§ 1. Проекты реформы полиции в начале XX в.

Реформа 1880 г. привела к повышению значения МВД в государ­ственной жизни Российской империи рубежа XIX-XX вв. Поскольку в ведении Министерства внутренних дел сосредоточилась борьба с пре­ступностью (и государственной, и уголовной), значительная часть вну­тренних функций государства, его руководитель считался фактически первым министром государства.

го положения на определенной территории расширялся круг полномо­чий существующих административных структур, отвечающих за охра­ну государственного порядка и общественной безопасности, либо пре­доставлялись чрезвычайные права специально учреждаемым времен­ным правительственным органам; ужесточалась ответственность как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, ко­торые на них будут возложены в этот период. Территории исключитель­ного положения в зависимости от вида охраны делились на террито­рию усиленной охраны и территорию чрезвычайной охраны. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвычайная — на 6 месяцев. На любой тер­ритории министр внутренних дел через Комитет министров с разреше­ния императора мог продлить срок охраны и фактически сохранять его годами. С этого времени правительство все чаще прибегало к исклю­чительному положению для отдельных местностей, дававшему чрез­вычайные полномочия полиции. К началу века третья часть террито­рии Российской империи жила по правилам исключительного положе­ния. При МВД был создан орган внесудебной расправы — Особое сове­щание, состоявшее из двух чиновников Министерства внутренних дел и двух чиновников Министерства юстиции.

В нормативном акте Учреждения Министерства внутренних дел 1892 г.

Главным структурным подразделением МВД был Департамент поли­ции. К 1902 г. он состоял из 8 делопроизводств. В ведении Первого дело­производства находились дела, относящиеся к личному составу, финан­сам, взаимодействию с иностранными государствами по вопросам вы­дачи русских подданных, нарушениям государственной границы. Вто­рое делопроизводство занималось организацией полицейских учрежде­ний, разработкой законопроектов, касающихся сферы ведения МВД, на­блюдением за точным исполнением законов на местах, за питейными за­ведениями. Третье осуществляло наблюдение в России и за границей за лицами, являющимися политически неблагонадежными и представляю­щими опасность государственному строю. Четвертое делопроизводство в 1902 г. было переименовано в седьмое. Пятое делопроизводство состав­

ляло доклады к Особому совещанию, решавшему вопросы об админи­стративной высылке лиц, на которых не было достаточно улик для при­влечения к судебной ответственности. В ведении Шестого делопроизвод­ства находились вопросы разработки фабричного законодательства, кон­троль за соблюдением норм, определявших положение еврейского на­селения, противодействие фальшивомонетничеству. Седьмое делопро­изводство осуществляло надзор за дознанием, проводившимся губерн­скими жандармскими управлениями. В структуре Департамента имелся также Особый отдел для руководства внутренней и заграничной агенту­рой, негласным наблюдением за корреспонденцией частных лиц, органи­зацией розыска по политическим вопросам и др. В начале XX столетия в разные годы во главе Особого отдела стояли Л. А. Ратаев, С. В.

В конце XIX в. - начале XX в. в стране все более обострялись социально-политические, экономические противоречия, которые вели страну к революции. Николай II, проводивший политику лавирования между репрессиями и обещаниями реформ, оказался неспособен что- либо изменить в системе управления. Само его воцарение было ознаме­новано Ходынской катастрофой в Москве, когда около 2 тыс. человек по­гибло и до 20 тыс. было покалечено во время гуляний и раздачи подарков по случаю коронации, а виновником катастрофы был признан полицмей­стер Власовский. В этот период произошло усиление политической по­лиции. К выполнению задач политического надзора привлекалась и об­щая полиция.

Полиция царской России своей организацией и характером дея­тельности соответствовала авторитарному политическому режиму. Ее главной задачей являлась охрана самодержавия. Власти повсеместно рассматривали полицию как инструмент сбора информации, вмеша­тельства и провокации, особенно в рабочей среде. Надо отметить, что подобная характеристика была присуща в XIX в. полициям всех госу­дарств: монархических и республиканских, авторитарных и демокра­тических. Обеспечение политической стабильности входило составной частью в понятие общественного порядка, будь он республиканским или монархическим.

