2.5. Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, які пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян

Як самостійну функцію прокуратури Конституція України (п. 4 ст. 121) виділила нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Ця функція є традиційною для органів прокуратури не лише в Україні, Росії та інших державах СНД, але і в країнах, де наглядові повноваження прокурорів суттєво обмежені [229; 416]². Норми законодавства,

¹ Див.Кожевников Г.К. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью приостановления предварительного расследования: Автореф. дис. канд.юрид.наук - Харьков. 1992. - С. 12-13.

² Див., наприклад: Михайленко О. Прокуратура Франції: становления і повноваження // Право України. - 2000. - № 2. - С. 102; Шумський П. В. Прокуратура України. - К.: Вентурі, 1997. - С. 300 - 301.

142

регламентуючи правовідносини у даній сфері, стали результатом довгого історичного розвитку.

Від самого початку створення прокуратури в Російській імперії її керуюча верхівка добре розуміла важливість забезпечення елементарного порядку в місцях утримання осіб, засуджених за злочини, і не стільки для захисту їх прав, скільки в інтересах громадського спокою. На органи прокуратури було покладено опікування так званих «колодничних», тобто арештантських справ, перш за все, для попередження зловживань персоналу місць ув'язнення, посадові особи якого використовували ув'язнених для власної мети. Наказом імператора від 3 вересня 1733 р. наказувалось прокурорам губерній «дивитися» за швидким і правильним «по указам» рішенням справ про колодників, щоб під виглядом арешту за недоїмки селяни не утримувались під караулом «для употребления в собственные работы» губернаторами і воєводами. За тим же наказом прокурори зобов'язані були інформувати генерал-прокурора про стан арештантських справ і утримуваних за ними колодників [244]¹.

Як відомо, внаслідок судово-правових реформ початку 60-х років XIX ст. прокуратура Російської імперії поступово перетворювалась на орган кримінального переслідування, що було пов'язано з обмеженням її наглядових функцій, перш за все загального нагляду. Однак ці обмеження не торкнулися нагляду в сфері виконання покарання. Особам прокурорського нагляду доручалось, зокрема, прийняття відповідних заходів щодо нагляду за правильністю підстав стосовно затримання кожного із ув'язнених і додержанням порядку їхнього утримування у визначених місцях ув'язнення, контроль за кореспонденцією арештантів, відвідання в'язниць, дозвіл побачень з тими, які перебувають під слідством і контроль за їх утриманням,

_________________________

¹ Див.Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. - М., 1889. - С. 284.

143

а також нагляд за власне адміністрацією в'язниць, умовами утримання в'язнів, веденням господарства у в'язницях тощо [485]¹.

За існуючих в Україні в період національно-демократичної революції 1917-1920 рр. державних утворень створювалась і прокуратура, проте істотного впливу на забезпечення законності в «тюремному відомстві» вона не здійснювала і відповідні заходи були прерогативою відомчого контролю [372]².

Важлива увага прокурорському нагляду у сфері, що розглядається, стала надаватися з перших років радянської влади, хоча кричущі деформації кримінально-правової і кримінально-виконавчої політики в роки масових репресій не могли не вплинути згубно на становище законності та ефективність прокурорського нагляду.

Варто відзначити, що в процесі еволюції радянської прокуратури межі здійснення прокурорського нагляду при реалізації цієї функції постійно розширювалися.

У Положенні про прокурорський нагляд в УРСР 1922 року [434]³ прокуратурі доручався нагляд за правильністю утримання під вартою і звільнення «неправильно утримуваних». Прийняття в 1925 р. першого Виправно-трудового кодексу України підвело під здійснення прокурорського нагляду вагому правову базу.

Положенням про прокурорський нагляд у СРСР 1955 р. [436]⁵ (ст.32) на Генерального прокурора СРСР і підпорядкованих йому прокурорів

_______________________

¹ Див.: Циркуляри Міністерства юстиції від 16 липня 1879р. № 11353, від 23 червня 1879 р. № 11890 і 11891.

² Див.: Тимощук О. Тюремна реформа гетьмана П.Скоропадського // Право України.- 2000. -№ 3. - С. 114-117.

³ Затверджено Центральним Виконавчим комітетом 28 червня 1922 року // СУ УРСР. - 1922. - № 28. - Ст. 440.

⁴ Див.:Курс кримінально-виконавчого права України. -К.: Юрінком Інтер. - 2000. - С. 11.

⁵ Затверждено Указом Президії Верховної Ради СРСР от 24 травня 1955 р. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1955. - № 9. - Ст. 222.

144

покладався обов'язок здійснювати нагляд за тим, щоб у місцях позбавлення волі утримували лише осіб, взятих під варту з санкції прокурора або за постановою суду і за додержанням установлених законом правил утримання ув'язнених.

Закон про прокуратуру СРСР 1979 р. (розд. 4) ще більше розширив межі розглядуваної функції прокурорського нагляду. На прокуратуру був покладений нагляд за дотриманням законів при виконанні покарань як пов'язаних, так і не пов'язаних із позбавленням волі, при виконанні інших заходів примусового характеру, визначених судом, за дотриманням законів у місцях утримання затриманих і в місцях попереднього ув'язнення. «Все це було пов'язане, - як відзначив А.П.Сафонов, - з метою необхідності підвищення рівня прокурорського нагляду у боротьбі зі злочинністю і забезпеченням гарантій недоторканності особи» [339]¹. Інакше кажучи, прокурорський нагляд

охоплював усі місця позбавлення і обмеження волі [148]² .

Подальший розвиток згадуваної функції прокурорського нагляду ми спостерігаємо в діючому Законі України «Про прокуратуру», який містить узагальнену назву «Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян» (глава 4 розділу 111).

Згідно з ч.1 ст.44 вказаного Закону прокурорський нагляд розповсюджується на місця утримання затриманих і попереднього ув'язнення, виправно-трудові, інші установи, які виконують покарання або заходи примусового характеру, визначені судом.

