Тема 7. Відповідальність у сфері конституційного права

Мета вивчення: засвоєння здобувачами вищої освіти знань про особливості конституційної відповідальності, конституційно-правових санкцій, формування навичок кваліфікації конституційних правопорушень.

Питання

1. Поняття та особливості конституційної відповідальності.

2. Функції та підстави конституційної відповідальності.

3. Поняття і склад конституційних правопорушень.

4. Відповідальність держави, органів та посадових осіб публічної влади.

5. Конституційно-правові санкції.

Теоретичний мінімум

Поняття та особливості конституційної відповідальності. Державно- правова відповідальність уряду та окремих міністрів знайшла загальне визнання і закріплення у конституціях багатьох держав як одна з передумов функціонування конституційного ладу. Термін «державно-правова відповідальність» був уперше застосований для визначення спеціальної судової процедури відповідальності міністра, яка здійснюється шляхом оскарження будь-яких його дій в державному суді. Натомість, уряд був суб’єктом державно-правової відповідальності, що здійснювалася судом на підставі закону та, водночас, відповідальності за недоцільність його дій, політичних розходжень та втрати підтримки парламенту.

Сучасний інститут конституційної відповідальності є важливим елементом механізму захисту Конституції України, який спрямований на забезпечення режиму конституційної законності, стабільності конституційного ладу, реалізації прав і обов’язків суб’єктів конституційних правовідносин, а також дотримання органами і посадовими особами, що беруть участь у здійсненні публічної влади, норм Конституції України та інших актів конституційного законодавства.

Конституційна відповідальність — це різновид юридичної відповідальності, яка полягає у відповідальному стані зобов’язаного суб’єкта (позитивний аспект) і забезпеченому державою юридичному обов’язку суб’єкта конституційних правовідносин за рішенням судового чи іншого державного органу зазнати обмежень, переважно організаційного характеру, що передбачені санкціями норм конституційного законодавства у випадку вчинення ним конституційного правопорушення (негативний аспект).

Конституційну відповідальність слід розглядати як окремий вид юридичної відповідальності, якому притаманні такі особливості:

— комплексний (системотворчий) характер для визначення кола протиправних діянь та встановлення загальних засад розвитку інших видів юридичної відповідальності;

— політичний характер, зумовлений специфікою конституційних правовідносин і необхідністю легалізації та легітимації публічної влади;

— публічний характер визначається шкодою, що завдається народу, державі;

— структура конституційної відповідальності включає позитивну (відповідальну поведінку) та ретроспективну (за вчинення конституційного делікту) відповідальність;

— державний (суспільний) осуд та застосування примусових заходів впливу (частіше організаційного, ніж особистого характеру);

— особливе коло суб’єктів, серед яких, окрім фізичних осіб, можуть бути юридичні особи (держава, об’єднання громадян, органи державної влади та місцевого самоврядування);

— відсутність єдиної процедурно-процесуальної форми її реалізації та здійснення юрисдикційних функцій різними інстанціями;

— особливі підстави її застосування, зокрема склад конституційного делікту.

Функції та підстави конституційної відповідальності. До функцій конституційної відповідальності належать: 1) охоронна — упорядковує

конституційні правовідносини та формує правомірну поведінку їхніх учасників, що сприяє підтриманню режиму конституційної законності, стабільності політичної системи, дотримання прав та свобод людини і громадянина тощо; 2) превентивна (виховна) — спрямована на недопущення порушення конституційно- правових норм та розвитку протиправних відносин. Зокрема, конституційні обов’язки та заборони, погроза застосування конституційних санкцій виключають можливість вчинення деліктів; 3) каральна (репресивна) — реалізується у випадку скоєння конституційних деліктів та полягає у застосуванні заходів примусового державного впливу. Водночас часто виконання каральної функції спричиняє реалізацію каральних функцій інших видів юридичної відповідальності, що пов’язано з наділенням деяких суб’єктів конституційних правовідносин імунітетами; 4) компенсаційна (відновна) — пов’язана з усуненням правопорушень та вжиттям заходів із забезпечення належного функціонування державного апарату, реалізації конституційних прав та свобод людини та громадянина.

Підстави конституційної відповідальності — це ті об’єктивні обставини, за яких відповідно до конституційно-правових норм вона настає. У науці розрізняють нормативні та фактичні підстави юридичної відповідальності. Нормативною підставою є те, на підставі чого особа може нести юридичну відповідальність, тобто конкретні конституційно-правові акти та норми. Крім того, підставою конституційної відповідальності може бути також порушення, передбачене не тільки конституційним, але й іншим галузевим законодавством. Так, підставою імпічменту Президента України є одночасне «подвійне» порушення — вчинення злочину (Кримінальний кодекс України) та порушення присяги, тобто зобов’язання дотримуватися Конституції та законів України. Фактичною підставою є те, за що особа несе юридичну відповідальність, тобто вчинення протиправного діяння.

