ОСНОВНІ КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

В Україні формується конституційна держава, яка розглядаєть­ся як сучасний етап розвитку правової державності. Сьогодні не­достатньо здійснення поділу влади і встановлення гарантій прав людини, виникає необхідність забезпечення прав і свобод програм­ного характеру (соціально-економічних прав).

У зміст конституційної держави вкладають: а) наявність консти­туції як правового акта найвищої юридичної сили; б) визнання не­порушності та невідчужуваності основних прав і свобод: в) обумов­леність діяльності публічної влади основними правами і свободами: г) конституювання законодавчої, виконавчої та судової влади на основі їх взаємодії та співпраці: д) гарантії періодичних демокра­тичних виборів та правонаступність інститутів публічної влади й визнання їх попередніх рішень; е) діяльність конституційного суду по гарантуванню верховенства конституції^[438].

Зв’язаність правами людини й основоположними свободами і верховенство права. Реалізація принципу верховенства права є дуже важливою передумовою панування в життєдіяльності укра­їнського суспільства саме комплексу правових принципів як під­ґрунтя досягнення правового прогресу в суспільному житті України. Принцип верховенства права, що знайшов своє закріплення в Кон­ституції України 1996 р. означає, що право має тлумачитися не як продукт безпосередніх вольових рішень вищих суб'єктів державної влади, не як сукупність юридичних норм, встановлених державою, а як сукупність прав належного, правил поведінки, вироблених сус­пільною практикою, фактично сприйнятих суспільством.

Розгляд принципу верховенства права через зазначене право- розуміння унеможливлює гіперболізацію юридичних приписів дер­жави, підміну волі народу волею бюрократії, дозволяє не тільки ви­разити істинні інтереси та потреби особистості у правових ідеалах і прагненнях, а й сприймати ці інтереси та потреби через узаконені механізми представницької демократії, різноманітні організаційно- правові форми врахування громадської думки, відповідне коригу­вання чинного законодавства як обов'язкової нормативної основи суспільства^[439].

Професор П. Рабінович під верховенством права розуміє «визна­чальну роль права у стосунках між усіма учасниками суспільного життя, у життєдіяльності державних і недержавних організацій, соціальних спільностей, груп, об’єднань, усіх людей».^[441] Він зазначає, що принцип верховенства права має самостійний характер лише у випадку, коли саме право інтерпретується як явище, що виникає й існує незалежно від держави, від діяльності її законодавчих та інших органів. Верховенство права, вважає проф. Рабінович, може бути інтерпретоване як пріоритетність у суспільстві насамперед прав людини, що має вияв переважно у таких рисах державного та громадського життя:

- закріплення у конституційному та інших законах держави осно­

вних прав людини (закони, які суперечать правам людини, є неправовими законами):

- панування у суспільному і державному житті таких законів,

які виражають волю більшості або всього населення країни, втілюючи при цьому загальнолюдські цінності та ідеали- насамперед права і свободи людини;

- врегулювання відносин між особою і державою на основі загально

дозволеного принципу: особі дозволено чинити все, що прямо не заборонено законом;

- взаємна відповідальність особи і держави.

Крім того, ці ознаки є суттєвими рисами і правової держави, що нею проголосила себе Україна у Конституції.

На думку українського науковця А. Зайця, принцип верховенства права має сенс лише у разі, якщо право розуміється не просто як сукупність норм, установлених державою, а як сукупність корпусу правил, які легітимізовані суспільством, базуються на історично досягнутому рівні соціальної етики.

Як вважає дослідник, принцип верховенства права дістає свою конкретизацію у таких складових:

1) принцип мінімальної достатності правового регулювання (пра­во має діяти лише там, де інші регулятори є неефективними: забез­печувати формальну рівність у межах, в яких право взагалі здатне здійснювати цю рівність, - наприклад запобігання дискримінації: має поширюватися на всі однорідні суспільні відносини: відобра­жати найвищі моральні цінності суспільства, досягнуті стандарти свободи та справедливості захищати права меншості: відкривати простір для ініціативи вільної діяльності громадян):

2) принцип зв'язаності держави правами і свободами громадян (права і свободи людини і громадянина та їхні гарантії є панівни­ми над інтересами держави, інтересами суспільства та відомчими інтересами: «патерналістське тлумачення неприпустиме):

3) принципі позапартійності права, його відносної самостійності стосовно політичних сил та ідеологізації права (право відновлює свою природу як феномен набагато ближчий до моралі, економіки, соціальних відносин, ніж до політики, яка своїм впливом на право не повинна спотворювати сутність, першооснову правового регу­лювання суспільних відносин):

4) принцип відносної самостійності права щодо судової та вико­навчої влади (органи виконавчої та судової влади визнають відносну самостійність права; вони неформально застосовують закон, а в певних межах використовують правові ідеали та правові ідеї; прин­цип верховенства права означає не тільки верховенство його фор­мальних джерел - конституції та закону, а й визнання природного права як безпосереднього регулятора суспільних відносин у вигляді правових ідей правди, справедливості, моралі, рівності тощо;

5) принцип верховенства Конституції та законів України (пере­вага Конституції над законами, законів - над рішеннями органів виконавчої влади та органів правосуддя)^[442].

Відомий український конституціоналіст, професор Ю. Тодика звертає увагу на певні особливості співвідношення принципу вер­ховенства права з Конституцією та законами: «Розгляд принципу верховенства права поза верховенством Конституції і законів - це шлях до беззаконня та вседозволеності, а визнання тільки принципу закону поза системним розумінням принципу верховенства права -шляхдо прийняття несправедливих, негуманних, недемократич­них законів, інших нормативно-правових актів»^[443]. Інакше кажучи, принцип верховенства права не може розглядатися ні виключно з позицій природного права, ні виключно з позицій правового пози­тивізму Необхідний третій шлях - як синтез цих двох напрямів.

Отже, ключовим моментом у визначенні змісту верховенства права стає науковий пошук права поза існуючим позитивним за­конодавством та аналіз здатності цього надпозитивного права слугувати регулятором суспільних відносин, засобом обмеження держави та юридичною основою для визначення конституційності законодавства.