Аналіз вказаної норми дозволяє звернути увагу на дві обставини. По-перше, зміст вказаної статті дещо вужчий назви гл. 4 Закону, оскільки у

____________________________

¹ Див: Сафонов АЛ. Надзор за соблюдением законов, регулирующих исполнение лишений или ограничения свободи - отрасль прокурорского надзора // Проблеми организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. - М., 1980. - С. 138.

²Див.: Комментарий к Закону о прокуратуре СССР. - М.: Юрид. лит., 1984. - С. 193.

145

ній мова йде не про всі місця застосування заходів примусового характеру , а лише про ті з них, які реалізують заходи судового примушування. По-друге, кримінальні покарання варто розглядати як заходи примусового характеру. призначені судом, тому в цьому випадку правильніше говорити про установи, що виконують покарання чи інші заходи примусового характеру, призначені судом.

Аналогічний перелік об'єктів нагляду міститься в ст. 22 Федерального Закону «Про прокуратуру Російської Федерації», згідно з яким цей нагляд розповсюджується на місця утримання затриманих, попереднього ув'язнення, виправно-трудові та інші органи і установи, які виконують покарання і заходи примусового характеру, призначені судом¹.

За сучасних умов постала необхідність, виходячи із потреб практики, у подальшому розширенні на законодавчому рівні кола об'єктів, на яких розповсюджується функція прокуратури, що розглядається.

¹ Неважко помітити, що, як і в Законі України, тут кримінальні покарання невиправдано відділяються від заходів примусового характеру, призначених судом.

² Проект Закону України «Про прокуратуру», підготовлений групою народних депутатів України. -

Київ. - 2000.

146

Суттєве значення щодо підвищення ролі прокурорського нагляду при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, має те, що ця сфера наглядової діяльності отримала законодавче закріплення і в майбутньому навряд чи може бути обмежена.

Виступаючи традиційною функцією прокуратури, прокурорський нагляд у згаданій сфері покликаний не просто сприяти зміцненню режиму законності в місцях, котрі ми умовно називаємо «установами застосування заходів примусового характеру», а забезпечувати виконання там приписів кримінально-виконавчого і іншого законодавства.

У юридичній літературі з цього питання висловлені різні думки, і не з усіма ними можна погодитися. Наприклад, автори аналітичної промови «Російська прокуратура сьогодні» вважають, що за сучасних умов «прокуратура є єдиним органом держави, на який покладено нагляд за додержанням законності в установах, де внаслідок ізоляції від суспільства громадяни залишаються найменше захищені з точки зору своїх прав і законних інтересів» [319; 290]¹.

¹ Див. Российская прокуратура сегодня // Генеральная прокуратура Российской Федерации. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. - М.: 1994. Див.також: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода. - М., 1998. - С.54.

147

покарання, а також позитивної соціальної адаптації звільнених від покарання, що буде сприяти швидшому вирішенню питань їх побутового і трудового влаштування, відновленню соціальне корисних зв'язків правового статусу громадянина, а отже попередженню рецидивної злочинності» [378]¹.

Завдання прокурорського нагляду в названій сфері визначаються сучасними концепціями кримінально-виконавчої політики держави, нормами кримінального і кримінально-виконавчого законодавства, іншими нормативно-правовими актами, якими визначаються завдання кримінального покарання і інших заходів державного примусу, які пов'язані із обмеженням свободи громадян.

В сучасних умовах держава застосовує заходи для того, щоб діяльність установ кримінально-виконавчої системи якомога більше відповідала міжнародним і європейським стандартам, особливо стосовно додержання елементарних прав і законних інтересів засуджених.

Завдання кримінального покарання сформульовані в ст.50 Кримінального кодексу України, згідно з якою «покарання має на меті не тільки кару, а й виправлення засуджених, а також запобігання вчиненню нових злочинів як засудженими, так і іншими особами». «Кримінально-виконавче законодавство також виходить з того, що по відношенню до засуджених «правообмеження застосовуються як психолого-педагогічні засоби впливу на засудженого з метою його виправлення і попередження здійснення ним нових злочинів» [180]².

Здається, що стале уявлення про мету покарання в сучасних умовах повинно бути переглянуте. Досягнення «виправлення» і тим паче «перевиховання» засуджених навряд чи можна вважати достатньо конкретним і реальним завданням, хоча, безумовно, як відзначено в літературі, «мету покарання стосовно конкретного засудженого можна

______________________________

¹ Див.Трубников В. М. Проблемы надзора органов прокуратуры за соблюдением уголовно- исполнительного законодательства // Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его применения. - Харьков: 1992. -С. 100.

² Див.:Курс кримінально-виконавчого права України. - С. 65.

148

вважати досягнутою, якщо... йому вдасться прищепити якості людини, яка дотримується правил поведінки, вимог законів» [379]¹.

Орієнтиром у визначенні завдань покарання «можуть виступати загальновизнані міжнародні норми, якими визначається мета покарання» [358]². До них, зокрема, відносяться Європейські пенітенціарні правила, розроблені під егідою Ради Європи, членом якої є Україна, хоча вони і носять рекомендаційний характер.

Згідно з п. З цих Правил, «метою режиму поводження з ув'язненими особами (тобто самого процесу виконання покарання - авт.) є підтримання їхнього здоров'я і особистої гідності, а також наскільки це дозволяє призначений вироком строк покарання, розвиток у них почуття відповідальності до тих нахилів і здібностей, котрі допоможуть їм повернутися в суспільство, жити з повагою до закону і самостійно заробляти на власне життя після звільнення» [482]³. Ці достатньо скромні, але реальні завдання можуть бути досягнуті за умови точного виконання законів, які регламентують режим й інші умови відбуття покарання.

З приводу завдань прокурорського нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства в юридичній літературі виражені різноманітні, часом суперечливі міркування.

На думку М.Ю.Рагинського, прокурорський нагляд у цій сфері «має своїм завданням забезпечувати виконання заходів покарання і мети попереднього ув'язнення, визначених кримінальним, виправно-трудовим і кримінально-процесуальним законодавством. Досягти ж мети покарання і, відповідно, досягти виправлення і перевиховання засуджених, а також мети попереднього ув'язнення, можна лише за умов найсуворішого

_____________________________-

¹ Див.: Трубніков В.М. Кримінально-виконавче право у системі права України // Правова система України: теорія і практика: Тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції. - К.. 1993. - С. 451.

