности полиции. Близко к этому было знаменитое высказыва­ние М. М. Сперанского, пытавшегося в 1838 г. провести реформу поли­цейских органов и отказавшегося от этого по причине того, что «в рус­ской полицейской службе мало людей, способных уразуметь новые пра­вила и исполнять их достойным образом». Звучала критика полиции и со стороны консерваторов. Герой войны 1812 г. адмирал П. В. Чичагов считал, что российская полиция стала «обременительной для государ­ства», «стеснительна для граждан» ^[76].

Наиболее слабым звеном в системе полицейских органов в первой половине XIX в. была земская (сельская) полиция. Крестьяне уклонялись от выполнения полицейской повинности разными способами, вплоть до объявления себя староверами. Представители дворянства также неохот­но соглашались занять должность капитан-исправника. Личное обраще­ние императора Николая I к дворянству в 1832 г., призвавшего их направ­лять в полицию «людей, истинно достойных звания блюстителей обще­ственного порядка», подкрепленное повышением оклада, не улучшило ситуацию значительным образом.

Это обусловило разработку нового Положения о земской поли­ции, подготовленного лично министром внутренних дел Д. Н. Блудовым и утвержденного императором 1 июля 1837 г. Уезды губерний делились на полицейские участки — станы. В каждый стан назначался становой при­став. Становой пристав опирался в своей деятельности на сельскую вы­борную полицию — сотских и десятских и на вотчинную полицию поме­щиков. Это привело к увеличению численности земской полиции.

Сотские, избиравшиеся крестьянским сельским сходом, существо­вали в России с давних пор, но законодательное оформление их стату­

са произошло лишь в 1837 г. В подчинении сотского находились десят­ские, которые также избирались сельским сходом. Должности сотского и десятского были безвозмездными, являясь весьма обременительной по­винностью, от исполнения которой крестьянин не вправе был отказать­ся, поэтому сельский мир освобождал этих должностных лиц от налогов и натуральных повинностей. Сотских могли не только избирать на служ­бу, но и назначать, существовали также наемные сотские.

Развитие системы органов Министерства внутренних дел осущест­вляется в условиях бюрократизации и централизации управления. МВД и его органам в государственном механизме принадлежала исключитель­ная роль — контроля, надзора, опеки. И эта роль постоянно возрастала, по мере передачи многих вопросов из компетенции губернского руковод­ства в министерства, а именно: решение кадровых вопросов, определение штатной численности, создание новых полицейских органов в городах и селах, контроль за расходованием денежных средств, отпускаемых на полицейские нужды. Централизация управления полицейскими учреж­дениями позволила более эффективно руководить ими, производить изменения в их организации, функционировании с учетом социально­экономических, демографических, политических факторов, что положи­тельно сказалось на их деятельности. В то же время функции и компетен­ция полиции в основном остались такими же, как в конце XVIII в. Доре­форменная полиция рассматривалась в системе государственных учреж­дений как орган местного государственного управления с широкими пол­номочиями, принимающий на себя заботы о многих потребностях жизни подданных. Деятельность полиции регламентировалась большим коли­чеством правовых норм, закрепленных различными законодательными актами. После преобразований Александра I в системе государственного управления страны утвердилась вполне устойчивая структура полицей­ских органов, состоящих из государственной и вотчинной полиции. Пер­вая, в свою очередь, подразделялась на общую (исполнительную) и по­литическую (жандармерию). Цели, которые преследовались самодержа­вием во внутренней политике в первой половине XIX в. (достижение ра­венства всех перед законом, торжества права над произволом и т. д.), оче­видным образом противоречили способам их достижения. Так, создание и деятельность Третьего отделения и Корпуса жандармов вполне вписы­вались в развитие принципов полицейского государства (усиление госу­дарственного проникновения в жизнь подданных, вторжение в их част­ную жизнь, полицейская забота об общем благе).