Державне управління: загальні положення

Поступальний розвиток будь-якого суспільства значною мі­рою залежить від рівня управління соціальними процесами. Не­обхідність регулювання складних соціальних систем, насампе­ред, відносин між великими соціальними групами (класами, на­родами, націями), надала процесу управління політичного харак­теру.

У вузькому сенсі державне управління — це різновид діяль­ності державних органів, що має виконавчий і розпорядчий харак­тер. Як свідчить багатовіковий досвід людства, цей вид управ­ління полягає в організуючому впливі на суспільні відносини (економічні, політичні, соціальні, духовно-культурні та ін.) шля­хом застосування державно-владних повноважень.

У широкому розумінні державне управління — це вид діяль­ності держави, сутністю якого є здійснення організуючого впли­ву на суспільство шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів, здійснення управлін­ських функцій з метою комплексного соціально-економічного та культурного розвитку держави, її окремих територій, а також за­безпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя, створення умов для реалізації громадянами їхніх прав і свобод.

З означень видно, що державному управлінню властиві основ­ні ознаки, насамперед вертикалі виконавчої влади. Про це свід­чать його спрямованість на виконання законів та інших норматив­но-правових актів, активне використання управлінськими струк­турами методів нормотворчості та розпоряджання, підзаконний характер практичного здійснення, можливість судового захисту громадянами своїх свобод у разі їх порушення управлінськими органами та посадовими особами.

Водночас зміст «державного управління» є більш широкий, аніж зміст «виконавчої влади», оскільки таке управління здійс­нюється й за межами виконавчої вертикалі влади — у діяльності законодавчих і судових органів, на рівні державних підприємств, установ, організацій тощо.

Структуру державного управління утворюють: суб’єкти управління, головним чином органи виконавчої влади; об’єкти управління — сфери та галузі суспільного життя, на які спрямо­вано організуючий вплив держави; управлінська діяльність як вид суспільних відносин, у якій реалізуються різноманітні суб’єкт-об’єктні зв’язки та впливи.

Крім того, до структури державного управління доцільно включити ряд додаткових компонентів, які визначаються практич­ними завданнями управлінської діяльності. До таких компонентів належать: визначення цілей розвитку системи, яка є середови­щем реалізації державно-управлінських впливів; формування організаційного порядку — системи відносно стабільних зв’язків, посад, норм; формування корпоративної культури — об’єднання людей навколо мети, а не формальне підкорення всіх волі одного; мотивація персоналу; розробка та здійснення техно­логії змін, які є неминучими під час досягнення задекларованих цілей; чітке уявлення про шляхи, методи та засоби реалізації управлінського рішення; розробка системи контролю за виконан­ням управлінських рішень, зокрема визначення стимулів і санк­цій.

У повсякденному житті доволі широко використовується тер­мін «адміністративна система», який, будучи синонімічним до­повненням до явища державного управління, поєднує суб’єктів управлінського впливу та продуковану ними діяльність.

У політичному управлінні виокремлюють вищу, середню та низову ланки управління. Ефективність управління значною мі­рою зумовлена тим, як зазначені ланки взаємодіють між собою, а також яка ланка—суб’єкт управління та яким чином вона взає­модіє з об’єктом.

Важливою умовою ефективності управління є постійне враху­вання та якісна реалізація суб’єктами управління функцій управлінської діяльності. Головними з них є: цілепокладання; адміністративна; інформаційно-аналітична; соціальна; плануван­ня; прогнозування; мотивації; коригування діяльності; утримання відхилень у певних межах; забезпечення компетентності й дис­ципліни; здійснення контролю; створення сприятливого клімату; забезпечення цілісності; підвищення якості та ефективності служ­бової діяльності.

Названі функції управління, що мають загальний характер, кон­кретизуються у функціях державного управління — основних узагальнених завданнях, які виконують державні органи, їх струк­турні підрозділи та посадові особи в процесі керівництва суспільст­вом і державою як політичною організацією. Функції державного управління характеризуються певною самостійністю, однорідністю, складністю та стабільністю владно-організуючого впливу суб’єкта управління, спрямованого на забезпечення життєво значущих по­треб об’єкта управлінського впливу. Головними з них є функції пла­нування, організації, комплектування кадрами, мотивації, контролю. Кожну функцію можна деталізувати через ряд залежних функцій.

До головних цілей політичного управління належать: реалі­зація інтересів певних політичних сил і соціальних груп; регулю­вання суспільних відносин та інтересів різних класів і соціальних груп; вироблення оптимальних форм організації й стимулювання індивідуальної та колективної діяльності; забезпечення політич­ної стабільності та правопорядку; регулювання економічної діяль­ності; стимулювання науково-технічного прогресу; захист дер­жавних (національних) інтересів на міжнародній арені.

Важливим аспектом дослідження процесів державного управ­ління є визначення законів управлінської діяльності та вміння за­стосовувати їх на практиці. Як методологічну передумову доціль­но пригадати закони соціального управління, які, маючи об’єк­тивний характер, виражають важливі сталі внутрішні риси про­цесу управління.

Закон необхідного розмаїття, який визначає, що різноманіт­ність, плюралістичні основи організації управляючої системи (суб’єкта управління) мають не поступатися розмаїттю об’єкта управління. Суб’єкт управлінського впливу повинен мати достат­ні можливості сприйняття, накопичення та переробки інформації для продукування рішень, здатних забезпечити функціонування та розвиток об’єкта управління відповідно до заданих вимог (програми).