² Див.: Степанюк А.Х. Ідеологія виконання покарань. Там же. - С. 442.

³ Див.: Європейські в'язничні правила. Рекомендація № Р (87) 3 та пояснювальна доповідь. Рада Європи. -1987 .

149

забезпечення законності як адміністрацією виправно-трудових установ і місць покарання, не пов'язаних із позбавленням волі» [311 ]¹.

Т.Н.Добровольська і М.А.Матющенко бачать завдання нагляду в тому, «щоб при виконанні будь-якої міри покарання додержувалось законодавство щодо порядку і умов відбування покарання і забезпечувалося додержання прав і обов'язків засуджених. Поруч із цим прокурор здійснює нагляд і за додержанням законів самими засудженими» [85]². Із твердженням в останній фразі навряд чи можна погодитися, оскільки прокурор перевіряє не додержання законів засудженими, а законність заходів, котрі приймаються адміністрацією ВТУ за фактами здійснюваних ними правопорушень.

Виразніше, хоча і дещо по-іншому сформульовані ці завдання В.З.Самсоновим. На його думку, вони «полягають у здійсненні нагляду за тим, щоб: 1) утримання осіб у місцях позбавлення волі здійснювалось не інакше, як на підставах і в порядку, встановленому законом; 2) додержувалось законодавство про порядок і умови відбування засудженими покарання, їх виправлення і перевиховання; 3) забезпечувалось додержання встановлених законом прав і обов'язків засуджених» [22]³.

Дуже суперечливим є визначення завдань прокурорського нагляду за додержанням законів у місцях застосування заходів примусового характеру, сформульоване Д.І. Пишньовим. Він вважає, що ними є: «а) своєчасність і правильність звертання до виконання заходів примусового характеру; б) правильність реалізації таких заходів; в) законність і обгрунтованість звільнення громадян від заходів примусового характеру» [302]⁴. Незрозуміле, чому звільнення від заходів примусового характеру оцінюється прокурором з точки зору його законності та обгрунтованості, а реалізація таких заходів - з

__________________________

¹ Див.: Рагинский М.Ю. Надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы, при отбывании ссылки и исправительных работ без лишения свободы // Прокурорский надзор в СССР. - М., 1973. - С. 276-277.

² Див.: Добровольская Т.Н., Матющенко М.А. Прокурорский надзор за исполнением наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом: Конспект лекций. - Харьков. 1983. - С. 4.

³ Див.: Белякин Н.М., Самсонов В.З., Сафонов А.П. Прокурорский надзор за соблюдением законов в исправительно-трудовых учреждениях: Метод, пособие. - М, 1984. - С. 5.

⁴ Див. прокурорський нагляд вУкраїні. -Донецьк, 1997. - С.235.

150

точки зору їх правильності, що, в принципі, взагалі не стосується предмету прокурорського нагляду.

Спільно з іншими народними депутатами України автором зроблена спроба у проекті нового Закону «Про прокуратуру» сформулювати основні завдання прокурорського нагляду як за додержаням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, так і при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. При цьому бралося до уваги те, що виконання вироків - це завершальна стадія кримінального судочинства, в якій відбувається реалізація вироків, що набрали чинності, а також вирішення судом питань, котрі виникають при звертанні вироку до виконання і в ході самого його виконання. У стадії виконання вироку втілюється в життя рішення, винесене судом по кримінальній справі. Лише своєчасне і правильне виконання вироку суду забезпечує реальність невідворотності покарання, є обов'язковою умовою його ефективності. І навпаки, несвоєчасне, неналежне виконання вироку не тільки знижує його ефективність, але і негативно позначається на профілактиці злочинів.

Здійснення прокурорського нагляду в цій сфері ніби «вінчає» всю його попередню наглядову та іншу діяльність, пов'язану з порушенням і розслідуванням кримінальної справи і піддержанням обвинувачення в суді.

Прокурорський нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах повинний здійснюватися для того, щоб: 1) згідно з вимогами закону своєчасно і правильно зверталися до виконання і виконувались судові рішення в кримінальних справах; 2) на законних підставах утримувалися під вартою особи у місцях попереднього ув'язнення, кримінально-виконавчих та інших органах і установах, які виконують судові рішення у кримінальних справах: 3) забезпечувалося додержання встановлених законом прав осіб, взятих під варту і засуджених, виконання ними обов'язків; прав осіб, які перебувають у психіатричних установах

151

спеціального типу, а також додержання порядку, умов утримання, відбування кримінального покарання і лікування; 4 ) виконувались вимоги законодавства щодо звільнення засуджених від відбуття покарання, відстрочки вироку і з інших питань, пов'язаних із виконанням вироку .

Захист прав і законних інтересів осіб, взятих під варту і засуджених до позбавлення волі [469] , а також осіб, стосовно яких застосовані інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням особистої свободи, посідають центральне місце з-поміж завдань прокуратури у межах функції прокурорського нагляду, про яку іде мова. Це випливає із положень ч. 1 ст.3 Конституції України, згідно з якою людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. При цьому необхідно пам'ятати, що відповідно до ч.3 ст.63 Основного Закону «засуджений користується всіма правами людини і громадянина, за винятком обмежень, які визначені законом і встановлені вироком суду».

Кожне із вищенаведених завдань прокуратури так чи інакше спрямоване на забезпечення прав і законних інтересів осіб, свобода яких обмежена в інтересах держави і суспільства і котрі в силу об'єктивних причин обмежені також у можливостях самостійно захищати власні права.

Здійснення прокурорсько-наглядових заходів у вказаній сфері спирається на достатньо розвинуту правову базу, яка основується на певній ієрархії нормативно-правових актів, серед котрих провідне місце посідає Конституція України. Окремі норми Основного Закону як норми прямої дії (ч.1 ст.8 Конституції) можуть безпосередньо використовуватися прокурорами для обгрунтування вимог і пропозицій щодо усунення порушень закону, наприклад, вимога ч.6 ст.29 Конституції про те, що про арешт чи затримання людини повинно бути негайно повідомлено родичам арештованого чи затриманого.