В конце XIX в. сложилась традиция критического отношения к рос­сийской полицейской системе. Например, в докладной записке по ито- ^[92]

гам ревизий говорилось, что «все преобразования имели в отношении полиции случайный характер. Коренным образом полиция не освобо­дилась ни от одной из отраслей деятельности, присвоенных ей прежни­ми узаконениями... Недостатки полиции не в одном только несовершен­стве ее низших органов. Они лежат глубже. Главнейший — несогласован­ность изданных в прежнее время узаконений о полицейских учреждени­ях с переменами, последовавшими в других частях нашего законодатель­ства.

В российском обществе созрело недовольство самодержавием, поя­вились политические силы, стремящиеся принять участие в управлении страной, требующие отмены полицейского контроля и надзора. В новых условиях общественной и политической жизни необходимо было пере­ориентировать деятельность полиции от опеки над населением и над­зора за ним к бдительной охране личных, политических и имуществен­ных прав и интересов граждан, охране внутреннего порядка. В это вре­мя утверждается иное, узкое понимание полиции как органа охраны об­щественного порядка. Проблема взаимоотношений полиции и населе­ния (общества) становится актуальной и обсуждается как представите­лями общественности, так и представителями правоохранительной си­стемы. С одной стороны, в обществе существовало недовольство ши­рокими полномочиями полиции, нарушающими пространство частной жизни (это специфика полицейского государства). С другой стороны, была распространена разнообразная критика, суть которой можно све­сти к фразе: «Куда смотрит полиция?» Все это породило чрезмерно нега­тивное отношение к полиции. О полном отсутствии каких-либо закон­

ных рамок деятельности ведомства писали специалисты в области поли­цейского права.

Проблема отношения общества к полиции волновала ее сотрудни­ков. Об этом говорилось в вводной части Курса лекций школы уряд­ников полицейской стражи, в которой отмечалось, что в обществе рас­пространилось негативное отношение к полиции, а слово «сыщик» ста­ло бранным. В одном из номеров журнала «Вестник полиции» за 1907 г. написано: «... нередко вполне благонамеренные члены общества... от­носятся с известным предубеждением к чинам полиции и их деятель­ности, несмотря на то, что они сами сплошь и рядом прибегают во все­возможных случаях к содействию и защите полиции... Часто же публи­ка предъявляет полиции совершенно неосновательные и преувеличен­ные требования. Не слушается ли прислуга, мешает ли сосед, злят ли его дети, сбежала ли собака, или тротуар не посыпан песком, заиграет сосед на рояле — бегут в полицию, и беда, если требования таких лиц сразу не исполняются. Тогда на голову неповинной полиции посыплется целый град упреков за нерадение.

Но это не самые опасные противники полиции; гораздо хуже их та­кие лица, которые в силу своего положения или своего богатства счита­ют вправе стоять вне закона и позволяют себе нарушать его, но которые очень косо посмотрели бы на полицейского, посмотревшего сквозь паль­цы на подобный же проступок одного из малых сих...» ^[94].

Антагонизм между обществом и полицией в годы первой революции вылился в настоящий террор. Осенью 1905 г. организации анархистов, эсеров-максималистов создавали специальные отряды, в задачи кото­

рых входило уничтожение полицейских на постах. Создавались военно­революционные трибуналы, выносившие приговоры о расстреле чинов полиции, жандармерии. Так был расстрелян заместитель начальника мо­сковской сыскной полиции А. Войлошников на глазах его жены и детей ^[95]. Убивали полицейских и в целях завладения оружием. Полиция оказа­лась не подготовленной для действий в условиях массовых беспорядков, к столкновениям с хорошо организованными и вооруженными боевыми группами. В годы первой русской революции только с февраля 1905 г. по май 1906 г. было убито и ранено 1273 должностных лица. Из них генерал- губернаторов, губернаторов и градоначальников — 8, полицмейстеров, уездных начальников и исправников — 21, жандармских офицеров — 8, приставов и их помощников — 79, околоточных надзирателей — 125, го­родовых — 346, урядников — 57, стражников — 257, жандармских ниж­них чинов — 55, агентов охранки — 18, всего полицейских чинов — 974. Когда в речи о деятельности МВД П. А. Столыпин в 1906 г. привел данные о количестве убитых и раненых сотрудников полиции, раздались возгла­сы «мало». Все это деморализующе сказывалось на полицейских, которых ругали за то, что, с одной стороны, полиция действует жестко, не при­держивается закона, а с другой — слаба, нерешительна и неумела ^[96]. Хоро­шо известно также отношение общественности к террористическим ак­там: распространилось мнение об оправданности убийства по политиче­ским мотивам.