Поняття і склад конституційних правопорушень. Конституційне правопорушення (делікт) — це суспільно небезпечне, протиправне, винне діяння, тобто дія або бездіяльність, осмислена поведінка особи, яка здатна контролювати свою поведінку. У чинному законодавстві відсутнє визначення «складу конституційного делікту». Однак це не перешкоджає за аналогією з іншими видами правопорушень виокремити як елементи його складу:

1. Суб’єкт конституційних правовідносин може стати суб’єктом конституційного делікту, якщо на нього законом покладено обов’язок відповідати за свою юридично значущу поведінку та він здатний самостійно нести конституційну відповідальність за вчинені протиправні діяння, тобто володіє конституційною деліктоздатністю. Суб’єктами конституційних деліктів здебільшого визнаються органи державної влади та їхні посадові особи, у деяких випадках — народні депутати. Це пов’язано з тим, що конституційна відповідальність розглядається, перш за все, як «відповідальність влади за стан конституційної законності у правотворчій і правозастосовчій діяльності».

2. Об’єктом конституційного делікту більшість вітчизняних та зарубіжних науковців-конституціоналістів визнають суспільні відносини, які охороняються конституційним правом.

Предмети конституційних деліктів — це речі матеріального світу, діючи на які суб’єкт посягає на відповідні соціальні цінності, які охороняються конституційно-правовими нормами. Так, наприклад, предметом конституційного делікту, передбаченого ч. 3—4 ст. 118 Виборчого кодексу України, є виборчий бюлетень, заповнювати який замість виборця не має права офіційний спостерігач.

3. Об’єктивна сторона як елемент складу конституційного делікту — це сукупність встановлених нормами конституційного права ознак, що характеризують зовнішню сторону конституційного делікту. Вона описує ознаки самого діяння і тих наслідків, що заподіюють шкоду об’єкту конституційного делікту, а також інші обставини, які, в передбачених законом випадках, мають важливе значення для правильної кваліфікації діяння як конституційного делікту. Ознаками об’єктивної сторони конституційного делікту є: діяння (дія або бездіяльність), наслідки і причинний зв’язок між ними. Окрім цього, для характеристики окремих, зокрема виборчих, конституційних деліктів важливим є визначення часу, місця, способу вчинення конституційного делікту.

Водночас конституційна відповідальність за бездіяльність настає лише у випадку, коли суб’єкт конституційного делікту порушив свій обов’язок, регламентований нормами конституційного права, та мав реальну можливість його виконати у конкретній ситуації. Особливістю об’єктивної сторони конституційних деліктів є те, що її обов’язковою ознакою є лише діяння, а наслідки діяння, причинний зв’язок між діянням та наслідками, спосіб, час, місце є факультативними ознаками об’єктивної сторони складу конституційного делікту.

Виходячи з положень чинного законодавства України, конституційні делікти можна розподілити за об’єктивною стороною на правопорушення, об’єктивна сторона яких виражається в прямому порушенні конституційно-правових норм; невиконанні або неналежному виконанні суб’єктом конституційного делікту своїх обов’язків; зловживанні суб’єктами конституційного делікту своїми правами, а також створенні кризової ситуації, яка перешкоджає нормальному функціонуванню державної влади. Так, ч. 2 ст. 63 Конституції Киргизької Республіки передбачає, що Законодавчі збори або Збори народних представників або одночасно дві палати Жогорску Кенеша можуть бути достроково розпущені Президентом Киргизької Республіки у випадку кризи, викликаної непереборними суперечностями між палатами парламенту, однією або обома палатами Жогорску Кенеша з іншими гілками влади.

4. Суб’єктивна сторона, яка відображає внутрішню сутність правопорушення — вину. Це ті процеси, які відбуваються у психіці деліктоздатної особи під час вчинення нею суспільно небезпечного діяння. Мотив і мета є факультативними ознаками суб’єктивної сторони складу конституційного делікту.

Відповідальність держави, органів та посадових осіб публічної влади. Специфікою колективних суб’єктів конституційного права є те, що більшість своїх рішень вони ухвалюють колегіально (шляхом голосування на своїх засіданнях більшістю від складу колективного суб’єкта). Проблема вини колективного суб’єкта пов’язана з його спеціальною правосуб’єктністю і не може бути зведена до суми особистої вини окремих осіб, які входять до його складу. Вольовий процес окремих осіб, спрямований на досягнення негативних результатів і який призвів до них, формується у єдину волю. У більшості випадків з урахуванням наявності тісних зв’язків усередині колективу можна стверджувати про збіг волі членів колективу, колективу і юридичної особи (органу).