Зміст принципу верховенства права обумовлений, насамперед, значущістю права як соціально - культурного явища, яке має в сус­пільстві найбільший соціальний регулятивний потенціал за рахунок низки властивостей, і, зокрема, власне юридичних. Жодне з інших нормативних явищ суспільного життя (моральні канони, звичаї, традиції тощо) не мають такого зовнішнього впливу на упорядку­вання поведінки людини, як право у своїй юридичній формі.

Визнання головними принципами законотворення в Україні принципів «верховенства права» і «верховенства закону» означає принаймні, що процес законодавчої діяльності має ґрунтуватися на правовій процедурі, а продукти цієї діяльності - закони повинні бути правовими, відповідати суспільним потребам.

Принцип законності, який передбачає дії державної адміністрації тільки на підставі попередньо визначених правових норм у загаль­ноприйнятому значенні, є формальною характеристикою принципу верховенства права. Але принцип верховенства права має іншу органічну характеристику та несе інше змістовне навантаження.

Те, що надає принципу верховенства права його органічного зміс­ту, вважає відомий англійський правознавець А. Дайсі, є «ідеальна державна діяльність» щодо забезпечення прав людини. Але Дайсі, звертаючи увагу на ідеальний елемент принципу не зробив науко­вого відкриття. Він лише зважав на природу англійського загально­го права (common law), основою якого протягом англійської історії слугував принцип верховенства розуму (rule of reason), тобто принцип, згідно з яким вирішувалась справа, мав бути розумним, а не просто складатися з посилань на відповідні правові норми позитивного законодавства. Зрозуміло, що для реалізації цього принципу необхідний висококваліфікований, незалежний судовий корпус, який вміє застосовувати принцип верховенства права на практиці.

Саме принцип верховенства розуму і є ідеальною характеристикою принципу верховенства права, який має безпосереднє застосування у конституційному судочинстві. Ця ідея була сприйнята і визнана з самого початку не тільки в країнах загального права (США, Канада), а й у країнах позитивістсько-кодифікованої спрямованості (Німеччина, Австрія Франція), проте лише у другій половині XX ст.

Наприклад, у ФРН під принципом верховенства права розумієть­ся також пріоритет індивідуальних прав над колективними цілями, для досягнення яких приймаються закони. Тобто цей принцип є невід’ємним від принципу індивідуальної свободи. Конституційний суд ФРН підкреслює з цього приводу: «Принцип верховенства права, особливо у його зв’язку із загальними вимогами свободи громадян, передбачає, що індивід має бути захищений від втручання публічної влади, яке не є необхідним. Підстави для такого втручання мають бути виважено збалансовані стосовно до основного прагнення гро­мадянина до свободи».

Витоки органічної характеристики принципу верховенства пра­ва коріняться у природному праві як загального критерію рівності, справедливості та розумності позитивного права, на предмет від­повідності якому мають бути перевірені правові акти державної влади.

Ідеальний елемент принципу верховенства права як головний чинник створення конституційного прецедентного права, ще, на жаль, не здобув визнання в Україні. На це впливають такі фактори, як традиційний консерватизм представників наукових кіл, значна складність західних конституційно-правових моделей для засто­сування їх відповідно до українських реалій, ототожнення права із законодавством, позитивістський ухил у юридичній науці та прак­тиці, спадщина радянського юридичного минулого, ототожнення демократії з парламентським волевиявленням тощо.

Визнанню ідеальної (органічної) характеристики принципу вер­ховенства права для гарантії свободи індивіда заважає також вузь- конормативний підхід до розуміння права більшості українських політиків та вчених. Наприклад, при обговоренні остаточного варі­анту проекту Конституції на пленарному засіданні Верховної Ради України було внесено пропозицію замінити термін «верховенство права» у ст. 8 на термін «верховенство закону», оскільки зміст термі­ну «верховенство права» неможливо чітко (позитивно) визначити.

Деякі українські науковці не можуть визнати ідеальний елемент управі, оскільки право є абстрактною «розмитою» категорією, тому саме закон, на їхню думку, є головною точкою відліку для встановлен­ня правопорядку в країні. Вони вважають цей підхід неперспектив­ним з позицій формування стрункої та ефективної системи права, визначення чітких орієнтирів у правозастосуванні та ототожнюють принцип верховенства права з принципом верховенства всіх дер­жавних нормативно-правових актів або лише законів стосовно всіх інших правових актів держави. Як зазначає український правозна­вець В. Погорілко: «Часто верховенство права як принцип правової держави називають верховенством закону Це виправдано лише в тому разі, коли слово «закон» вживається в широкому (загально­му) розумінні цього слова, як будь-який нормативно-правовий акт. Якщо ж термін «закон» вживається у вузькому розумінні слова, як акт, що приймається Верховною Радою України, то таке тлумачення принципу верховенства права є спрощеним^[444].

Визнання органічної, або ідеальної характеристики принципу верховенства права в Україні дає змогу в межах конституційного права провести рецепцію природного права при здійсненні кон­ституційного правосуддя з метою обмеження державного свавілля, визначення змісту конституційних норм про права людини, та про­порційності державних обмежень щодо їх реалізації, оскільки «пра­во» - не додаток до політики, а самостійний загально-соціальний прояв, що узагальнює ступінь свободи, рівності та справедливості суспільства, критерій його моральності (право як одна з форм зо­внішнього виразу моралі невід’ємне від неї). Право може бути ви­явом політики лише до того часу, поки ця політика не суперечить нормам моралі, принципам справедливості, за якими люди вільні й рівні від народження у своїх можливостях і можуть реалізувати їх у суспільстві»^[445].

Зміст правової реформи в Україні, як країни «перехідної юри­спруденції», полягає саме у забезпеченні юридичними засобами визнання та застосування принципу верховенства права з огляду на його органічну характеристику Як свідчить практика консти­туційного судочинства країн, що позбуваються залишків тоталі­таризму, лише конституційні суди найбільш здатні виконати це складне завдання.

