Организация власти на местах

Областное управление в городах и уездах Московского госу­дарства сначала осуществлялось наместниками, которые сменили посадников, а с конца XVI — начала XVII столетий были совершен­но вытеснены городскими воеводами.

Власть наместников и воевод была почти одинаковой. Различие между ними состояло в том, что наместник являлся в город, поруча­емый его управлению, один и сам назначал по разным частям управ­ления своих людей, которые от него и зависели. Воевода же не сам назначал себе помощников по управлению — его помощниками были государевы приказные люди, высший надзор за которыми принад­лежал правительству.

Наместник получал кормы, т. е. содержание от области, им уп­равляемой, а воевода — государево жалованье. Кормы наместни­ков не были произвольным побором, а были строго определены за­коном; так, они собирались в три срока: в Рождество, в Петров день и на Великий день, т. е. на Пасху.

Законом определялось, сколько должно идти на наместничьи кормы с каждой сохи. Наместники не могли сами собирать свои кор­мы с жителей или посылать за ними своих людей. Жители сами рас­кладывали наместничьи кормы вместе с государевыми податями по вытям и животам и доставляли их своим выборным старостам или сотским, которые уже доставляли их наместнику и его людям.

При составлении окладных или переписных книг всегда ясно обозначалось, сколько с какого селения должно идти на наместни­чьи кормы и поборы на наместничьих людей. Кроме кормов и побо­ров наместники получали еще доходы от судных дел, производство которых велось в их суде.

В середине XVI в. была предпринята попытка ввести местное самоуправление.

Царь Иван Васильевич в 1555 г. издал указ, или уложение, которым суд и управа в областях предоставлялись излюбленным головам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жи­телями, с тем только условием, чтобы утверждение этих выбор­ных зависело от государя и чтобы все доходы, собираемые на со­держание наместников и волостелей, присылались в государеву казну.

Но это узаконение Ивана Васильевича не имело полного успе­ха, далеко не все области воспользовались им. Вследствие этого царь предоставил на волю областных жителей — управляться ли самим через своих излюбленных голов и старост, или через наместников, присылаемых государем

Этот же порядок существовал и после Ивана IV. До нас дошла официальная роспись городов и уездов, которые при Федоре Ива­новиче и Борисе Федоровиче Годунове управлялись излюбленны­ми головами и старостами, и таких городов по росписи насчитыва­ется 32, среди них такие значительные, как Владимир, Ярославль, Суздаль, Муром, Коломна и др.

От времен Михаила Федоровича до нас дошло несколько чело­битных, где в одних жители просили государя прислать им намест­ников или воевод, а в других — дозволить управляться излюблен­ными головами и старостами. При этом жители не только сами вы­бирали своих голов и старост, но и указывали государю, кого имен­но они хотят к себе в воеводы.

Губной староста ведал татебными, разбойными и душегубны­ми делами, а воевода заведовал остальными делами; иногда же все дела по городу и уезду поручались одному воеводе, а иногда всеми делами заведовал выборный губной староста, т. е. имел на своей от­ветственности и укрепление города, и служилых людей, и сбор по­датей, и суд и расправу во всех делах.

Попытка дать самоуправление областям повторилась и при царе Михаиле Федоровиче. Он издал распоряжение, в котором предлагал волостям управляться самим, без воевод. Но и при Ми­хаиле Федоровиче также не все волости управлялись сами.

Главной причиной было то, что при самоуправлении волости, кроме содержания своим излюбленным головам, старостам и судь­

ям, должны были еще давать в казну воеводское жалованье; к тому же излюбленные головы и судьи часто были не лучше наместников и воевод.

Таким образом, с середины XVI в. управление областями было смешанным: одни из них управлялись своими выборными, а другие были подчинены наместникам или городским воеводам. Такой по­рядок областного управления существовал до конца XVII столетия и был отменен Петром I.

Наместники и воеводы. Области Московского государства в административном отношении разделялись на несколько разрядов, или степеней. Значительнейшие из них: Новгород Великий, Казань и Сибирь, а потом Белгородский полк — составляли высшую сту­пень. Они были как бы отделениями разряда, в них посылалось иног­да по двое-трое воевод, преимущественно из бояр, и при воеводах всегда было по двое дьяков и несколько подьячих.

