Раздел 6. 6.1. Бюджетное устройство Российской Федерации

Становление собственно российской бюджетной системы сов­пало с началом радикальной экономической реформы и предопре­делило пересмотр концепции бюджетного устройства России в на­правлении его значительной децентрализации, что обеспечива­лось принятием ряда законодательных актов, предусматриваю­щих расширение демократических принципов в построении бюд­жетной системы и усиление территориальных подходов в управле­нии. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы стра­ны стал принятый в 1991 году Закон РСФСР «Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» № 1734-1. Как определено в этом законе, бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе РФ, бюджетов на­ционально-государственных и административно-территориальных образований РФ. В бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные части включаются: республиканский бюд­жет РФ, республиканские бюджеты республик в составе РФ, крае­вые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты го­родов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автоном­ной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюдже­ты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Рис. 5.1. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации

В Законе дано определение консолидированного бюджета — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Следует отметить, что консолидированный бюджет не имеет правовой нагрузки, од­нако его параметры широко используются в процессе сводного планирования, отчетности, анализа.

Рассмотрим на примере области структуру консолидированно­го бюджета субъекта Федерации.

Рис. 4.1.2. Структура консолидированного бюджета области

Важное значение для развития бюджетов субъектов Федерации имел Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов представитель­ных и исполнительных органов государственной власти респуб­лик в составе РФ, автономной области, автономных округов, кра­ев, областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» № 4607, принятый в 1993 году. Этот Закон опре­деляет права субъектов Федерации, а также местных территори­альных образований в лице их законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов власти на получение доходов в со­ответствующие бюджеты и расходование средств этих бюджетов;

взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процес­се. Закон также устанавливает общие принципы составления, рас­смотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюдже­тов, формирования и использования внебюджетных фондов в це­лях финансового обеспечения социально-экономического разви­тия национально-государственных и административно-территорияльных образований. Напомним, что бюджетная система России состоит из трех звеньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В 1995 году был принят Закон РФ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в РФ» № 154-ФЗ, который ввел новое поня­тие — муниципальное образование.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселе­ния, иная населенная территория, в пределах которых осуществляет­ся местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюд­жет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета субъекта Россий­ской Федерации. Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муни­ципальных образований», «бюджеты органов местного самоуправ­ления» рассматриваются как синонимы.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, который был при­нят в 1998 году^[ii], расширил бюджетную систему, включив туда бюд­жеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расшири­тельное толкование вводится впервые. Можно сказать, что сущест­вует «нетто-бюджет», куда включены три уровня бюджетов, и «брутто-бюджет» — бюджетная система РФ, состоящая из «нетто-бюджета» и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы и принципы ее построения. Как следует из Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; доверенности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.

Рассмотрим эти принципы более подробно.

Принцип единства бюджетной системы означает единство пра­вовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финанси­рования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ве­дения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, терри­ториальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы состоит в закреплении соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществле­нию расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местно­го самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов провозглашает: право законодательных (представительных) органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления на каж­дом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществ­лять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов бюджетов каждо­го уровня бюджетной системы, определяемых в соответст­вии с законодательством РФ; законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже­тов, полномочий по формированию доходов бюджетов каж­дого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым зако­нодательством РФ; право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов; недопустимость изъятия доходов, дополнительно получен­ных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм эконо­мии по расходам бюджетов; недопустимость компенсации за счет бюджетов других уров­ней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расхо­ды подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулирован­ных в бюджетной системе.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных вне­бюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уп­лате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует поло­жение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости ми­нимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств состоит в том, что при составлении и исполне­нии бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения задан­ных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием опреде­ленного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финанси­рования его дефицита, которые не могут быть увязаны с опреде­ленными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:

· обязательное опубликование в открытой печати утвержден­ных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту пред­ставления информации о ходе исполнения бюджетов, а так­же доступность иных сведений по решению законодатель­ных (представительных) органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления;

· обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызываю­щим разногласия либо внутри законодательного (представи­тельного) органа государственной власти, либо между зако­нодательным (представительным) и исполнительным органа­ми государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показа­телей прогноза социально-экономического развития соответст­вующей территории и реалистичность расчетов доходов и расхо­дов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряже­ние конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование определенных целей.

Особую роль в современных условиях играет принцип единства бюджетной системы, призванный, при наличии самостоятельных бюджетов, сохранить целостность бюджетной системы. Одним из инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюд­жетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уров­ней по своим характеристикам очень разнообразны, именно по­этому при составлении, рассмотрении, утверждении и исполне­нии бюджетов необходимо обеспечить их сопоставление, система­тизацию по однородным признакам, осуществляемую путем при­менения единой бюджетной классификации. Этот документ до 1996 года ежегодно утверждался приказами Министерства финан­сов РФ, а необходимый Федеральный закон «О бюджетной клас­сификации РФ» № 115-ФЗ был принят лишь в августе 1996 года.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с при­своением объектам классификации группировочных кодов. Бюд­жетная классификация, обеспечивая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, включает в себя: классификацию доходов бюджетов РФ; функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ.

Необходимо отметить, что законодательные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюд­жетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, но при этом они не вправе нарушать общие принципы построения и единства бюджетной классифика­ции Российской Федерации.