Отже, принцип верховенства права у правовій державі визначає умови життєдіяльності всього соціального організму, тобто створен­ня, існування і функціонування державних органів і громадських організацій, соціальних спільностей, ставлення до них, а також взаємовідносини окремих громадян, атому він є базовим, найбільш значущим. Саме завдяки цьому він модифікується у різних сферах функціонування держави і права, наприклад у правотворенні, пра- вореалізації, правоохороні.

Цей принцип також означає, що не держава утворює право, а навпаки, право є основою організації і життєдіяльності держави в особі її органів і посадових осіб, інших організацій. А звідси ви­пливає твердження, що не держава надає права і свободи людині, а народ утворює право, щоб насамперед обмежити ним державну владу. Адже, як відомо, у правовій державі владі притаманні деякі межі, які вона неспроможна перейти. Обмеження влади у правовій державі забезпечується визнанням за особою непорушних і недо­торканних прав, поділом влади, чітким визначенням компетенції її структурних одиниць тощо. У правовій державі вперше визна­ється, що особа є певна сфера самовизначення і самовиявлення, в яку держава не має права втручатися.

Принцип поділу влади. Надзвичайно важливою керівною ідеєю правової держави є принцип поділу влади. Цей принцип - модель побудови державного апарату, у відповідності з якою влада в державі має бути поділена між законодавчими, виконавчими і судовими органами, при цьому кожна з гілок влади стосовно інших - само­стійна і незалежна, що виключає можливість узурпації всієї влади в державі якоюсь особою чи окремим органом.

Вперше конституційне закріплення принцип поділу влади одер­жав у Конституції США1787 р., у якій від імені усього американсько­го народу були поділені повноваження органів держави - конгре­су президента і підзвітних йому міністерств, судів. При з’ясуванні окремих аспектів цього принципу слід пам’ятати, що в наш час вони одержали ряд доповнень.

Так, у конституціях деяких країн додатково виокремлюють ви­борчу та інші види влади. Зокрема, у Конституції Алжиру 1976 року зафіксовані політична влада керуючої партії, законодавча- парламенту, виконавча - президенту і уряду, судова, контрольна, установча, тобто така, яка спрямована на розробку і внесення змін у конституцію.

Інколи цей принцип розглядають з більш широких позицій і тоді говорять про поділ влади між державою і громадянським суспіль­ством, тобто диференціюють владу на політичну, економічну, іде­ологічну, масових рухів тощо. За цим принципом можна поділяти державну владу на загальнодержавну та владу її федеративних або автономних одиниць; на владу центральну і муніципальну.

Необхідно також одразу зазначити, що теорія правової держави і практичне її втілення в державному будівництві України вносять свої зміни у принцип поділу влади. Адже у демократичній правовій державі влада належить народу, який є її єдиним джерелом і носієм, суверенітет влади народу-це основа суверенітету державної влади. Звідси, говорити про поділ влади народу чи поділ державної влади не зовсім вірно, оскільки остання є державною формою виявлення влади народу Більш доцільною буде розмова про поділ не державної влади, а сфер повноважень і праці між різними суб’єктами, які своєю діяльністю реалізують задачі та інші функції держави.

Отже, у демократичній конституційній державі влада здійсню­ється за допомогою спеціально створених органів, що функціону­ють за окремими напрямами роботи. За останніми і виокремлюють законодавчу, виконавчу, судову гілки влади. Таке становище існує для того, щоб попередити зловживання владою і можливість ви­никнення абсолютної влади, не обмеженої правом. Поділ влади є не тільки засобом попередження виникнення авторитарної влади, а й відправним джерелом структури державного апарату і найбільш раціональною основою організації системи державних органів, що надає можливість взаємного контролю за її складовими одиницями через відповідну систему стримувань і противаг.

Тобто принцип поділу влади треба розглядати у двох аспектах: 1) як найбільш раціональний спосіб поділу сфер праці у структуро- ваній системі єдиних державних органів; 2) як умову попередження узурпації всієї повноти влади будь-якою із її гілок, державним орга­ном, громадськими організаціями, окремою особою.

Відносна первинність законодавчої щодо інших гілок влади зовсім не повинна абсолютизуватися. Адже, з одного боку, вона перебуває у системі єдиної державної влади, поряд із виконавчою і судовою, а з іншого - сама обмежена принципом поділу влад, конституцією, пра­вами людини. Законодавча влада, як і інші, діє в обмеженій сфері, тобто, не приймає рішень з тих питань, які належать до компетенції виконавчої і судової гілок влади, або тих, які вирішуються шляхом референдуму, або тих, що обмежують права людини.

Загалом, ідея поділу державної влади на відносно самостійні її гілки може розглядатися у широкому і вузькому розумінні. В пер­шому випадку вона означає певний конституційно-правовий прин­цип, відповідно до якого механізм (структура і процес) державної влади або державного управління як форми реалізації влади, має формуватися на засадах поділу на законодавчу, виконавчу, судову гілки, незалежності суду і підсудності глави держави. У вузькому розумінні, ідея поділу влади найчастіше розглядається у юридичній літературі з позицій поділу та структурно-функціонального розмеж­ування повсякденної діяльності органів законодавчої та виконавчої гілок влади. Саме цей підхід часто ґрунтувався в радянському дер­жавознавстві на судженні К. Маркса і Ф. Енгельса про «прозаїчний» характер поділу влади як простий поділ управлінських функцій, операцій управлінської праці, повноважень.

Таким чином, ідея поділу влади, що широко обґрунтовується політико-правовою доктриною, у сучасній практиці державотво­рення та державного управління знаходить свій вираз або у формі конституційного принципу (що є підґрунтям організації влади будь- якої демократичної держави і політичною гарантією виключення можливості встановлення авторитарного чи тоталітарного полі­тичного режиму в країні), або у формі організаційно-технічного принципу упорядкування управлінської праці. Щодо останнього, то він спрямований нате, щоб досягти раціональності та ефективнос­ті в державному управлінні, запобігати однобічних й помилкових рішень суспільних і державних проблем.