____________________________

¹ Зараз у місцях позбавлення волі в Україні відбуває покарання близько 220 тис. осіб (Див.: Інформаційний бюлетень Державного департаменту України з питань виконання покарань. - № 4. - 2000. - С. 4).

152

Основними законодавчими актами, за додержанням яких здійснюється нагляд у межах згаданої функції, є: Виправно-трудовий кодекс, Кримінально-процесуальний кодекс, Закон України «Про попереднє ув'язнення», Закон України «Про застосування амністії в Україні» та низка інших законів України.

Як акти прямої дії можуть використовуватися також міжнародно-правові документи, ратифіковані Україною, зокрема Конвенція проти катувань й інших жорстоких, нелюдських або покарань, які принижують гідність [285]¹, Європейська конвенція прав людини [481]², протокол № 11 Ради Європи, що передбачає перебудову контрольного механізму, створеного Конвенцією про захист прав і основних свобод людини[483]³ та інш.

На жаль, правове регулювання деяких питань утримання арештованих і затриманих ще відстає від вимог практики, зокрема, стосовно осіб із числа нелегальних мігрантів, які використовують територію України для проникнення до країн Західної Європи.

При здійсненні нагляду прокуратура також не може не враховувати вимог, які містяться в підзаконних актах, які розвивають і конкретизують норми закону, а саме, в Указах Президента України⁴, нормативних актах МВС України, а з середини 1998 р. - Державного департаменту з питань виконання покарань.

Одним із ключових питань нагляду виступає законність знаходження осіб у слідчих ізоляторах, в'язницях, виправно-трудових колоніях, дисциплінарних батальйонах, психіатричних лікарнях, де утримуються особи, до яких за здійснення суспільне небезпечних дій застосовані

____________________________-

¹ Див.: Права людини. Основні міжнародно-правові документи. -К.: Наук, думка. 1989. -С. 138-146.

² Див.: Європейська конвенція з прав людини. Українська правнича фундація. - К.. 1997.

³ Див.: Протокол № 11, який передбачає перебудову контрольного механізму, створеного Конвенцією про захист прав і основних свобод людини / / Українська правнича фундація: К. -1997.

⁴ Див.: Положення про Державний департамент України з питань виконання покарань, затверджене Указом Президента України від 31 липня 1998 р.№ 827/98 зі змінами, внесеними Указом від 12 березня 1999 р. № 248/99; Положення про порядок здійснення помилування осіб, засуджених судами України. затверджене Указом Президента України від 31 грудня 1991 р. № 22 зі змінами, внесеними Указом від 27 січня 1999 р. № 70/99; Положення про дисциплінарний батальйон у Збройних Силах України, затверджене Указом Президента України від 5 квітня 1994 р. № 139/94 та інш.

153

примусові заходи медичного впливу. Ця проблема включає в себе: 1) законність поміщення і утримання; 2) додержування строків утримання; 3) наявність законних підстав для звільнення від покарання чи інших заходів примусового характеру.

Підставою утримання під вартою підозрюваних і обвинувачених, стосовно яких як запобіжний захід обрано взяття під варту, є постанова слідчого чи органу дізнання, санкціонована прокурором із додержанням ст. 155 і 157 КПК (від 28 червня 2001 р. - рішення суду згідно з ч.2 ст.29 Конституції і п. 13 Перехідних положень Конституції). Підставою відбування покарання є вирок суду, який набув сили закону (ст.4 ВТК). Специфічним покаранням є направлення засудженого до дисциплінарного батальйону, яке застосовується до військовослужбовців строкової служби у випадках, передбачених законом, а також у випадках, коли суд, враховуючи обставини справи і особу засудженого, вирішить за доцільне замість позбавлення волі на строк до трьох років застосувати направлення до дисциплінарного батальйону на такий же строк. Особливостями даного покарання є: збереження за засудженим статусу військовослужбовця і те, що перебування у дисциплінарному батальйоні не породжує судимості.

Примусові заходи медичного характеру застосовуються судом на підставі і в порядку, передбаченому ст. 416 КПК.

Неповнолітні, які здійснили суспільне небезпечні вчинки, направляються до спеціальних навчально-виховних установ закритого типу (ст. 447 КПК України).

Виправні роботи без позбавлення волі полягають у примусовому залученні засуджених до праці з утриманням певної (від п'яти до двадцяти відсотків) частини його заробітної плати на користь держави на строк від двох місяців до двох років і відробляються згідно вироку суду або за місцем роботи засудженого, або в інших місцях, які визначаються органами, що здійснюють виконання виправних робіт, але в районі місця проживання

154

засудженого. Виправні роботи на строк до двох місяців можуть застосовуватися також за окремі адміністративні правопорушення.

Здійснюючи нагляд, прокурор повинен застосовувати заходи до безумовного виконання правозастосовних актів, на підставі яких правопорушники зобов'язані поміщатися до відповідних установ і перебувати там встановлений строк. З іншого боку, його обов'язком є припинення фактів незаконного затримання, взяття під варту і перебування осіб у місцях відбуття покарання.

До законності перебування в виправно-трудових установах як складової частини предмета прокурорського нагляду, належать законність звільнення від відбування покарання за підставами, передбаченими законом: після відбуття строку покарання, у зв'язку з амністією чи помилуванням, внаслідок реабілітації засудженого, пом'якшення йому міри покарання в результаті перегляду справи.

Особлива роль належить прокуророві при розв'язанні питань, пов'язаних із умовно-достроковим звільненням від покарання або заміною покарання у вигляді позбавлення волі м'якішим покаранням. Він зобов'язаний застосовувати заходи для того, щоб адміністрація виправно-трудових установ, спостережні комісії і суди своєчасно й об'єктивно розглядали ці питання і не допускали як необгрунтованої відмови стосовно умовно-дострокового звільнення, так і незаконного його застосування щодо осіб, які продовжують складати небезпеку для суспільства і схильних до рецидиву.

