Госрегулирование использования возобновляемых источников энергии в России

В России регулирование возобновляемых источников энергии осуществля­ется на федеральном и региональных уровнях. При этом в России отсутствует от­дельный орган, который занимается вопросами развития ВИЭ.

С августа 2014 года Российская Федерация является членом Международ­ного агентства по возобновляемым источникам энергии (IRENA).

Однако первые шаги по регулированию ВИЭ в России были сделаны еще в 1999 году. Тогда Государственной Думой был принят проект закона о возобнов­ляемых источниках энергии, однако он был отклонен Президентом РФ.

Согласно данному закону Правительство в рамках федеральной адресной инвестиционной программы должно было выделять не менее 3 % от общего объ­

ёма государственных инвестиций в ТЭК на развитие возобновляемых источников

117 энергии^[117].

По данному проекту закона предполагалось, что государственная поддерж­ка будет оказана только при условии «экономически эффективного использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии». Это означало, что если использование ВИЭ экономически неэффективно, то поддержкой соответствую­щие проекты пользоваться не будут, то есть, если бы даже данный закон был при­нят, то на развитие возобновляемых источников энергии повлияло бы это мало, так как даже сейчас, не говоря уже о тех годах, многие проекты по ВИЭ являются неэффективными и требуют субсидирования.

В дальнейшем попытки разработать законопроект в области ВИЭ были предприняты в начале 2004 года уже по инициативе РАО «ЕЭС России», так как в компании существовали проекты в области малой гидроэнергетики, приливной, геотермальной и ветроэнергетики.

Так, в 2004 году в рамках Координационного совета РАО «ЕЭС России» по ветроэнергетике был подготовлен первый вариант нового проекта федерального закона о возобновляемых источниках энергии, в котором были определены меры стимулирования ВИЭ.

Последовавшая за этим интенсивная работа группы экспертов закончилась принятием в ноябре 2007 года поправок к федеральному закону № 35-ФЗ от 26 марта 2003 года «Об электроэнергетике»^[118], которые впервые зафиксировали ос­новные положения системы законодательной поддержки развития ВИЭ в России.

Так появился Федеральный закон от 4 ноября 2007 года № 250-ФЗ «О вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в

связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической систе­мы России»^[119].

В нем были определены базовые принципы формирования системы под­держки развития ВИЭ:

- механизм поддержки должен быть гармонично встроен в процесс реформы электроэнергетики и его законодательное оформление, требования нормативных документов, определяющих структуру и правила электроэнергетических рынков, действующий механизм их администрирования;

- механизм должен включаться для генераторов не до, а после запуска проек­та и должен быть привязан к объёмам произведённой энергии на основе ВИЭ с целью недопущения коррупции и повышения эффективности;

- стимулироваться должно не всё производство энергии от ВИЭ, а только та часть ее производства, которая направлена на удовлетворение общественных по­требностей (т.е. производство энергии, проданной на рынке);

- поддержку необходимо ограничить во времени и дифференцировать по ви­дам генерации;

- необходимо обеспечить поддержку традиционной энергетики при её пере­ходе на использование ВИЭ наряду с традиционными источниками, т.е. комбини­рованное производство электроэнергии на основе возобновляемых и не возобнов­ляемых источников энергии (сжигание угля и древесных пеллет, природного газа и биогаза и др.).

В вышеуказанном Законе было дано определение и обозначены виды ис­точников энергии, относящихся к возобновляемым:

- энергия солнца;

- энергия ветра;

- энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев ис­пользования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях;

- энергия приливов;

- энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов;

- геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоноси­телей;

- низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использовани­ем специальных теплоносителей;

- биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энер­гии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива;

- биогаз;

- газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов;

- газ, образующийся на угольных разработках.

Меры поддержки ГЭС в законе распространялись только на станции мощ­ностью менее 25 МВт.

Законом также устанавливались требования к правительству разработать основные направления государственной политики в сфере энергоэффективности и использования ВИЭ с установлением показателей доли энергии от возобновляе­мых источников в балансах производства и потребления энергии по годам.

Также данным Законом была введена категория квалифицированного про­изводителя энергии на базе ВИЭ с целью установления факта производства энер­гии генератором именно на основе ВИЭ и установления соответствия генератора требованиям, определённым законодателем в качестве обязательных для получе­ния той или иной формы поддержки.