Закон спеціалізації управління передбачає, що управління су­спільно-політичними процесами неминуче зумовлює диференці­ацію його форм і функцій, їх специфічний прояв у конкретно- історичних умовах розвитку політично організованого соціально­го середовища.

Закон інтеграції управління означає об’єднання в управлінсь­кому циклі (управлінській дії) різноманітних спеціалізованих операцій на різних рівнях і напрямках перебігу управлінського процесу, що забезпечує його цільність і цілеспрямованість.

Закон економії часу характеризує ефективність управління, його здатність виконувати поставлені завдання з мінімальним ви­користанням людських, матеріальних, фінансових, інформацій­них та інших ресурсів.

Закон пріоритетності соціальних цілей означає, що не полі­тика сама по собі, не «чиста» економіка мають бути метою роз­витку суспільства, а постійне підвищення якості життя громадян, їх добробуту, соціального самопочуття, постійне вдосконалення способу життя різних категорій населення.

Закон зростаючої суб’єктивності й інтелектуальності в управлінні передбачає, що управлінські відносини — це відноси­ни між людьми, стандартизація та уніфікація свідомості яких не­можлива. Виходячи з цього, управлінські відносини неминуче мають суб’єктивне забарвлення, особистісну оцінку їх учасників. Крім того, важливо підкреслити, що чим вищою є посада суб’єк- та управління, тим більше відкривається можливостей для прояву як позитивної, так і негативної суб’єктивності.

Закон домінування глобальної мети наголошує, що ефектив­ний розвиток соціально-політичної системи можливий лише за умови чіткого та зрозумілого цільового забезпечення процесу управління на тривалу історичну перспективу.

Закон передачі функцій (прав, повноважень, ресурсів) управлін­ня децентралізує процес управління, залучає до його здійснення органи самоврядування та структури громадянського суспільства.

Іншим важливим методологічним моментом дослідження уп­равлінських процесів є визначення принципів соціального управ­ління, які поширюються і на політичні процеси. Головними з них є: єдиноначальність у прийнятті рішень і колегіальність при їх об­говоренні; єдність застосування всіх форм і методів управління з метою підтримки цілісності соціальної системи; поєднання галузе­вого та територіального управління; пріоритетність у досягненні стратегічних цілей; науковий характер; прогнозування; мотивація (стимулювання) праці; відповідальність за результати управління; раціональний підбір, підготовка, розстановка та використання кад­рів; економічність та ефективність процесу управління; систем­ність; врахування ієрархічного характеру як об’єкта управління, так і механізмів впливу на нього; обов’язковість зворотного зв’язку між об’єктом та суб’єктом управлінської дії; програмно- цільове забезпечення; делегування повноважень; гуманізм і мора­льність; гласність у прийнятті рішень.

Інші автори головними принципами соціального управління вважають: принцип органічної взаємної зумовленості та цілісно­сті об’єкта й суб’єкта управління; принцип державної законності системи управління; принцип забезпечення внутрішньої правової регламентації процесів створення, функціонування та розвитку організації (установи, закладу); принцип єдності спеціалізації та уніфікації процесів управління; принцип поліваріантності управ­лінських рішень; принцип забезпечення стійкості системи щодо зовнішніх впливів; принцип мобільності процесу управління; принцип автоматизації управління; принцип єдності керівництва.

Іноді додають принципи безперервності, цілеспрямованості, компетентності, конкретності управлінських дій, єдності органі­заційно-технічних, соціальних і морально-психологічних аспек­тів процесу управління тощо.

Значна кількість принципів дає можливість кожному суб’єкту політичного управління керуватися такою їх комбінацією, яка, залежно від мети розвитку соціальної системи, наявних ресурсів, конкретних завдань, стану суб’єкта та об’єкта управління та ін­ших обставин сприяє досягненню бажаного результату.

Важливим моментом реалізації управлінської дії є знання та вміле застосування методів державного управління — способів практичної реалізації управлінських функцій шляхом організа­ційно-розпорядчого впливу суб’єкта управління на поведінку та суспільну діяльність керованого об’єкта з метою досягнення по­ставлених управлінських цілей.

Управлінські методи систематизуються таким чином:

• за функціональним змістом — адміністративні (організацій­но-розпорядчі), економічні, правові, соціально-психологічні;

• за спрямованістю впливу — методи загальнодержавного рів­ня, структурної (галузевої) дії та персонального (індивідуально­го) впливу;

• за організаційними формами: тип впливу (акт, норма); спо­сіб здійснення впливу (одноосібний, колективний, колегіальний); часова характеристика впливу (разовий — періодичний; тактич­ний — стратегічний; короткотерміновий — довготерміновий); особливості впливу (досягнення нової мети, коригування резуль­татів, виправлення помилок);

• за характером управлінського впливу — методи прямої дії (правове регулювання, публічне адміністрування) та непрямого впливу (демократизація, оптимізація, оподаткування тощо).

У сучасних умовах державне управління (відповідно, й мето­ди його організації) втрачають характер безпосереднього адміні­стративно-управлінського впливу, усе більше трансформуючись у площину: а) організації взаємодії відповідних суб’єктів госпо­дарської та іншої суспільної діяльності; б) створення умов для забезпечення реалізації нормативної моделі функціонування від­повідних підсистем та об’єктів управління; в) контролю та моні­торингу нормативно встановлених параметрів такої діяльності.

2.