Підвищенню ефективності прокурорського нагляду сприяла б конкретизація положень законодавства, яке регламентує умовно-дострокове звільнення. Зокрема, заслуговує підтримки пропозиція надати засудженим право самим ініціювати перед судом реалізацію власного права на таке звільнення [351]¹. Розвиваючи це положення, можна дійти висновку, що

¹ Див.: Скригонюк М.І. Прокурорський нагляд за додержанням законів України при умовно-достроковому звільненні засуджених від кримінального покарання. Автореф дис. канд.юрид.наук - К.: 1999. - С. 5.

155 засуджений, виходячи із положення ч.2 ст.124 Конституції про те, що

юрисдикція судів поширюється на правовідносини, що виникають у державі, має право уже зараз оскаржити відмову адміністрації ВТУ щодо представлення його до умовно-дострокового звільнення. В усякому разі, додержуванню вимог закону сприяло б вживання прокурором заходів до усунення порушень не зі стадії судового розгляду, а значно раніше, коли ці питання розглядаються адміністрацією виправно-трудової установи [213]¹. Дуже важливе значення має також встановлення критеріїв для визначення рівня перегляду засудженим свого антигромадського життєвого ставлення, які повинні мати не лише формально-юридичний, але і психологічний характер [350]² .

Найоб'ємнішою за кількістю трудових витрат є діяльність прокурора щодо забезпечення законності режиму перебування осіб в умовах попереднього ув'язнення і відбуття покарання у ВТУ. Термін «режим» у його позитивному значенні ввійшов у практику установ застосування заходів примусового характеру. Режим розглядається і як сукупність правил, що визначають порядок виконання покарання адміністрацією ВТУ, і як сукупність правил, що визначають порядок відбуття покарання засудженими до позбавлення волі [180]³. Додержування режиму дозволяє забезпечити належне функціонування установ, забезпечення прав контингента, який утримується там, і додержання тих обмежень, що встановлені законодавством стосовно осіб згаданої категорії. Вся діяльність органів і установ, котрі виконують покарання та інші обмеження свободи громадян, повинна мати за основу суворе додержання законів, які регламентують цю діяльність. Однаковою мірою недопустимі як і не передбачені

¹ Див.: Мартыняхин Л.С. О совершенствовании прокурорского надзора за условно-досрочным освобождением от наказания // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. -Вып. 129. -М., 1991.-С. 143.

² Див.: Скригонюк М.І. Про визначення прокурором доведеності виправлення засудженого до закінчення строку відбування покарання // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. Матеріали республіканської науково-практичної конференції 26 грудня 1995 року. -Київ, 1996. -С. 91.

³Див.: Курс кримінально-виконавчого права. -С.161.

156

законодавством обмеження прав засуджених та інших осіб, які піддані заходам примусового характеру, так і надання їм не передбачених законом пільг і різноманітних послаблень порушникам режиму. І ті й інші порушення, як свідчить практика, здатні серйозно загострити криміногенне становище в установах відбуття покарання, призвести до масових безпорядків, втеч, захоплення заручників із числа персоналу тощо. Це, безумовно, підвищує відповідальність прокурора за попередження і своєчасне усунення основаних на законодавстві і конкретизованих відомчими нормативними актами порушень режиму .

Як засвідчують матеріали прокурорського нагляду, в місцях відбуття покарання набули широкого розповсюдження різноманітні порушення режиму особами, які взяті під варту, і засудженими. Лідерами злочинних угруповань застосовуються спроби тиску як на адміністрацію, так і на загальну масу засуджених, створюється так звана «злочинна субкультура», заснована на «злодійських традиціях». Зростає підтримка лідерів, які відбувають покарання, і членів організованих злочинних груп, злочинцями, котрі перебувають на волі. Прокурорський нагляд покликаний протидіяти цим негативним явищам.

Разом із тим у практиці діяльності установ виконання покарань і слідчих ізоляторів ще не подолані випадки перевищення влади, прояву грубості та свавілля стосовно засуджених і ув'язнених, часто незаконно обмежуються їхні права і свободи. За таких умов збільшується правозахисна функція прокуратури.

При цьому, однак, треба усвідомлювати, що можливості прокуратури щодо забезпечення законності в пенітенціарній системі об'єктивно обмежені. Вирішальними умовами для наведення там державного порядку є: а) розвиток інфраструктури установ системи до рівня європейських стандартів, що дозволило б перейти від нелюдських, на порушення ч.2 ст.28 Конституції України, умов їх утримання, до належних у більшій чи меншій мірі, тобто не загрожуючих їхньому життю і здоров'ю; б) скорочення практики засуд-

157

ження до позбавлення волі за злочини, які не складають собою підвищеної суспільної небезпеки, що дозволило б «розвантажити» від зайвого контингенту місця попереднього ув'язнення і відбуття покарання. Треба думати, що прискоренню розв'язання цих питань буде сприяти задоволення Європейським судом з прав людини скарг арештованих і засуджених громадян України щодо умов їхнього утримання, які порушують основоположні міжнародні норми, що діють у цій сфері.

Серед кількості найважливіших питань, які становлять предмет прокурорських перевірок виконання законів у пенітенціарних установах, є наступні:

- забезпечення належної охорони й ізоляції осіб, взятих під варту чи тих, які відбувають покарання у вигляді позбавлення волі;

- надання вказаним особам можливості в установленому порядку бачитися з родичами, одержувати передачі;

- створення необхідних житлово-побутових умов, надання згідно встановлених норм інших видів матеріально-побутового постачання, забезпечення належним харчуванням і медичним обслуговуванням;

- забезпечення права на працю із дотриманням обмежень, передбачених виправно-трудовим законодавством;

- забезпечення освітніх і релігійних потреб в'язнів з урахуванням їхнього прагнення до підвищення освітнього рівня і морального удосконалення [310]¹;

- реалізація арештованими і засудженими політичних прав, якщо цьому не перешкоджають вимоги режиму, зокрема права участі у виборах і референдумах;

- захист вказаних осіб від протиправних посягань з боку інших арештованих і в'язнів, у тому числі шляхом роздільного утримання різних їх категорій, переведення до інших установ і таке інше;

¹ Див.: Радов Г.О. Формування духовності засуджених у контексті пенітенціарного процесу // Проблеми пенітенціарної теорії і практики. № 3. - К.; 1998. - С.91-99.