Так, по требованию ст. 21, п. 1 № 35-ФЗ правительство «...устанавливает правила, критерии и порядок квалификации генерирующего объекта, функциони-

рующего на основе использования ВИЭ», а саму процедуру квалификации будет проводить Совет рынка - национальный регулятор электроэнергетических рын­ков. В качестве критериев квалификации будут приняты следующие:

- соответствие целевым показателям, установленным в рамках основных направлений государственной политики в сфере возобновляемой энергетики и энергоэффективности;

- соответствие мощности генератора установленным ограничениям (не более 25 МВт) для получения установленных законом мер поддержки в тех случаях, ко­гда законодателем такие ограничения установлены;

- проверка правоустанавливающих документов генератора: права собствен­ности и его субъекта, проектная документация, разрешительная документация и др.;

- подтверждение того, что генерирующий объект находится в эксплуатации (введен в эксплуатацию и не выведен в ремонт или из эксплуатации);

- подтверждение того, что генерирующий объект в установленном порядке присоединен к электрическим сетям сетевой организации и оснащен средствами измерений, соответствующими требованиям законодательства об электроэнерге­тике, правил присоединения к рынку и требованиям Системного оператора.

Процедура квалификации носит заявительный характер и по сути представ­ляет собой проверку представляемых документов заявителя. Предполагается воз­можность инспекций генерирующих объектов. Решение о квалификации генера­тора ведёт к его внесению в реестр и возможности выпуска сертификатов возоб­новляемой энергии в его пользу в объёме подтвержденной генерации. Без призна­ния генератора квалифицированным на него не распространяются меры поддерж­ки, указанные в законе^[120].

В Законе также установлены основные финансовые механизмы поддержки производства энергии с использованием возобновляемых источников энергии:

- введение механизма надбавок к цене энергии ВИЭ сверх цены оптового рынка;

- субсидирование затрат на подключение к сетям для генераторов ≤ 25 МВт мощности и возможность покрытия других расходов из федерального бюджета;

- возложение на сетевые организации обязательства покупки энергии ВИЭ на рынке для компенсации и в пределах своих технологических потерь;

- другие меры поддержки производства энергии с использованием ВИЭ за счёт средств федерального бюджета.

Механизм сбора средств с рынка и их перераспределения между квалифи­цированными генераторами особо не отличается от уже использующихся на опто­вом рынке. Так, он очень похож на механизм распределения небаланса при кли­ринге взаиморасчётов среди участников рынка. Поэтому можно говорить об условном автоматизме этой процедуры. Касательно процедур в рамках бюджет­ного регулирования следует признать, что они являются относительно новым ме­ханизмом, что потребует его методической разработки, согласования с Минфи­ном, практической отработки и т.д.

Надбавка к цене энергии на основе возобновляемых источников энергии должна согласно Закону выплачиваться квалифицированным генераторам сверх цены оптового рынка. Свою энергию генераторы (участники оптового рынка) на основе ВИЭ могут продавать в разных его секторах: долгосрочные договора, ры­нок на сутки вперёд, балансирующий рынок.

Для получения надбавки генератору необходимо обратиться в Выпускаю­щий орган, который выдает сертификаты возобновляемой энергии, так называе­

мые «зелёные» сертификаты, и ведёт их реестр. Однако это актуально только для квалифицированных генераторов. «Зелёные» сертификаты не являются бумагой, а представляют собой записи в электронной базе данных, так же как это делается в случае акций. Полученные генераторами сертификаты предоставляются коммер­ческому оператору рынка, который входит в состав Совета рынка^[122] и выполняет функцию администрирования электроэнергетических рынков страны. Коммерче­ский оператор рынка вычисляет сумму денег, которую необходимо ему собрать с оптового рынка для выплаты генераторам ВИЭ, предоставивших ему свои серти­фикаты. Вычисление производится умножением полученного оператором от ге­нераторов общего количества сертификатов того или иного вида ВИЭ на установ­ленную правительством надбавку.

Необходимо отметить, что «зеленый» сертификат представляет собой но­вый инструмент регулирования электроэнергетических рынков в России и может использоваться для различных целей, имеющих отношение, главным образом, к производству и потреблению энергии на основе ВИЭ.

Таким образом, «зеленый» сертификат

- документирует экологическую и соответствующую экономическую цен­ность энергии от ВИЭ, признанную и подтверждённую государством;

- даёт право на получение генераторами надбавки за проданную энергию ВИЭ;

- служит инструментом статистического учета объёмов производства энергии на основе ВИЭ с учётом разных технологий генерации и обеспечивает оценку степени достижения национальных целей в этой сфере;

- обеспечивает контроль исполнения принимаемых добровольных обяза­тельств по потреблению энергии ВИЭ^[123].