Розглядаючи зміст класичного принципу поділу влади, серед його складових можна виокремити такі основні ідеї, що можуть бути ви­користані в Україні: закони, що поряд з конституцією мають вишу юридичну силу, повинні ухвалюватися Верховною Радою України - єдиним органом законодавчої влади; виконавча влада, вищим

органом якої є Кабінет Міністрів України, має виконувати закони України, відповідно до законів і реальних потреб виконавчої діяль­ності займатися підзаконною нормотворчою діяльністю, бути від­повідальною перед Президентом України та підконтрольною і під­звітною Верховній Раді України у межах, передбачениху статтях 85, 86 Конституції України, між законодавчою та виконавчою гілками влади має забезпечуватися баланс повноважень, що виключає пе­ренесення центру прийняття усіх рішень, а тим більш усієї повно­ти влади, на одну з них; судова гілка влади є незалежною і в межах своєї компетенції судові органи діють самостійно. Делегування за­конодавчих і судових функцій, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається; жоден з органів влади не повинен втручатися в компетенцію іншого, а тим більш зливатися з нею; суперечки щодо компетенції окремих гілок влади повинні розв’язуватися тільки конституційним шляхом, че­рез правову процедуру і, головним чином, Конституційним Судом України як єдиним органом конституційної юрисдикції України.

У цілому, доктрина поділу влади, що теоретично обґрунтувала необхідність організації і здійснення функцій державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову була спрямова­на, насамперед, на забезпечення політичної свободи в суспільстві, зокрема прав і свобод людини. Головне, що випливає з доктрини і може бути використане в наші дні в процесі організації державної влади в Україні, це думка, відповідно до якої погано організована та неефективно здійснювана державна влада не менш небезпечна для політичної свободи в суспільстві, ніж безвладдя або двовладдя.

Акцент на поділі влади в процесі формування державного меха­нізму і здійснення державної влади, зокрема, здійснення функцій державного управління в широкому розумінні слова мав за мету, на­самперед, обмеження можливості в процесі подальшого політичного руху суспільства, концентрації та монополізації державної влади, а отже, зловживання владою з боку окремого державного інституту, тобто встановлення авторитарного правління в країні.

Впровадження принципу поділу влади в конституційній практиці України було доповнено певною системою стримувань і противаг, що, як і зазначений принцип, були новелами в сучасному держа­вотворенні в Україні. За умови відсутності механізму стримувань і противаг або його порушення поділ влад перетворюється не просто на порожню декларацію, а стає перешкодою на шляху забезпечення ефективності реалізації державної влади, державного управління, 593

утвердження і захисту політичної свободи в суспільстві, прав лю­дини і громадянина.

Отже, цілеспрямованість доктрини поділу влади на обґрунту­вання засад ефективності здійснення функцій державної влади сприяла тому, що вона стала однією з головних підвалин демокра­тичної конституційно-правової теорії, а сформульовані в межах цієї доктрини принципи знайшли своє відображення й закріплення в конституційному устрої майже всіх держав світу. Проте це не озна­чає, що принцип поділу влад обов’язково закріплявся в тексті осно­вного закону країни і до того ж мав завжди вигляд ідеального поділу. Ідеального, істинного поділу влад, типового для усіх структур орга­нізації державної влади, немає і бути не може, як немає і не може бути ідеальної структури і юридичного оформлення на конституцій­ному рівні^[446]. У сучасній конституційній практиці вважається важ­ливим, щоб даний принцип знаходив своє відображення в реальній конструкції механізму здійснення державної влади, ефективність якого обумовлюється як безпосереднім процесом формування, так і функціонування.

Визнавати принцип поділу влад сутнісно важливим основополож­ним для вирішення конкретних питань побудови і функціонування сучасної правової держави, - зовсім не означає, що демократичні країни автоматично повторюють сам спосіб поділу окремих гілок влади не враховуючи своєї соціальної та національної специфіки та особливостей.

Ідея поділу влади містить у собі ідеї необхідності поєднання «вер­ху» і «низу» влади, відокремлення законодавчої, виконавчої та судо­вої гілок влади, поєднання централізованого і самоорганізуючого начал в управлінні, взаємозв’язку та взаємодії загальних, особливих і приватних інтересів у суспільстві.

Головною метою конституційного принципу поділу влад є, на­самперед, сприяння забезпеченню прав і свобод людини і грома­дянина через попередження та обмеження можливості амбіційного заміряння тих чи інших сил на абсолютну владу наслідком чого, як правило, стають в суспільстві авторитарний і тоталітарний режими та юридичні порядки. Реалізація цього принципу в процесі держав­ного управління (в широкому розумінні) суспільством сприяє також забезпеченню поступовості суспільних перетворень і еволюційному шляху розвитку держави, політики та права.

Принцип пропорційності. Державна влада може накладати тільки ті обов’язки, які є необхідними для досягнення суспільної мети. Термін «необхідні засоби» тут розуміється як «вимушені» і з мінімальними обмеженнями з боку державної влади основних прав людини. Принцип пропорційності можна сформулювати так: ін­дивідуальний тягар накладатиметься на особу державним правовим актом тільки у тій мірі, яка необхідна для досяг­нення певної легітимної та суспільно значущої мети.

Принцип пропорційності неодноразово згадується у випадках ви­никнення спорів між державними органами та окремими особами стосовно порушень та обмежень їх прав і свобод.

Наприклад, у Німеччині принцип пропорційності використову­ється Конституційним судом ФРН для визначення відповідності законодавства та інших державних правових актів конституцій­ним нормам, цінностям та принципам. Принцип пропорційності є суддівським критерієм визначення відповідності (пропорційності) обраних засобів поставленим легітимним цілям. Проте цей принцип прямо не закріплений в Основному законі ФРН 1949 р., тобто він не є позитивною конституційною нормою.

У 1965 р. Конституційний суд ФРН в одному зі своїх рішень зазна­чив: «У Федеративній Республіці Німеччині принцип пропорційності є неписаним конституційним принципом. Він походить від принци­пу верховенства права, а отже, з природи основних прав, оскільки вони відбивають загальне право на свободу громадянина від дер­жави і можуть бути обмежені державними органами тільки у разі переслідування абсолютно необхідного публічного інтересу». Прин­цип пропорційності виступає як правова гарантія захисту основних прав. Оскільки він має конституційне значення, то є обов’язковим не тільки для виконавчої та судової влади, а й для законодавчої.