158

- забезпечення права ув'язнених і засуджених на листування з дотриманням режимних обмежень, надання для них вільної можливості надсилати письмові скарги прокуророві і Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини.

Важливе місце в наглядовій діяльності прокуратури посідає забезпечення законності в дисциплінарній практиці адміністрації слідчих ізоляторів і установ виконання покарань. З одного боку, потрібно враховувати нахил частини арештованих і засуджених до порушень режиму як засобу «самовираження» за умов неволі. З іншого боку, для певної частини контингенту характерно підвищене емоційне сприйняття будь-яких уявних або дійсно реальних явищ несправедливості до них з боку представників адміністрації, здатне підштовхнути їх не тільки на «рутинні» порушення режиму, але і на більш серйозні правопорушення і злочини (протидія персоналові і напад на його представників, масові безпорядки), а також на калічення і самогубство [318]¹.

Тому завданням прокурора є вдумливе вивчення матеріалів дисциплінарних справ для встановлення законності і обгрунтованості застосованих заходів дисциплінарного стягнення. Особлива увага при цьому надається більшій жорстокості режиму утримування шляхом поміщення засуджених до штрафного чи (для осіб, утримуваних у ВТК) дисциплінарного ізолятора, карцера (для осіб, утримуваних у в'язницях), до приміщення камерного типу і одиночної камери (в'язниця у в'язниці, за висловом О.І.Солженіцина).

Заслуговує підтримки пропозиція М.П.Курило про те, щоб названі заходи застосовувались за погодженням із спостережною комісією при виконанні судових рішень у кримінальних справах [179]².

_______________________________--

¹ Див.: Романенко О.В. Сутність пенітенціарної функції демократичної правової держави. // Проблеми пенітенціарної теорії і практики. - К.: 1997. - № 2. - С.61.

² Див.: Курило М.П. Прокурорський нагляд за додержанням прав та законних інтересів засуджених до позбавлення волі. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Харків, 1998. - С.5.

159

При здійсненні нагляду органи прокуратури застосовують також

заходи для попередження злочинів з боку осіб, які перебувають у місцях попереднього ув'язнення і відбуття покарання. Цей висновок, з одного боку, пов'язаний із природою прокурорського нагляду, змістом якого значною мірою виступає діяльність щодо усунення причин правопорушень, а з іншого з обов'язком прокурорів сприяти досягненню мети кримінального покарання [64]¹.

Цьому сприяє як вся робота прокурора щодо нагляду за додержанням установлених законом умов утримання арештованих і засуджених, так і спеціальна правовиховна діяльність прокурорів [144]². Більш того, вона охоплює не лише пенітенціарну, але і постпенітенціарну сферу, яка стосується пристосування колишніх в'язнів до умов перебування на волі або, як прийнято казати, їхній соціальній реабілітації [249]³.

Що ж стосується завдань прокурорського нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян, то вони повинні бути викладені наступним чином:

«Нагляд здійснюється за додержанням законів при застосуванні примусових заходів медичного і виховного характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи, адміністративних затримань і арештів та адміністративного нагляду [432]⁴, при утримуванні громадян у прийомниках-розподільниках, загальноосвітніх школах і професійних училищах соціальної реабілітації, центрах медично-соціальної реабілітації та інших установах, а також при застосуванні спеціальних засобів примусу.

_________________________

¹ Див.: Давыденко Л.М. Проблемы предупреждения преступности органами прокуратуры: Дис.докт.юрид.наук - Харьков, 1989. - С. 179-194.

² Див.: Колб О.Г. Профілактика правопорушень серед неповнолітніх у слідчих ізоляторах МВС України: Автореф. канд. дис. -К.: 1997 .

³ Див.: Наливайко В. С. Кримінологічні проблеми ресоціалізації осіб, звільнених з місць позбавлення волі: Автореф. канд. дисс. - К.: 2000.

⁴ Див.: Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі» //Відомості Верховної Ради України. -1994. -№ 52. - Ст.455; 1995. - № 10. - Ст.64.

160

Нагляд здійснюється для того, щоб: 1) не допускалися незаконні обмеження особистої свободи особи, яка гарантована Конституцією України; 2) відновлювалися порушені права людини, усувалися допущені незаконні обмеження особистої свободи; 3) обмеження особистої свободи людини застосовувались тільки тоді, коли для невідкладного захисту інтересів громадян чи держави інші заходи будуть визнані недостатніми або малоефективними; 4) примусові заходи медичного і виховного характеру застосовувалися лише до суспільне небезпечних осіб при наявності достатніх медичних і психіатричних даних.

Особливості прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень з кримінальних справ, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, обумовили специфіку організації наглядової діяльності, розподіл обов'язків щодо здійснення нагляду між різними ланками системи органів прокуратури. Ця специфіка знайшла відображення у наказі Генерального прокурора № 7 від 23 жовтня 1998 р.

Прокурорський нагляд у згаданій сфері здіснюється як територіальними органами прокуратури, так і спеціалізованими прокуратурами по нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень з кримінальних справ. Предмет ведення між ними розмежований у п.1 згаданого наказу.

Зокрема, начальники відділів і старші помічники прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя по нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень з кримінальних справ і законів про права неповнолітніх здійснюють нагляд у слідчих ізоляторах

МВС.

Начальники відділів і старші помічники по нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби і прикордонної охорони прокуратур обласного рівня здійснюють нагляд у слідчих ізоляторах

161

управлінь СБ України, а начальник відповідного управління Генеральної прокуратури України - у слідчому ізоляторі СБУ;

У психіатричних лікарнях і їх відділеннях із суворим і посиленим наглядом прокурорський нагляд здійснюється начальниками відділів і старшими помічниками прокурорів обласного рівня по нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень з кримінальних справ.