По Закону на Совет рынка возлагается ответственность за «ведение реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства элек­трической энергии на основе использования ВИЭ», а на Правительство - «разра­ботка и утверждение порядка ведения реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электрической энергии на функционирую-

щих на основе использования ВИЭ квалифицированных генерирующих объек-

тах»

124

Также на НП «Совет рынка» в соответствии с законом «Об электроэнерге­тике» и уставом Партнерства возлагается:

- разработка договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, регламентов оптового рынка, стандартных форм договоров, обеспечивающих возможность торговли на оптовом рынке электроэнергией, мощностью, иными товарами и услугами, которые обращаются (оказываются) на оптовом рынке;

- разрешение споров на оптовом и розничном рынках в соответствии с прави­лами ОРЭМ;

- установление системы и порядка применения имущественных санкций за нарушение правил оптового рынка;

- участие в подготовке проектов правил оптового и розничного рынков и предложений о внесении в них изменений и дополнений;

- контроль за действиями Системного оператора в соответствии с правилами оптового рынка;

- контроль за соблюдением правил и регламентов оптового рынка субъектами ОРЭМ и инфраструктурными организациями^[124][125].

Система «зелёной» сертификации в России имеет некоторые отличия от международной. Так, правило погашения сертификатов сразу после получения поддержки действует, например, в Германии и не действует в России. В россий­ских сертификатах ставится лишь отметка о получении какой-либо формы под­

держки, чтобы исключить возможность повторного обращения владельца серти­фиката именно за ней. Выплаты по российским «зеленым» сертификатам осу­ществляются либо при подтверждении потребления, либо по истечению срока их действия. В отличие от международных правил в российской системе купли- продажи электроэнергии сертификат «связан» и сопровождает движение энергии в процессе купли-продажи и поэтому, в конце концов, может оказаться у покупа­теля энергии, если покупатель выразит такое желание. В дальнейшем эти россий­ские сертификаты могут использоваться также для подтверждения принятых ком­паниями добровольных обязательств по потреблению энергии на основе ВИЭ.

На основании и во исполнение принятого в ноябре 2007 года закона требо­вались разработка и введение в действие специальных подзаконных актов, дета­лизирующих положения и требования закона. Эти подзаконные акты должны бы­ли установить и сформулировать конкретный механизм поддержки возобновляе­мой энергетики по всем элементам, введённым в оборот принятым законом.

Так, на основании и во исполнение Федерального закона от 4 ноября 2007 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России» были приняты специальные подзаконные акты с целью детализации положений и требований Закона.

Данные акты (приложение Л) должны были установить и сформулировать конкретный механизм поддержки возобновляемой энергетики по всем элементам, введённым в оборот принятым законом.

В 2008 году Президентом России был подписан Указ от 4 июня 2008 года № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффек­тивности российской экономики»^[126].

В данном Указе было сказано о необходимости «при формировании тариф­ной политики и проектов федерального бюджета на 2009 год и на плановый пери­од 2010 и 2011 годов, а также на последующие годы предусматривать бюджетные

ассигнования, необходимые для поддержки и стимулирования реализации проек­тов использования возобновляемых источников энергии и экологически чистых производственных технологий» (пункт 1, подпункт «г»). То есть, это положение указа переводит норму закона о бюджетной поддержке возобновляемой энергети­ки в плоскость его поручений правительству.

С 2009 года начался новый этап разработки системы поддержки ВИЭ, кото­рый характеризуется продвижением механизма поддержки по фактору. Этот под­ход предполагает оплату генератору через особый механизм отбора мощности с ценовыми параметрами, заданными государством, аналогично договору предо­ставления мощности (ДПМ). ДПМ подразумевает заключение поставщиками и покупателями агентских договоров с центром финансовых расчетов. Заключая до­говор о предоставлении мощности, поставщик принимает на себя обязательства по строительству и вводу в эксплуатацию новых генерирующих объектов. В свою очередь им гарантируется возврат затрат на строительство генерирующих объек­тов через повышенную стоимость мощности.

Стимулирование генераторов на ВИЭ с учетом мощности имеет некоторые преимущества по сравнению со стимулированием через надбавку к цене оптового рынка:

- существует устоявшийся в РФ механизм возврата условно постоянных за­трат генерирующих объектов;

- этот подход снижает риски регулятора и инвестора в части необходимости прогнозирования цен РСВ (рынок на сутки вперед) и объемов выработки электри­ческой энергии на основе использования ВИЭ;

- увеличивает управляемость для государства, так как учет отбора мощности проводится за 4 года вперед на долгосрочный период;

- снижает волатильность цен на электрическую энергию;

- обеспечивает возможность стимулирования развития ВИЭ в неценовых зо­нах без изменения законодательства.