У застосуванні принципу пропорційності у ФРН можна визначи­ти три контрольні моменти: 1) засоби, які обираються законодавцем у нормативному акті, оптимально слугують досягненню легітимної мети; 2) обрані засоби мінімально обмежують гарантовані консти­туційні права та цінності: 3) вказані засоби розумно та адекватно співвідносяться з переслідуваними цілями.

Наприклад, приймаючи рішення в дуже відомій справі керівни­ка служби розвідки Німецької Демократичної Республіки М. Воль- фа, який організував розгалужену шпигунську мережу у ФРН та координував успішну шпигунську діяльність, Конституційний суд ФРН зазначив, що розвідники Східної Німеччини не можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за шпигунство проти Західної Німеччини, оскільки це порушує принцип пропорційності. Порушення полягає в тому що кримінальним переслідуванням на обвинувачених покладається надмірний тягар у світлі об’єднання Німеччини.

Згідно з позицією Конституційного трибуналу Польщі, принцип пропорційності співвідноситься з принципом справедливості й від­повідає таким стандартам: а) правові акти мають ухвалюватися лише у випадку необхідності захисту публічного інтересу: б) правові акти мають бути максимально спрямовані на досягнення поставле­них цілей; в) між цілями правових актів та додатковими обов’язками, що покладаються на громадян у результаті їх прийняття, повинен існувати баланс.

Серед конституцій республік колишнього СРСР принцип про­порційності найбільш повно закріплений у Конституції України та Конституції Російської Федерації, в якій, зокрема зазначено, що права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені лише у тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституцій­ного ладу, моралі, здоров’я, прав та законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни та безпеки держави.

Конституційний Суд Російської Федерації у низці своїх рішень розтлумачив значення цього принципу: а) будь-які обмеження можливі тільки на підставі закону в передбачуваних Конституцією цілях та лише в межах, що є необхідними для нормального функ­ціонування демократичного суспільства^[447]; б) законодавець, визна­чаючи засоби та способи захисту (державних інтересів), повинен використовувати лише ті з них, які у конкретній правозастосовчій ситуації виключають можливість несумірного обмеження прав і свобод людини і громадянина^[448]; в) держава, навіть маючи мету за­побігти випадків зловживання правом, для того, щоб здійснення конституційних прав не порушувало прав та свобод інших осіб, по­винна використовувати не надмірні, а тільки необхідні та суворо обумовлені цілями засоби. Цей принцип сумірного обмеження прав та свобод, що закріплений у ч. З ст. 55 Конституції Російської Феде­рації, означає, що публічні інтереси, перелічені у цій нормі, можуть виправдати правові обмеження прав та свобод, якщо вони адекватні соціально виправданим цілям^[449].

Принцип пропорційності визнає й Європейський суд з прав лю­дини, який розтлумачив окремі положення Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод (1950): «обмеження на свободи, що гарантуються Конвенцією, мають бути «пропорційні легітимній меті, яка переслідується цими обмеженнями», а також «між засобами, що обираються, легітимною метою та встанов­ленням відповідних обмежень має існувати розумне пропорційне співвідношення», оскільки «в основі всієї Конвенції лежить пошук справедливого балансу між загальними інтересами суспільства і вимогами щодо захисту основних прав індивіда». Суд у Страсбурзі не тільки контролює здійснення органами державної влади країн, що підписали Конвенцію, своїх повноважень, у тому числі дискре­ційних на предмет розумності, обережності та чесності, ай вимагає, щоб рішення цих державних органів ґрунтувалися «на належному сприйнятті відповідних фактів», а державне втручання було розумно необхідне для досягнення переслідуваної легітимної мети.

З метою запобігання свавільних законів, на думку суду, необхідно дотримуватися двох основних вимог: 1) закон має бути загально­доступним, щоб громадянин знав: саме до цих конкретних дій та обставин застосовується саме цей закон; 2) норма не є нормою за­кону, доки вона не сформульована достатньо чітко, щоб громадянин згідно з нею міг регулювати свою поведінку, а у разі надання йому кваліфікованої консультації - розумно передбачити наслідки, до яких призведе певна його дія.

Дотримання принципу пропорційності є обов’язковим для Укра­їни при визначенні змісту обмежень «згідно з законом» на консти­туційні права, перелічені у статтях 29-36, 39, 41-44, 47, 54 Кон­ституції України, відповідно до інтересів національної безпеки та охорони громадського порядку, здоров’я та моральності населення, захисту прав і свобод інших людей тощо. Такий висновок ґрунту­ється на визнанні обов’язковою і без спеціальної угоди юрисдикції Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції для України, тобто для всіх державних і муніципальних органів, фізичних та юридичних осіб. Тому принцип пропорційності є обов’язковим для українських судів при визначенні змісту обмежень «згідно з законом» на ці права від­повідно до суспільних інтересів.

Принцип пропорційності вперше був сформульований Європей­ським судом, але своє нормативне закріплення дістав у статті Зв, яка була введена у Договір про Європейське співтовариство Ма­астрихтським договором 1996 р.: «Будь-які дії Співтовариства не мають поширюватися далі того, що необхідно для досягнення цілей цього Договору».

Принцип пропорційності дістав свій вияв у попередніх проектах Конституції України, зокрема, уст. 59 проекту Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 р.: «Конституційні права і свободи особи не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених цією Конституцією і прийнятими на її основі законами, з метою захисту прав і свобод інших осіб, охорони здоров’я і громадської безпеки. Такі обмеження мають бути мінімальними і відповідати засадам демократичної держави»^[450].

У висновку Венеціанської комісії «За демократію через право» щодо Конституції України 1996 р., прийнятого на ЗО пленарному засіданні 7-8 березня 1997 р., окремо зазначається, що «на жаль, разом із загальними положеннями про можливі обмеження прав людини у попередньому варіанті частини першої статті 64 вилу­чено і принцип пропорційності, передбачений у частині другій тієї самої статті. Оскільки багато обмежень, передбачених окремими статтями Конституції - наприклад обмеження свободи думки і сло­ва, передбачені частиною третьою статті 34, - є доволі широкими, то важливо, щоб Конституційний Суд України тлумачив різні об­меження прав людини у світлі загальноправового принципу про­порційності».