Деліктоздатність держави є дискусійним питанням у конституційно-правовій науці. Прихильниками концепції конституційної відповідальності держави є О. В. Батанов, В. В. Кравченко, А. Р. Крусян, О. О. Майданник, Л. Р. Наливайко, В. Ф. Погорілко та В. Л. Федоренко, А. О. Селіванов, Ю. М. Тодика та інші. Діаметрально протилежну позицію обіймають В. М. Шаповал і М. П. Авдєєнкова, які зазначають, що «держава є свого роду абстракцією. Навіть у випадку притягнення держави до цивільно-правової відповідальності за порушення прав громадян і спричинення їм матеріальної та моральної шкоди відповідачем в суді виступає Міністерство фінансів. Представляють державу і виражають її волю конкретні органи та посадові особи. Саме вони і можуть нести конституційну відповідальність, але не сама держава».

Висновок про наявність у держави деліктоздатності можна зробити, звернувшись до положень ст. 56 Конституції України, відповідно до якої кожен має право на відшкодування за рахунок держави і органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб під час здійсненні ними своїх повноважень. Відповідно до ст. 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність, зокрема за рішення судів, які ухвалено з порушенням закону та якими завдано шкоду громадянам. Відповідно до ч. 3 ст. 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Таким чином, хоча порядок відшкодування збитків державою за протиправні рішення, дії чи акти її органів регламентується цивільним законодавством, сама відповідальність має публічний конституційно-правовий характер. Вона є додатковою та похідною від санкцій конституційної відповідальності, зокрема визнання акта неконституційним.

Конституційно-правові санкції. Санкціям у конституційному праві притаманні певні особливості. По-перше, вони застосовуються для забезпечення належного виконання конституційно-правових норм, підтримання режиму конституційної законності та стабільності конституційного ладу, стимулювання ефективної роботи органів державної влади та місцевого самоврядування. По­друге, конституційно-правова санкція, як правило, є узагальненою та застосовується у разі порушення системи норм конституційного права. Водночас, оскільки конституційно-правові санкції не існують як санкції конкретних норм, то і формулюються вони часто не як частини певної правової норми, а як самостійні норми у вигляді диспозиції. По-третє, викладені вище особливості конституційних санкцій відображають риси як позитивної (перспективної), так і негативної (ретроспективної) конституційної відповідальності та суттєво відрізняються від заходів покарання в інших видах юридичної відповідальності, зокрема передбачають організаційні, моральні, матеріальні несприятливі наслідки для правопорушника. По-четверте, конституційно-правові санкції застосовуються широким колом уповноважених суб’єктів — органами законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування, посадовими особами — щодо непідзвітних і непідпорядкованих їм суб’єктів, тим самим відрізняючись від дисциплінарних стягнень, які застосовуються до працівників і службовців у порядку підлеглості вищими органами. По-п’яте, притягнення до конституційної відповідальності та застосування конституційно-правових санкцій не тягне для правопорушника судимості, що характерно для кримінальної відповідальності.

Сучасне конституційне законодавство використовує широкий перелік санкцій конституційної відповідальності, серед яких можна виокремити такі: офіційне визнання роботи органу державної влади, посадових осіб незадовільною; вказівка на недоліки в їхній роботі; дострокове припинення повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, а також їхніх посадових осіб; усунення конституційного порушення шляхом скасування, зупинення дії актів державних органів і об’єднань громадян; позбавлення спеціального статусу (наприклад, біженця); примус до виконання конституційних зобов’язань; визнання недійсним юридично значущого результату, наприклад, результату виборів, референдуму; тимчасова заборона (зупинення) окремих видів або всієї діяльності, примусовий розпуск (ліквідація), наприклад, політичних партій за рішенням Верховного Суду; вираження Верховною Радою України недовіри Кабінету Міністрів України; імпічмент Президента України; позбавлення державних нагород та звань тощо.

Федеральне втручання (інтервенція) — це форма відповідальності суб’єктів федерації, їхніх органів влади і посадових осіб, поширена в більшості федерацій світу. Використання федеральних збройних сил у випадках федерального примусу в ФРН виключено. Можливі такі заходи, як фінансовий вплив, застосування поліцейських сил інших земель, відсторонення уряду землі, розпуск парламенту землі (ландтагу), призначення федерального комісара з загальними або спеціальними повноваженнями й ухвалення федеральною владою тимчасової опіки над владою землі (крім судових органів). Допускається звернення до федерального конституційного суду. Слід відзначити, що крайні заходи, наприклад відсторонення уряду землі, розпуск ландтагу, призначення федерального комісара, ніколи не застосовувалися в ФРН.