Однако есть и недостатки. Например, у генератора на ВИЭ будет меньше стимулов для увеличения выработки собственно электрической энергии, а также

необходимо изменение порядка аттестации и готовности генерирующего обору­дования ВИЭ.

После внесения изменений в закон № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» от 4 ноября 2007 года, в котором впервые были зафиксированы некоторые положения о поддержке ВИЭ, поворот к стимулированию генерации на ВИЭ был законода­тельно оформлен редакцией этого же закона от 06 декабря 2011 года.

Так, в данный закон были внесены следующие изменения касательно ВИЭ:

- Дополнен пункт 1 статьи 21 «[Правительство РФ] ... определяет механизм стимулирования использования возобновляемых источников энергии путем про­дажи электрической энергии, произведенной функционирующими на их основе квалифицированными генерирующими объектами, на оптовом рынке по равно­весным ценам оптового рынка с учетом надбавки, определенной в порядке, уста­новленном Правительством Российской Федерации, или путем продажи мощно­сти квалифицированных генерирующих объектов.»;

- Пункт 2 статьи 32 изложен в новой редакции «В случае принятия Прави­тельством Российской Федерации решения о механизме стимулирования исполь­зования возобновляемых источников энергии путем оплаты мощности квалифи­цированных генерирующих объектов в объеме производства электрической энер­гии такими объектами на основе использования возобновляемых источников энергии продажа мощности таких объектов на оптовом рынке осуществляется по договорам купли-продажи, договорам поставки мощности, определенным прави­лами оптового рынка и заключаемым между поставщиками и покупателями элек­трической энергии и мощности с участием организаций коммерческой и техноло­гической инфраструктур оптового рынка. Правительство Российской Федерации, исходя из необходимости достижения установленных основными направлениями государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики целевых показателей объема производства и потребления электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе исполь­зования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах, определяет существенные условия указанных договоров, в том числе

условия о цене поставляемой мощности, а также о периодах поставки, в течение которых покупка мощности таких объектов на оптовом рынке по установленной в указанных договорах цене является обязательной»; и др.^[127].

Кроме вышеуказанных документов 23 ноября 2009 года был еще принят Федеральный Закон «Об энергосбережении и о повышении энергоэффективно­сти...». В настоящее время данный документ является основным законом по ис­пользованию возобновляемых источников энергии и по обеспечению и повыше­нию энергетической эффективности и энергосбережения.

Впервые необходимость принятия федерального закона о возобновляемых источниках энергии была предусмотрена в Энергетической стратегии России на период до 2020 года^[128]. Такой закон мог бы определить роли и полномочия вла­стей в осуществлении национальной стратегии.

Новая же энергетическая стратегия России на период до 2030 года^[129] выде­ляет атомную энергетику и ВИЭ в качестве одних из основных стратегических направлений развития национальной энергетики. Однако данная стратегия не предусматривает разработку федерального закона о возобновляемых источниках энергии.

Касательно участия России в международных технических комитетах сле­дует отметить, что она является участником почти всех ТК по ВИЭ, но при этом было бы целесообразно усилить ее работу в данных комитетах в области возоб­новляемой энергетики, так как участие в них предоставит России экономические и политические выгоды.

При этом следует отметить, что как раз для повышения эффективности уча­стия в международной стандартизации Приказом Росстандарта от 2 апреля 2010

года № 987 на базе «ОАО «НИИЭС» ОАО «РусГидро» был создан ТК 330 «Про­цессы, оборудование и энергетические системы на основе возобновляемых источ-

130

ников энергии»^[130].

Деятельность ТК 330 нацелена на ускорение темпов развития национальной стандартизации.

Помимо ТК 330 Росстандарт также в 2009 году с целью развития законода­тельной базы в области ВИЭ выработал Среднесрочную программу разработки национальных стандартов в области энергоэффективности на 2009-2011 гг.

По данной программе была предусмотрена разработка 97 стандартов в об­ласти ВИЭ, в том числе 24 стандарта по ветроэнергетике, 17 стандартов по гидро­энергетике, 56 стандартов по гелиоэнергетике.

Таким образом, из анализа процессов стандартизации и их роли следует, что их использование и развитие в России поддержит распространение технических решений и новшеств; позволит участникам рынка в кратчайшие сроки перенять зарубежный опыт в области ВИЭ; усилит конкуренцию; поспособствует форми­рованию свободного рынка возобновляемых источников энергии; снизит допол­нительные расходы на модификацию, проектирование, строительство и эксплуа­тацию технологий возобновляемой энергетики^[131].