Принцип субсидіарності. Визначає механізм перерозподілу владних повноважень між рівнями публічної влади. Іншими сло­вами, принцип поділу влади є горизонтальним, а субсидіарність - вертикальним перерозподілом повноважень між органами публіч­ної влади. При розподілі повноважень згідно з принципом субсиді­арності враховують необхідність забезпечення широкого доступу громадян до управлінських послуг, забезпечення народом ефектив­ного контролю всіх рівнів влади, наявність необхідних матеріаль­них і людських ресурсів для ефективного виконання повноважень, масштаб та обсяг завдань і цілей, що лежать перед рівнем публічної влади.

У Європейському Союзі прийнято вважати, що субсидіарність означає, що у всіх тих випадках, коли досягнення цілей, що сто­ять перед Співтовариством неможливе тільки зусиллями окремих держав-членів, у всіх тих випадках, коли необхідні об’єднані дії всіх членів Співтовариства, рішення проблем і здійснення цих дій стає справою самого Співтовариства^[451]. Співтовариство зобов’язане утри­матися від будь-яких дій, що можуть зашкодити реалізації повно­важень суверенних держав-членів Співтовариства.

Існує один аспект, який відрізняє принцип субсидіарності від інших загальних принципів: він розроблений не Судом ЄС, а державами-членами, які ввели його в право Співтовариства Ма­астрихтським договором 1996 р. Таким чином, його основа-До­говір, а не практика Суду ЄС, однак у зв’язку з широким тлумачен­ням принципу і його близькістю з іншими принципами, зокрема з принципом пропорційності, очевидно він буде тлумачитися Судом таким же чином.

У преамбулі до Договору про ЄС (Маастрихтський договір) йдеться, що у процесі створення все більш тісного Союзу європейських народів рішення будуть прийматися «з максимально можливою увагою до гро­мадянина, у відповідності з принципом субсидіарності». В останньому параграфі статті Зв Маастрихтського договору також підкреслюється, що при досягненні цілей Союзу буде дотримуватися принцип субсиді­арності (так як він визначений у ст. Зв Договору про ЄС).

Принцип субсидіарності закріплений і визначений у другому параграфі ст. Зв Договору про ЄС (який введений в Договір Маа­стрихтським договором), яка передбачає наступне: в областях, які не входять в його виключну компетенцію, Співтовариство діє у від­повідності з принципом субсидіарності, якщо і оскільки цілі дії не можуть бути досягнуті в достатній мірі державами-членами, і тому в силу масштабів і результатів дії можуть бути більш успішно до­сягнуті Співтовариством.

Протокол про пропорційність і субсидіарність, підписаний в Амстердамі, на перший погляд не вносить нічого суттєво нового в розуміння принципу субсидіарності. Він уточнює положення про дві сторони цього принципу: про те, що він має бути використаний в одному випадку для розширення повноважень Співтовариства, в другому - для того, щоб Співтовариство не брало на себе повно­важення, цілком здійснимі нарівні окремих держав-членів.

«Субсидіарність, - говориться в Протоколі про пропорційність і субсидіарність, - є динамічною концепцією, яка підлягає виконанню в світлі цілей, установлених Договором. Вона дозволяє розширити сферу діяльності Співтовариства в рамках його юрисдикції в тих випадках, коли обставини цього вимагають, і, навпаки, обмежити цю діяльність, і навіть й припинити в тих випадках, коли вона більше не виправдана». Отже, автори Протоколу виступають за збалансоване застосування принципу субсидіарності.

Субсидіарність і пропорційність не повинні наносити шкоду принципам, сформульованим Судом ЄС в тому, що стосується від­носин між національним і європейським правом.

Принцип демократії. Демократичні процедури мають вклю­чати рівне та загальне виборче право для різних рівнів держав­ного управління і місцевого самоврядування різних рівнів; право більшості з одночасно гарантованими правами меншості тощо. Демократичні процедури мають також включати недопущення незаконного арешту, повагу до принципів верховенства права і за­кону з боку як пересічних громадян, так і органів, посадових осіб влади, конституційні гарантії свободи слова, зібрань, об’єднань, інших громадянських свобод тощо. В умовах ринкової економіки демократія також вимагає реальної державної соціальної політики в таких сферах суспільної життєдіяльності, як охорона здоров’я, освіта тощо. Головна мета - не допустити, щоб ринкові механізми й критерії абсолютно запанували в громадянському суспільстві, й забезпечити, щоб натомість усі громадяни в усіх сферах почувалися рівними, користувалися певними базовими правами і свободами.

Принцип демократії неоднозначно тлумачиться в літературі. На думку Ф. Бенетона, ліберальна демократія будується на основі сво­боди кожного, тому вона передбачає рівний доступ кожного до про­цесу управління, чому найкраще відповідає мажоритарний прин­цип. Обмеженість політичного правління зумовлене попередженню політичних конфліктів всередині політичних інститутів, оскільки повинні бути гарантовані права опозиції, що є умовою нормального функціонування демократії^[452].

В умовах процесу здійснення влади існує династичний, корпо­ративний і демократичний різновиди політичного наступництва. Відповідно до цього політична система постійно адаптується до нових соціальних цілей та створює нові інститути, що забезпечують канали зворотних зв’язків між урядом та населенням. У складно стратифікованому (політичному) суспільстві існують різні форми вирішення суперечностей - модернізація, трансформація, моди­фікація. У точці біфуркації динаміки політичної системи такі ме­ханізми стають недостатніми, що може стати причиною політич­ного конфлікту у формі революції, політичної кризи, реформи.^[453] Тому важливим здається конституювання політичної системи та політичних інститутів у вигляді формального закону, найвищим ступенем нормативності якого служить саме конституція. Таким чином, справедливим вбачається підхід німецького конституціо­наліста К. Гессе, що у сучасних умовах принцип мажоритарності в структурі демократичного устрою зумовлений підпорядкуванню політичного процесу праву (режиму конституційності), тобто цілям «раціоналізації політичного процесу», який здійснюється за чіткими, твердими і передбачуваними правилами.