Нагляд за виконанням законів у в'язницях, виправно-трудових і виховно-трудових колоніях, лікувально-трудових профілакторіях, тимчасових слідчих ізоляторах на території виправно-трудових колоній покладений на прокурорів по нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень з кримінальних справ, а за відсутності подібних прокуратур -на міських, районних і міжрайонних прокурорів. Прокурори Криму і областей, де не створені спеціалізовані прокуратури, за згодою з Генеральною прокуратурою України можуть покласти обов'язки по нагляду за додержанням законів у названих установах безпосередньо на відповідних начальників відділів і старших помічників прокурора АРК і областей.

У дисциплінарних батальйонах (ротах) нагляд здійснюють військові прокурори регіонів, а в інспекціях виправних робіт - міські, районні й міжрайонні прокурори.

На спеціалізовані прокуратури, які діють на правах міжрайонних і підпорядковані обласним прокурорам, покладається також проведення досудового слідства з кримінальних справ про злочини, котрі вчинені у місцях відбуття покарань будь-якими особами, в тому числі співробітниками цих установ і військовослужбовцями внутрішніх військ.

Таким чином, можна зробити висновок щодо розподілу наглядових обов'язків, беручи до уваги важливість даної прокурорської функції, відповідні підрозділи і посадові особи Генеральної прокуратури України і прокуратур обласного рівня не тільки здійснюють керівництво діяльністю підлеглих прокурорів, але і безпосередньо здійснюють нагляд в установах, діяльність яких пов'язана з обмеженням особистої свободи громадян.

162

Наглядові повноваження прокурорів у цій сфері за своїм характером покликані забезпечити виконання поставлених перед органами прокуратури завдань. Уявляється правильною характеристика специфіки цих повноважень, запропонована М.П.Курило. Вона обумовлена, по-перше, тим, що ці повноваження закріплені як Законом України «Про прокуратуру», так і нормами виправно-трудового і кримінально-процесуального законодавства, по-друге, тим, що частина з них носить владно-розпорядницький характер, а інші використовуються в такому ж порядку, як і при здійсненні загального нагляду, по-третє, вони спрямовані на забезпечення виконання законів як органами і посадовими особами пенітенціарної системи, так і контингентом відповідних установ [179]¹. Від себе додамо, що владно-розпорядний характер носять перш за все ті повноваження, які використовуються для негайного усунення найбільш грубих порушень законності, здатних суттєво порушити права громадян або державні інтереси.

Як і при реалізації інших наглядових функцій, згадані повноваження спрямовані на виявлення, усунення і попередження порушень закону. Застосовуючи вказані повноваження, прокурор виступає як безпосередній учасник кримінально-виконавчих правостосунків, які виникають, змінюються і припиняються у зв'язку із особливими, властивими їм юридичними фактами [380]². Зрозуміло, названі правовідносини носять одночасно прокурорсько-наглядовий характер [86]³.

Одночасно категорично не можна погодитися із твердженням Д. Пишньова, про те, що прокурор є безпосереднім учасником процесу застосування заходів примусового характеру [301]⁴, оскільки було б неприродним і суперечливим самому призначенню прокуратури одночасно здійснювати нагляд і займатися тією діяльністю, за якою нагляд

¹ Див.: Курило М.П. Указ, праця. - С. 10. Див. також: Курило М.П. Вдосконалити прокурорський нагляд за додержанням прав та законних інтересів засуджених до позбавлення волі // Право України. - 1998. - №11. -С.59.

² Трубников В. М. Кримінально-виконавче право України. Навч. посібник. Харків, 1998. - С. 66-67.

³ Детальніше про це див.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: дис. докт. юрид. наук - М.: 1991.-С. 213-229.

⁴ Див.: Прокурорський нагляд в Україні. - С. 236.

163 здійснюється.

Згідно з ч. 2 ст .44 чинного Закону про прокуратуру прокурор має право.

З метою виявлення порушень закону - у будь-який час відвідувати місця утримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи, у яких засуджені відбувають покарання, установи для примусового лікування і перевиховання [244]¹, опитувати осіб, які там перебувають, знайомитися з документами, на підставі яких ці особи затримані, арештовані, засуджені або до них застосовані заходи примусового характеру; перевіряти законність наказів, розпоряджень і постанов адміністрації цих установ, вимагати від посадових осіб пояснень стосовно допущених порушень;

З метою усунення порушень закону: призупиняти виконання незаконних актів, опротестовувати або відміняти їх у випадку невідповідності законодавству, а згідно зі ст.45 Закону - давати вказівки і виносити постанови щодо додержання установленого законодавством порядку і умов утримання затриманих, арештованих, засуджених до позбавлення волі і виконання інших покарань, а також осіб, до яких застосовані заходи примусового характеру, які є обов'язковими і підлягають негайному виконанню.

Попередженню порушень закону щонайбільше сприяє притягнення винних у цьому осіб до відповідальності (дисциплінарної, адміністративної, матеріальної, кримінальної).

На жаль, серед повноважень прокурора не виділена перевірка виконання законів у місцях застосування заходів примусового характеру, яка

_________________________

¹ Певний історичний інтерес щодо цього представляє випадок із практики прокурорського нагляду Російської Імперії, згаданий у літературі. В 1872 році начальник караулу в'язниці в одній із губерній Росії, посилаючись на вказівки безпосереднього начальства, не допустив прокурора окружного суду без спеціальної перепустки, яку видавала адміністрація в'язниці. Міністр юстиції доповів про цей інцидент імператору Олександру II. Але той відповів міністрові, що прокурор повинен мати безперешкодний доступ до усіх місць ув'язнення. При цьому він також відзначив, що в необхідності частої присутності у місцях ув'язнення осіб прокурорського нагляду він переконався сам при особистому огляді в'язниць (підкреслено автором). Тут же зауважимо, що радянському і пострадянському періодам невідомі випадки, коли б глава держави особисто відвідував в'язницю чи колонію. У зв'язку з викладеним Олександр II наказав пояснити, що «прокурорські чини мають у будь-який час безперешкодний вхід до в'язниць державного відомства» (див.: Муравйов М.В. Указ. праця. - С. 471-472).