О программах по развитию ВИЭ на сайте Минэнерго РФ содержится ин­формация следующего характера: «В рамках Федеральных целевых программ «Национальная технологическая база на 2007-2011 годы» и «Исследования и раз­работки по приоритетным направлениям развития научно-технологического ком­плекса России на 2007-2012 годы»^[132] осуществляется участие бизнеса в софинан- сировании работ, направленных на разработку и внедрение высокоэффективных ресурсосберегающих технологий и новых видов энергии; реализуются 18 проек­тов по коммерциализации указанных технологий на основе привлечения внебюд­жетных средств с объемом финансирования более 10 млрд. рублей». Исходя из

процитированного сообщения, можно констатировать наличие отдельных проек­тов с небольшими бюджетами по сравнению с ЕС, но отсутствие рамочных про­грамм по ВИЭ.

В госпрограмме развития энергетики в России до 2020 года, принятой 27.10.2010 года № 2446-р, предусмотрен бюджет ВИЭ в размере всего лишь 1,8 млрд. руб.^[133].

Однако в 2012 году Министерством энергетики РФ совместно с ОАО «ЭНИН», а также в соавторстве с рядом научно-исследовательских институтов по поручению кабинета министров России была разработана Программа модерни­зации электроэнергетики России на период до 2020 года^[134]. В ней финансиро­вание возобновляемых источников энергии (ВИЭ) до 2020 года предусмотрено в размере 193 млрд. руб., из которых до 2015 года планировалось вложить 78 млрд. руб.^[135].

Проанализировав регулирование ВИЭ в России, автор приходит к выводу, что принятые законодательные акты, хотя и имеют позитивное значение, но не могут в полной мере обеспечить повышение энергетической эффективности и развитие ВИЭ в стране. Нормативно-правовой барьер до сих пор не преодолен, не отведено должного внимания стандартам по развитию ВИЭ, в отличие от ЕС и США, где они имеют приоритетное значение. Нет эффективных механизмов под­держки ВИЭ, их количество очень ограничено. Даже основной механизм «надбавка к цене энергии на основе возобновляемых источников энергии», преду­смотренный многими законодательными актами, не имеет значительного практи­ческого применения.

В целом можно констатировать отсутствие комплексного подхода в норма­тивно-правовом регулировании ВИЭ и его декларативный характер. Хотя на офи­циальном уровне и подчеркивается значимость и необходимость развития ВИЭ в РФ, однако практически их развитию не содействует.

Сложность реализации планов по развитию ВИЭ усугубляется в последнее время переходом большей части технологических фондов энергетики в частную собственность при значительном их территориальном, функциональном и финан­совом дроблении (на генерирующие, сетевые и сбытовые компании).

В этой связи было бы целесообразно создать в России государственный управляющий и контролирующий орган, наделенный, с одной стороны, соответ­ствующими полномочиями и финансовыми возможностями и, с другой стороны, ответственный перед правительством за организацию работ по выполнению фе­деральной и региональных программ по ВИЭ. А также создать подконтрольный данному органу Инвестиционной Фонд по развитию ВИЭ, в который будут направляться средства энергетических компаний (определенный процент от при­были), которые в дальнейшем будут использованы для финансирования НИОКР и проектов по ВИЭ. В свою очередь, энергетические компании будут производить вышеуказанные отчисления согласно законодательству по ВИЭ, разработкой ко­торого будет заниматься создаваемый орган.

Такой орган можно было бы создать в виде самостоятельного Федерального агентства по ВИЭ, решения которого обязательны для исполнения.

На рисунке 9 представлена общая схема деятельности данного агентства.

Рисунок 9 - Общая схема деятельности Федерального агентства по ВИЭ Источник: разработано автором

Как показывает мировая практика, создание таких структур является необ­ходимым условием развития ВИЭ.

В функции данного Органа должны входить вопросы планирования, разра­ботки и реализации федеральной и региональных программ и системы соответ­ствующей нормативно-технической и юридической поддержки ВИЭ, финансиро­вания и софинансирования с бизнесом ключевых направлений развития новой от­расли, организации на федеральном и региональных уровнях эффективного мони­торинга и постоянного контроля исполнения принятых планов по ВИЭ^[136]. Источ­ником финансирования для данного органа как раз послужит вышеуказанный Ин­вестиционный Фонд. Также было бы целесообразно передать данному органу функции ФГБУ «Российское энергетическое агентство» по ВИЭ для функциони­рования единого органа, несшего полную ответственность за развитие возобнов­ляемой энергетики.