Учасники політичного процесу зв’язані конституційним поряд­ком у тому сенсі, що такий повинен відбуватися гласно, відкрито і відповідати критеріям наочності, що створює засади державної ле­гітимації. Легітимація влади більшості здійснюється таким чином, щоб забезпечити рівні можливості та захист меншості (опозиції), свободу і гласність політичного процесу Сьогодні політичний процес звужується певними політичними рамками, які зумовлені необхід­ністю виконання державою певних соціальних зобов’язань, якими вона є зв’язаною в силу конституції і поточного законодавства^[454].

На думку вітчизняного конституціоналіста О. Фрицького, легі- тимність державної влади та розподілу в ній функціональних ролей виражає єдність узгоджених воль багатьох, здатності влади «на при­кладах підпорядкування виховувати волю до автономної погодже­ності та наповнити духом цієї добровільної координації таку форму державності, як субординація»^[455].

Як форма державного правління демократія, безумовно, впли­ває на зміст і ефективність функціонування державної влади і в цілому на державно організоване суспільство. Проте сама по собі демократія як форма правління не гарантує свободи в суспільстві, ефективності функціонування ані владних, ані юридичних відно­син, зокрема цивільно-правових.

Узагалі, в основі цього принципу лежить припущення (яке давно набуло характеру переконання), що рішення, прийняте внаслідок публічного обговорення, шляхом проголошення і зіставлення різ­номанітних альтернатив і пропозицій, найчастіше буває найбільш прийнятним, виваженим і таким, що відповідає здоровому глуздові. Спільна воля і спільні зусилля ніби допомагають подолати обмеже­ність і слабкість кожного окремо. Це надає особливої сили і значу­щості спільному рішенню. На цьому ґрунтується один із принципів демократії - принцип влади більшості, коли загальнообов’язковим вважається рішення, за яке віддала свої голоси більшість тих, хто брав участь у голосуванні.

Демократія - це суспільне самоврядування, яке здійснюють рів­ноправні громадяни через безпосередню участь в обговоренні й ви­рішенні громадських справ шляхом вільного вибору (голосування)^[456]. Вона заснована на прагненнях людей, що роблять вільний вибір, а не на спущеній згори меті. Якщо ж хтось (партія, вождь) накреслює мету, до якої маси «прямують колонами», то це не демократична, а авторитарна система. Громадянин за демократії не повинен уни­кати можливості й необхідності чинити свій вибір. «Сутність і сіль демократичної влади в тому, що вона і не є владою у звичайному розумінні слова. В умовах демократії найбільша влада належить не державі, не органам і організаціям, а людині. Але це влада не над людиною, а над самим собою»^[457].

Демократія потребує свідомого й активного залучення громадян до суспільного життя і без цього вона не може відбутися. Зокрема, підвалиною демократичного ладу, виявом соціальної демократії та свободи є громадянське суспільство, тобто, автономна (стосов­но держави), самоорганізована і саморегульована сфера публіч­ного життя, в якій громадяни створюють асоціації, спілки та інші об’єднання задля задоволення власних потреб і захисту своїх інтер­есів. Важливим наслідком розвиненості такої сфери є формування соціального капіталу та громадянської політичної культури, які під­вищують інтенсивність і поліпшують якість громадської участі та запобігають зловживання владою.

Нині демократія перетворюється на політичну форму яка най­більш відповідає природі людини й нормальному стану суспіль­ства.

Демократія стала однією з докорінних ознак сучасної цивіліза­ції, а її поширення є одним із провідних векторів світового розви­тку Але для розвитку демократії необхідна сукупність передумов: об’єктивних і суб’єктивних, економічних, соціальних і культурних. Найважливішими з них є: наявність приватної власності на засо­би виробництва і ринкових економічних відносин: розвиненість громадянського суспільства: соціальний капітал і громадянська політична культура: наявність відносно усталених норм моралі й законності: певний тип національного характеру й менталітету

Сьогодні загальновизнаним виміром змісту демократії як фор­ми політичної організації суспільства є визнання народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади, наявність в суспільстві за­гального виборчого права, виборність (безпосередньо або опосе­редковано) органів усіх гілок влади, рівноправність усіх громадян, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, прав меншості на власні погляди, що знаходить своє відображення у пануючих у суспільстві принципах конституціоналізму. Демократія в її сучас­ному розумінні, як це доводить історичний світовий політичний досвід, є найбільш сприятливою (але в принципі не єдиною) формою забезпечення свободи особи у вигляді визначених її конкретних суб’єктивних прав, обов’язків і відповідальності, які мають допо­внюватися цілісною системою гарантій, серед них адекватною та дійовою системою права і законодавства.

Принцип плюралізму. У ст. 15 Конституції України зазначено: «суспільне життя України ґрунтується на засадах політичної, еко­номічної та ідеологічної багатоманітності». Цей принцип виключає можливість існування в країні державної або іншої обов’язкової для всіх ідеології: створює можливості впливати на політичний процес громадським об’єднанням, діяльність яких пов’язана з політикою, але в рамках Конституції України. У ст. 15 Конституції України за­значено: «Держава гарантує свободу політичної діяльності, не за­бороненої Конституцією і законами України».

Серед системи принципів конституційного ладу важливе місце посідає принцип політичного плюралізму, який привертає увагу особливо в тій частині, що стосується конституційно-правового регулювання співучасті політичних партій в політичному житті, в тому числі в боротьбі за завоювання та використання державної влади. Під політичним плюралізмом розуміють рівні, гарантовані Конституцією і законами можливості боротьби за державну владу, а також впливу на неї різних соціальних груп через відповідні по­літичні партії, конституційно-правовий статус яких регулюється законом. Тобто політичний плюралізм - це існування різноманітних позицій учасників політичного процесу та можливість їх інституці- алізації й представлення на владному рівні.