Завдання до теми

Тестові завдання

1. Який орган уповноважений застосовувати заходи конституційно-правової відповідальності до громадського об’єднання?

а) Суд;

б) Міністерство юстиції України;

в) Кабінет Міністрів України;

г) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

2. Яка конституційно-правова санкція повинна бути застосована до народного депутата України у разі невиконання ним вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності?

а) Тимчасова заборона (призупинення) діяльності народного депутата.

б) Дострокове припинення повноважень народного депутата.

в) Зняття депутатської недоторканності.

г) Виключення депутата зі складу депутатської фракції.

3. Громадянин Приступ О., який був включений до списку кандидатів від політичної партії», за вісімдесят днів до дня проведення виборів подав до Центральної виборчої комісії заяву про згоду балотуватися кандидатом у депутати від цієї партії за регіональним списком в окрузі 231. Через чотирнадцять днів громадянин В. Василенко звернувся до Центральної виборчої комісії із заявою та необхідними документами про реєстрацію його кандидатом у депутати в окрузі № 220 від іншої політичної партії. Таким чином громадянин В. Василенко порушив положення ст. 154 Виборчого кодексу України. Яка санкція конституційної відповідальності має бути застосована до порушника?

а) Виключення з виборчих списків усіх партій;

б) Виключення з виборчого списку першої політичної партії;

в) Відмова в реєстрації кандидатом в народні депутати України від першої політичної партії;

г) Відмова в реєстрації кандидатом в народні депутати України від другої політичної партії.

4. У разі вчинення яких дій Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту?

а) Відмова підписати закон, ухвалений Верховною Радою України.

б) Передача іноземній державі, іноземній організації або їх

представникам відомостей, що становлять державну таємницю.

в) Відмова призначити всеукраїнський референдум з питання затвердження законопроекту про внесення змін до розділу I «Загальні засади», який прийнятий Верховною Радою України двома третинами голосів народних депутатів.

г) Усунення від виконання обов’язків Президента України шляхом залишення її території на строк більше 1 місяця.

5. Яку функцію виконує конституційна відповідальність?

а) інструментальну;

б) управлінську;

в) превентивну;

г) прогностичну.

Практичні завдання

1. За результатами позачергових виборів чинного голову районної державної адміністрації Василенка І.П. було обрано депутатом відповідної районної ради. Під час реєстрації територіальна виборча комісія затребувала від Василенка І.П. документ про звільнення з посади голови районної державної адміністрації, пославшись на несумісність перебування на такій посаді із з виконанням депутатських повноважень.

Проаналізуйте наведену вище інформацію та визначте, чи відповідають вимоги територіальної виборчої комісії вимогам чинного законодавства.

2. Одеська обласна рада, заслухавши інформаційний звіт керівника Головного управління Національної поліції в Одеській області В. Василенка, визнала результати діяльності Головного управління незадовільними і вирішила звернутися до голови Одеської обласної державної адміністрації із вимогою порушити перед Міністром внутрішніх справ України питання про відповідність В. Василенка займаній посаді. За результатами розгляду подання голови адміністрації, Міністр внутрішніх справ України повідомив про звільнення з посади В. Василенка.

Проаналізуйте наведену вище інформацію та визначте, чи дії Одеської обласної ради, голови Одеської обласної державної адміністрації та Міністра внутрішніх справ України вимогам чинного законодавства.

3. Сто шістдесят народних депутатів України виступили з ініціативою щодо розгляду у Верховній Раді України питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття відповідної резолюції недовіри. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України було аргументовано тим, що деякі урядовці є зареєстрованими кандидатами у народні депутати України на чергових виборах народних депутатів, які повинні відбутися за п’ятдесят календарних днів, та використовують свої службові повноваження під час проведення передвиборної агітації.

Питання про відповідальність Уряду України було включене до порядку денного чергової сесії Верховної Ради України без голосування. Після отримання комітетами Верховної Ради України відповідей на поставлені Кабінету Міністрів України запитання, останні розглянули питання про відповідальність Кабінету Міністрів України на своїх засіданнях. Після закінчення обговорення, передбаченого Регламентом Верховної Ради України, більшістю від свого конституційного складу Верховна Рада України прийняла резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України.

Проаналізуйте наведену вище інформацію та визначте, чи було дотримано процедуру прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України.

Питання для самостійної роботи та обговорення

1. Проблема відповідальності без вини у конституційному праві.

2. Відповідальність держави за законодавством України.

3. Конституційна процесуальна відповідальність.