Таким образом, на положение, деятельность и развитие полиции в то время влиял углубляющийся конфликт между властью и обществом, про­тиворечивость требований к ней со стороны органов власти на нацио­нальном уровне, органов регионального управления, различных слоев общества. В этих условиях укрепление полицейской системы восприни­малось негативно и встречалось в штыки. Но уроки событий 1905-1906 гг. и изменения в государственном строе убедили правительство в необхо­димости реформы полиции.

Организация полицейской службы России была чрезмерно сложной и запутанной, без четкой законодательной регламентации. Она складывалась постепенно, без единого образца. Существовали различные виды полиции: общая и политическая, наружная и внутренняя, конная и пешая, городская и уездная, сыскная, фабричная, железнодорожная, портовая, речная, гор­

ная, волостная, сельская и пр. ^[97]Аграрная реформа, начатая П. А. Столыпи­ным, приводила к распаду крестьянской общины, а значит, и к ослаблению внутреннего социального контроля, и стала еще одним фактором, требо­вавшим реорганизации и укрепления полиции.

В 1906 г. была создана особая межведомственная комиссия для под­готовки законопроектов по реформе полиции. Ее возглавил опытный правовед А. А. Макаров, заместитель П. А. Столыпина. В 1907 г. в речи перед II Государственной думой П. А. Столыпин заявил о подготовке по­лицейской реформы и ее задачах, а именно о:

— необходимости реорганизации управления полицией на местном уровне;

— разработке нового Устава полицейского, в котором бы конкретно, с учетом изменений, произошедших в государственно-правовой сфере, определялись функции, права, обязанности полицейских органов, а так­же порядок и условия прохождения службы их сотрудников;

— улучшении материального обеспечения сотрудников;

— поднятии престижа полицейской службы и «укреплении служеб­ной устойчивости» ее сотрудников посредством создания клубов для со­трудников полиции, учреждения судов чести, формирования профессио­нальной этики, системы профессиональной подготовки.

Согласно проекту начальником полиции в губернии являлся губер­натор, руководство полицией, как общей, так и политической, возлага­лось на помощника губернатора по полицейской части, а губернские жан­дармские управления упразднялись. Полиция разделялась на наружную, административную, судебную, розыскную и сыскную. Предусматрива­лось снятие с полиции некоторых обязанностей: по проведению денеж­ных сборов, вручению денежных повесток и т. д. Проект был отправлен на доработку ввиду отрицательных отзывов губернаторов и начальни­ков губернских жандармских управлений. Первых не устраивало, что они фактически лишались непосредственной власти над полицией, вторых — слияние общей и политической полиции. Окончательный проект был со­ставлен в 1911 г., он состоял из Учреждения полиции (излагались вопро­сы изменения организации полиции, определялись ее виды, нормы лич­ного состава, оклады полицейских, источники финансирования) и Устава полицейского (определял служебные права и обязанности полицейских). В 1912 г. проект реформы полиции комиссии А. А. Макарова был направ­лен на рассмотрение в Государственную думу. Вскоре министр внутрен­них дел А. А. Макаров ушел в отставку, новый министр Н. А. Маклаков

вернул проект из Государственной думы на доработку. Последующее об­суждение проекта в Думе затянулось на несколько лет ^[98].

Тем не менее А. А. Макаров подготовил проект двух нормативных ак­тов для приведения деятельности некоторых служб полиции в соответ­ствие с изменившимися условиями. Это было принятое 14 декабря 1906 г. Положение о районных охранных отделениях и Закон от 6 июля 1908 г. «Об организации сыскной части», согласно которому в составе полицей­ских управлений создавались сыскные отделения четырех разрядов для производства розыска по делам общеуголовного характера в городах и в уездах ^[99].