164

за своїм обсягом значно ширша, аніж перевірка законності правових актів. Це упущення певним чином виправлено в п. З.2. наказу Генерального прокурора України за № 7-1998 р., згідно з яким прокуророві доручено «здійснювати комплексні перевірки додержання законів у місцях виконання покарань й інших заходів примусового характеру, що призначені судом, не рідше, ніж один раз на

півроку, в інспекціях виправних робіт - щоквартально, а в слідчих ізоляторах, розташованих на територіях виправно-трудових колоній - щомісячно». Зі свого боку вважаємо, що для проведення таких перевірок доцільно заохочувати представників наглядових комісій.

Серед повноважень прокурора, не згаданих безпосередньо в Законі про прокуратуру, необхідно вказати на санкціонування ним певних актів і дій адміністрації місць застосування заходів примусового характеру, зокрема, постанов про звернення в доход держави грошей і цінних речей, що виявлені у засуджених (ст.28 ВТК)¹, рішень про надання можливості короткострокових виїздів засуджених у зв'язку з винятковими особистими обставинами (ст. 39-1 ВТК).

Недостатньо конкретно вирішені в чинному Законі про прокуратуру і деякі інші питання, пов'язані із застосуванням прокурорських повноважень. До того ж, окремі твердження вчених-юристів здатні певним чином дезорієнтувати практику [416]².

Зокрема, в законі відсутні вказівки стосовно того, коли прокурор

________________________

¹ Вважаємо, що вказана норма у сучасних умовах суперечить ч.6 ст.41 Конституції України, згідно з якою конфіскація майна може бути застосована за рішенням суду у випадках, обсягу і порядку, передбачених законом.

² Ціла низка подібних тверджень міститься в праці П.В.Шумського «Прокуратура України». Наприклад, він вказує, що прокурор має право «вимагати відміни незаконних і необгрунтованих наказів, розпоряджень, інструкцій, постанов й інших актів органів виправно-трудових та інших установ, які виконують покарання» (С.295). Порівняємо з текстом закону «прокурор... має право... опротестувати чи відмінити його у випадку невідповідності законодавству». На думку автора (с.296) прокурор має право вимагати від відповідних органів і посадових осіб відміни рішень про адміністративні арешти» замість "опротестовувати" такі акти, «давати санкції... в порядку адміністративного нагляду», «відміняти незаконно встановлений адміністративний нагляд», хоча Законом України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими із місць позбавлення волі» на нього ці обов'язки не покладаються. На думку С. Я. Фаренюка, одного із авторів «Курсу кримінально-виконавчого законодавства», формою реагування прокурора на

порушення кримінально-виконавчого законодавства може бути припис (с.83), хоча цей акт реагування може застосовуватися лише при здійсненні загального нагляду, а у сфері, яку розглядаємо, використовуються інші форми реагування (постанови, вказівки), коли потрібно негайно усунути порушення закону.

165

опротестовує, а коли просто відміняє своєю владою незаконні акти органів і посадових осіб, які застосовують примусові заходи. Зі свого боку вважаємо, що при здійсненні нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства прокурор має право опротестувати накази, розпорядження, інструкції, постанови й інші акти органів, адміністрації кримінально-виконавчих та інших установ, які здійснюють судові рішення з кримінальних справ, якщо характер порушень особистої свободи громадян не потребує застосування оперативніших заходів.

Якщо ж така необхідність виникає, формою реагування прокурора щодо порушення закону повинна бути постанова, яка підлягає безвідкладному виконанню. Така постанова є певним аналогом припису прокурора, внесеного при здійсненні загального нагляду. Проте, якщо припис, за задумом законодавця, повинен вноситися у виняткових випадках (коли шляхом опротестувавші незаконного акту або подання про усунення порушень відновити законність неможливо), то при здійсненні нагляду в цій сфері внаслідок гостроти проблем захисту прав громадян воно покликане стати основним засобом прокурорського реагування.

Зокрема, в постановах прокурора повинні бути наявні абсолютно обов'язкові для виконання вимоги прокурора про термінове звільнення осіб, які протиправне утримуються в місцях застосування заходів примусового характеру, про припинення застосування до в'язнів і засуджених засобів впливу, що роблять жорстокішим режим їхнього утримання в місцях попереднього ув'язнення і виконання покарань, а також спеціальних засобів примусу (угамовувальних сорочок, наручників тощо), обмежень в одержанні передач, використанні грошей для придбання продуктів харчування і таке інше. У той же час постанова прокурора може використовуватися для припинення незаконних послаблень режиму утримання, які завдають шкоди встановленому порядку і дисципліні в місцях позбавлення волі та інших установах, що застосовують заходи примусового характеру.

З іншого боку, потрібно уточнити підстави до використання такого

166

засобу прокурорського реагування, як вказівки (ст.45 діючого Закону про прокуратуру). На думку авторів Коментаря до Закону України про прокуратуру «вказівки даються за фактами порушень законів, що підлягають негайному усуненню. Усні вказівки спрямовані на ліквідацію поодиноких незначних порушень, письмові або ж оформляються окремим актом, або фіксуються в довідці про результати перевірки» [ 101 ]¹.

Вважаємо, що такий порядок, вироблений практикою, треба зберігати лише для тих випадків, коли для усунення порушень закону не вимагається винесення постанов.

Вказані судження знайшли відображення в проекті нового Закону України про прокуратуру, який розроблений за участю автора. Вважаємо при цьому за необхідне конкретизувати окремі його положення в кримінально-процесуальному, кримінально-виконавчому законодавстві і нормативних актах, які регламентують застосування заходів примусового характеру, не пов'язаних із виконанням актів органів правосуддя.

Необхідно підкреслити, що, у кінцевому наслідку, зміцнення законності в пенітенціарній системі і підвищення ефективності прокурорського нагляду залежить від реформування згаданої сфери державного і суспільного життя.