Наместники и воеводы всех этих областей имели огромное зна­чение. Как наместники пограничных областей, они заведовали и дипломатической частью: вели переговоры со Швецией, Персией, Хивой, Бухарой. Послы шведские принимались новгородским на­местником и только в редких случаях, по особому распоряжению, приезжали в Москву, а равно и посольства к шведам по большей части отправлялись не от государя из Москвы, а из Новгорода от наместника.

Вторую степень составляли города, в которых при воеводе все­гда был дьяк и несколько подьячих.

В городах третьего разряда при воеводе было по одному или по двое подьячих, и, наконец, в городах четвертого разряда при во­еводах не было подьячих. Воеводы посылались по городам из тех приказов, в ведении которых состояли города (так, например, в го­рода, состоявшие в ведении Казанского дворца, воеводы посыла­лись из Казанского дворца, в сибирские города воеводы посылались из Сибирского приказа), и были в их прямом подчинении.

В воеводы посылались исключительно служилые люди — на­чиная с бояр до дворян первой статьи; воеводство давалось обык­новенно на год и по особой милости государя или по обстоятельствам и по просьбе жителей — на два и на три года.

Назначение воевод в города первой степени зависело от госу­даря; в города второй степени и особенно в окраинные, где нужно было отражать нападение неприятеля, воеводы назначались Раз­рядным приказом; в города незначительные и где не предполага­лось нападения неприятеля, воеводы назначались или по челобит­ной самих служилых людей, или по просьбе жителей тех городов.

При смене одного воеводы другим старый воевода сдавал все дела и все казенное имущество по описям и книгам. Ежегодные от­четы воевод в приказы назывались сметными списками, а книги сдачи города одним воеводой другому носили название сдаточных описей или росписных списков; один экземпляр таких описей ста­рый воевода отвозил в приказ, а другой оставался у нового воево­ды. Иногда новый воевода и сам извещал приказ о приеме города с описью, что им принято.

Воевода, отправляясь на воеводство, получал из приказа под­робный наказ, в котором прописывались воеводские обязанности — общие и особенные, соответствовавшие местным условиям той об­ласти, куда отправлялся воевода.

Особенные воеводские обязанности были чрезвычайно разно­образными.

Общие же обязанности для всех воевод, насколько можно су­дить по наказам, были следующие:

• суд и управа над всеми жителями города и уезда, кроме тех, которые имели особые жалованные грамоты, освобождавшие их от наместничьего суда. Суду наместников подлежали сначала как гражданские, так и уголовные дела; но когда были учреждены губ­ные старосты, уголовные дела перешли к ним; в тех городах, где губных старост не было, эти дела по-прежнему принадлежали суду наместников и воевод.

В XVII в. и гражданские дела не все подлежали суду воевод: воеводы больших городов, при которых были дьяки, могли судить долговые дела ценой от 100 до 10 тыс. руб., однако же в больших исках от 1 тыс. до 10 тыс. руб. они никого не могли обвинить без цар­ского указа; в средних и малых городах, куда отправлялись воево­

ды одни или с подьячими, они могли судить дела только до 20 руб., а более ценные тяжбы должны были отсылаться в Москву;

• дела полицейские, а именно: надзор за казенными построй­ками и вообще за городскими строениями, за порядком в этом деле; прокладка новых дорог и уничтожение прежних, а также надзор за их исправным содержанием, чтобы в надлежащих местах были мо­сты, перевозы; надзор за ямской гоньбою; принятие мер против мо­рового поветрия, т.

Воеводы обязаны были наблюдать за правильным заселением земель вверенной области, чтобы крестьяне не оставляли необра­ботанными земли и не переходили с одной земли на другую в не­урочные сроки; с прикреплением крестьян к земле воеводы выво­дили беглых крестьян на их старые места.

В областях новозаселенных, особенно в Сибири и украинских городах, наместники и воеводы должны были ежегодно присылать в Москву ведомости: сколько распахано земли, сколько засеяно хлеба и сколько снято. В ведении воеводы было попечение о торговле: он обязан был смотреть, чтобы торговля производилась в узаконенных местах и в узаконенное время, чтобы не было контрабанды и чтобы меры и весы были исправными.