Повышение эффективности деятельности полиции было невоз­можно без кардинального улучшения профессионализма сотрудников. Необходимость повышения уровня их образования была обусловле­на изменением характера преступности и уровня образованности пре­ступников. Неумелые действия руководителей полицейских структур в ходе массовых беспорядков отрицательно сказывались на престиже полиции. Многие сотрудники полиции, перешедшие на полицейскую службу из армии, других ведомств, осознавали недостаточность своих знаний для осуществления новой службы и поднимали вопрос о необ­ходимости специального полицейского образования. Некоторые меры, направленные на его развитие, были предприняты в начале XX в.: от­крыты губернские школы и курсы, специальные школы для обучения сельских урядников, обсуждалась возможность создания школ для под­готовки полицмейстеров и их помощников. Для введенных в 1903 г. в помощь становым приставам полицейских стражников, набиравших­ся из бывших солдат и унтер-офицеров, учреждены кратковремен­ные курсы подготовки к службе. В обучении превалировал практиче­ский аспект, изучалось не столько законоведение, сколько специаль­ные полицейские сведения, а также стрельба, рубка и приемы самообо­роны. Большой вклад в этот процесс вносил профессиональный жур­нал «Вестник полиции», на страницах которого публиковались учебные программы и пр. Характерно, что обязанность полицейского расширять свои знания была зафиксирована в «Букваре современного городового». Некоторые меры были предприняты и в отношении подготовки сотруд­ников сыскных отделений. Так, на специальных курсах им давались те­оретические основы сыскной деятельности на основе лекций «Искус­

ство раскрытия преступлений», подготовленных известным кримина­листом, сотрудником сыска, а впоследствии чиновником Департамента полиции В. И. Лебедевым ^[100]. Они были изданы в 1909 г. отдельной книгой и использовались в профессиональной подготовке сотрудников уголов­ного сыска. Большая часть учебного времени на этих курсах отводилась практическим занятиям, проводимым в тюрьме, сыскных отделениях, где слушатели знакомились с методами борьбы с преступностью. Тре­бование повышения образовательного ценза реализовано не было. Раз­витию сети учебных заведений, готовивших кадры для полиции, поме­шала начавшаяся Первая мировая война.

С началом Первой мировой войны на МВД возлагаются дополни­тельные функции, такие как мобилизация военнообязанных, противо­действие шпионажу, обеспечение передвижения войск, выявление и при­нятие мер к подданным противоборствующей стороны, борьба со спеку­ляцией и самогоноварением и т. д. Отличительной чертой этого периода стало усиление репрессивной роли полиции. Многие губернии и области российской полиции были переведены на «военное положение», где на­чальникам подразделений полиции и главных жандармских управлений предоставлялось право отдавать распоряжения о задержании всех лиц, внушающих подозрение в совершении преступлений, и проведении обы­ска во всех местах.

В военный период особое внимание уделялось деятельности кон­трольных разведывательных отделений (КРО), созданных при окружных штабах военных округов еще до войны в 1911 г. Эти отделения создава­лись военным ведомством, а МВД командировало офицеров Отдельно­го корпуса жандармов (ОКЖ) для руководства их практической деятель­ностью. В условиях войны проявились все недостатки, которые были до­пущены при их организации. Так, у начальников отделений отсутство­вала реальная исполнительная власть, санкции на оперативные действия они должны были получать у чинов Генерального штаба, состоявших при соответствующих генерал-квартирмейстерах или у самих этих генера­лов. У жандармских офицеров, возглавлявших КРО, возникали пробле­мы в общении с армейскими офицерами, часто относившимися к чинам ОКЖ недружелюбно.

Таким образом, сложность политической обстановки, постоянное давление и критика со стороны различных политических сил и группи­ровок, негативное отношение к проекту в Государственной думе, незаин­тересованность в нем представителей местной администрации, финансо­

вые затруднения не позволили правительству провести реформу поли­ции. Аргументы сторонников реформы о том, что «полицейская деятель­ность... наиболее тягостная из всех гражданских служб, а по соединен­ной с нею опасностью для полицейских чинов мало чем уступает воен­ной службе и требует специальной подготовки» ^[101][102], не были учтены. Сви­детельством запоздалых и уже недостаточных мер было постановление Совета Министров от 23 октября 1916 г. «Об усилении полиции в 50 гу­берниях Империи и об улучшении служебного и материального положе­ния полицейских чинов» ¹¹.