Зрозуміло, що політичний плюралізм як принцип конституційно­го ладу не може існувати без економічного плюралізму! навпаки. У цьому ланцюгу перша ланка покликана забезпечити умови для розвитку демократії в економічній сфері. В свою чергу, без демо­кратії в економіці, тобто без вільного розвитку всіх форм власності неможливий політичний плюралізм.

Політичні партії відокремлені від держави, що є важливою політико-правовою передумовою формування громадянського сус­пільства. Закріплюється основна їх функція - виборювати право на формування від імені виборців органи державної влади. Удоскона­лення конституційно-правового регулювання статусу політичних партій в Україні має забезпечити розвиток плюралізму як принципу конституційного ладу. Водночас багатопартійність в Україні певною мірою створюється штучно. Однією з причин цього, а по суті однією з труднощів становлення політичного плюралізму є відставання розвитку його соціально-економічних передумов.

З цього можна зробити, на перший погляд, єдино правильний ви­сновок: прискорити економічні реформи і передусім приватизацію державної власності. Адже визнання плюралізму форми власності і гарантування захисту прав усіх суб’єктів права власності і господа­рювання, соціальної спрямованості економіки є одним з основних принципів конституційного ладу України, і він передбачений у ст. 13 Конституції. Мають також формуватися економічні інституції циві­лізованого ринку як підґрунтя громадянського суспільства, іншими словами, йдеться про формування економічного плюралізму. Темпи цього процесу залежать від декількох чинників: 1) створення ретель­но продуманої законодавчої бази, здатної унеможливити, з одного боку криміналізацію бізнесу, з іншого - корупцію держави; 2) таких дій виконавчої влади, які забезпечили б безумовне впровадження законів та інших нормативних актів життя; 3) перебудови суспільної психології як економічного, так і політичного плюралізму.

Йдеться про процес поступової заміни психології класової, полі­тичної та ідеологічної нетерпимості, ілюзії вирішення всіх проблем силовими методами, прибічником котрих є певна, доволі значна частина населення, психологією толерантності. Але процес форму­вання нової психології має бути доволі тривалим - не меншим ніж життя декількох поколінь.

На шляху до нової психології, що відповідає стану політичного і економічного плюралізму, лежить така трудність, як зубожіння мас. І замість думок про політичний плюралізм вона породжує стан, при котрому все більша їх частина думає про благотворність дик­татури.

Визнання ж ідеологічного плюралізму означає право кожної лю­дини, політичної партії і громадської організації вільно розробляти, сповідувати і пропагувати ідеї, теорії, концепції про економічний, соціальний, політичний устрій людського суспільства, пропонувати практичні рекомендації владі і суспільству, публічно захищати свої погляди тощо. Перешкоджати цьому всьому, даючи перевагу одним перед іншим, правова держава не має права.

Особливу небезпеку становить встановлення однієї ідеології в якості державної чи обов’язкової, що саме і забороняється в Консти­туції України. В цьому полягає одна з головних гарантій проти спо­взання держави до тоталітаризму Ідеологічна нейтральність дер­жавних структур не виключає можливості приходу до влади шляхом вільних виборів тих чи інших політичних сил зі своєю ідеологією. Неприпустимі чистки державного апарату, армії і правоохоронних органів по ідеологічним критеріям. Водночас недержавні учбові заклади (наприклад релігійні) і ЗМІ зберігають право пропагувати тільки свою ідеологію. Така діяльність прямо відображає гаранто­вану Конституцією свободу слова громадян і об’єднань.

Принцип толерантності. Коли державно-політичний вплив здійснюється головним чином силою закону і відповідних адміні­стративних інституцій, то громадянське суспільство може впливати через моральну оцінку, засудження або схвалення. Одним з базових моральних регуляторів є принцип терпимості або, точніше, толе­рантності, сфера дії якого не обмежується національними питан­нями. Він має силу і щодо релігійних, певною мірою ідеологічних, політичних та інших взаємин.

Досить часто толерантність ототожнюють з терпимістю. Толе­рантність -терпимість має значення обтяжливої і вимушено па­сивної реакції на будь-яке зовнішнє подразнення, наприклад, на національне гноблення. Внутрішньопозитивного значення поняттю толерантності ще донедавна не надавали.

Розуміння толерантності як терпимості є традиційним, але не вичерпним. Ще британський філософ XVII ст. Дж. Локк дійшов висновку: досконала толерантність - це не тільки свідоме та позбавлене негативного забарвлення визнання державою свободи когось «іншого» самому вести свої громадські або приватні справи у будь-який спосіб, який відповідає встановленим законом межам. Це ще й захист з боку держави свободи кожного пересічного громадянина від будь-якого нелегітимного її обмеження.

Сучасне розуміння толерантності є плідним шляхом у подоланні суперечностей, наявних в Україні, наприклад, з мовної проблеми. У ст. 10 Конституції України зазначено, що державною мовою в Укра­їні є українська мова, що держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин. Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування. Позиції української мови в сучасній Україні є потенційно сильнішими за по­зиції російської мови в тому аспекті, що її проголошено державною. У цьому конституційному статусі українська мова має бути універ­сально вживаною і безумовно підтримуваною владою як необхід­ний атрибут української державності. Разом з тим владні інституції мусять не тільки уникати адміністративного обмеження законних прав російських спільнот на мовну й культурну самобутність, але й забезпечувати реальні можливості для її вільного розвитку.

З іншого боку, з історичних і сьогоденних обставин, розглянутих вище, російська мова в повсякденному вжитку фактично ще зали­шається сильнішою, за винятком центральних і західних областей нашої країни. Виходячи з принципу толерантності (не кажучи вже про правовий аспект питання), російськомовні громадяни мали б ставитися до вивчення і вживання української мови не як до загрози з боку іншої культури, а як до доцільного засобу підтримки слабшого. Крім того, процес опанування державної мови створює підстави для найширшого функціонування демократичних інститутів. Тйм са­мим в Україні підвищуватимуться реальні гарантії рівноправності, свободи і взаємоповаги та довіри між громадянами, незалежно від їх етнонаціональної та культурно-мовної ідентичності.

14.5.