По общему порядку, существовавшему на Руси, рядом с госу­даревыми служилыми людьми во всех обществах, как городских, так и сельских, были еще чиновники, выборные от земщины. В парал­лель каждому из государевых людей был выборный от земщины, и ни один из чиновников государя не мог ничего сделать по службе без участия выборного от земщины. В параллель наместнику или воево­де общество выбирало так называемого городового приказчика.

Как наместник имел приказную избу, или съезжую, так и горо­довой приказчик имел свою земскую избу, где он производил вместе с сотскими, десятниками, старостами и целовальниками все дела по управлению городом. Должность городового приказчика была уста­новлена для предупреждения своевольства и притеснений от намес­тников или воевод и их чиновников.

Городовые приказчики выбирались от всех жителей данной области, служилых людей, купцов и крестьян и были защитниками народа и охранителями его прав. Никого не могли взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не уведомив городо­вого приказчика и его товарищей; в противном случае они освобож­дали взятого из-под стражи и взыскивали на наместничьих людей бесчестье, смотря по званию обиженного.

Городовые приказчики смотрели:

• чтобы воеводские люди не притесняли жителей при наря­дах к городовым и другим казенным работам;

• чтобы торговля производилась в указанных местах и никто в ущерб городской торговле не заводил торгов по селам и деревням без государевой жалованной грамоты;

• чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблюдался порядок, согласный с общинной раскладкой, и чтобы никто не был оби­жен в раскладке или сборе, а поэтому им было предоставлено реше­ние всех споров в земских и податных делах;

• к ним городские старосты, сотские и десятские должны были представлять всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине;

• наконец, они наблюдали за целостностью общественных имуществ и защищали их от наместников или воевод и их людей.

Когда и кем учреждена должность городовых приказчиков — неизвестно; первое известие о них относится к 1521 г. Городовые приказчики встречаются не во всех городах. Вероятно, они назна­чались только на время, по особенным нуждам, например по жало­бе жителей на наместника и т. п. В городах пограничных, в которых население было преимущественно военное, городовых приказчиков не было вовсе.

От земщины избирались и старосты. Их было несколько раз­рядов. К первому принадлежал земский староста. Он избирался в тех городах, где не было городовых приказчиков, и имел то же зна­чение, какое имели они; все земские городские дела он производил в своей земской избе.

В городах избирались: старосты торговые, старосты таможен­ные (в больших городах этими старостами были не выборные из

местных жителей, а присылаемые из Москвы, преимущественно из класса гостей), кабацкие старосты, которые наблюдали за прода­жей вина, если общество торговало им само, а не отдавало его на откуп, и старосты при суде, которые заседали на наместничьем суде. В волостях избирались дворские и сотские старосты.

В некоторых городах существовали еще губные старосты — выборные судьи по уголовным делам. Обыкновенно они выбира­лись от всего уезда из дворян первой статьи. Должность губных старост была учреждена Иваном IV около 1556 г. В этом учрежде­нии Иван Грозный только возобновил старый порядок.

По Русской Правде ведение уголовных дел было отчасти предо­ставлено самим обществам, которые или выдавали уголовного пре­ступника наместнику, или же платили за него виру. Впоследствии уголовные дела смешались с гражданскими и перешли к наместни­ку. При Иване III Васильевиче и Василии III Ивановиче не встреча­ется известий о губных старостах. Надо полагать, в это время в неко­торых местах были уголовные судьи, отдельные от гражданских.

В помощники к губным старостам выбирались: целовальники, земские дьяки, сотские, пятидесятские и десятские — полицейские чиновники, выборные от общества. Они были при старостах всех раз­рядов как в городах, так и в уездах. Осуществляли прямой непос­редственный надзор за своими общинами, вели книги жителей своих общин, наблюдали, чтобы среди них не было лихих людей — татей и разбойников, делали своими общественными окладными людьми раскладки и разметы для платежа податей и отправления повинно­стей, защищали интересы своих общин, участвовали в суде. Без их ведома нельзя было ни взять под арест, ни наказать члена общины.

5.5.