Принцип правової держави та економічна система України

Поділ влади та функції держави. У строгому розумінні правова держава (d’Etat le droit, Diritto Estado, Rechtsstaat, Rechtsstaatlichkeit, State ruling by law) означає державу, яка визнає себе обмеженою правом, попередньо прийнятими та чинними законами.

Поділ владних повноважень у конституційній державі ґрунтується на засадах раціональності та спеціалізації. Так існує певний розподіл повноважень щодо щільності правового регулювання в економічній сфері між Верховною Радою (пункти 3-6, 11, 14 частини першої статті 85, пункти 7-9 частини першої, пункти 1, 8 частини другої статті 92 Конституції) та Кабінетом Міністрів (пункти 3-6, 8, 10 Конституції). Потребує ще своєї конкретизації через

конституційну юриспруденцію розмежування понять «правові засади», «засади», «правила», «норми», «порядок» від понять «проведення політики», «забезпечення розвитку», «забезпечення виконання», «забезпечення здійснення», оскільки вони мають значення для з’ясування меж владних повноважень парламенту й уряду в економічній сфері. Все більшої критики піддається усталена судова практика, за якою суди не забезпечують подолання прогалин та усунення колізій у поточному законодавстві. Водночас такий стан речей можна розглядати як грубе порушення основних прав і свобод, які суди покликані неухильно захищати.

Вимоги контролю і балансу сприяють визначенню основних напрямів державної політики у правовому руслі, інакше це призводить до конфліктів між органами влади щодо способів її втілення чи розмежування повноважень.

Функція планування та стратегічного розвитку економічної системи передбачає легітимне втручання держави у визначення пріоритетних напрямів розвитку економіки та їх стимулювання за допомогою оподаткування [73], субсидування, забезпечення доступу до обмежених ресурсів на конкурсних засадах. Стратегічне планування передбачає підтримку занятості населення на засадах триваючого все життя навчання (lifelong education) працівників та визначення пріоритетних сфер розвитку економічної системи. Як свідчить досвід Японії не завжди традиційна структура, ресурси і процедури національної економіки можуть бути покладені в основі стратегічного планування, оскільки такий шлях призводить до стагнації та деволюції економічної системи [74]. Одним із наслідків стратегічного планування економічного розвитку є обрання експортноорієнтованої або імпортозамінної моделі економічного зростання [75]. Обрання цих моделей чи їх певне гармонійне поєднання сприяє поглибленню структуризації національної економіки, що підвищує її самодостатність і конкурентоспроможність. Орієнтація української експортноорієнтованої економіки переважно на енергомісткі галузі важкої економіки без застосування інновацій, забезпечення охорони довкілля, раціоналізації політики зайнятості не дає змоги динамічно розвиватися економічній системі, в якій не завершено процеси структуризації.

В економічній сфері є важливими функції держави по забезпеченню економічної інтеграції країни, що дозволяє підвищити добробут та рівень життя в країні. Економічна інтеграція має певні позитивні аспекти: сукупний (кумулятивний) ефект, мобільність виробничих сил, економія на масштабах, підвищення конкурентоздатності та гармонізацію законодавства [76]. Однак інтеграція у світові структури має супроводжуватися також системою забезпечення економічної безпеки як ключового елемента участі країни у світовому поділі ринку, конкурентоспроможності та самодостатності, стійкого розвитку національної економіки.

У системі поділу влади функцію забезпечення стабільності грошової одиниці (гривні) здійснює Національний банк України в якості центрального банку країни (стаття 99 Конституції). Грошову політику розробляє Рада НБУ шляхом розробки засад грошово-кредитної політики та здійснення контролю за її проведенням (стаття 100 Конституції). Важливою складовою діяльності НБУ у системі конституційних органів влади є гарантії його незалежності як будь- яких центральних банків, діяльність яких спрямована на забезпечення економічного сталого розвитку, а не отримання прибутку; незалежність центральних банків є життєво необхідним для економічних систем, які розвиваються [77, с. 161 - 169, 182 - 186]. Тому є невиправданим конституційне регулювання статусу НБУ у розділі, присвяченому конституційному статусу Верховної Ради.

Дії національних банків спрямовані на підтримку ділової активності, на стан національної економіки загалом, а не для отримання прибутку у кінцевому результаті. Основними інструментами впливу національних банків на стан економіки є встановлення: норм обов’язкових резервів комерційних банків для окремих видів депозитних зобов’язань; облікової ставки в якості відсотка на залучені комерційними банками від його ресурсів коштів; здійснення операцій на відкритому ринку шляхом купівлі і продажі державних цінних паперів [78]. З метою реалізації таких напрямів своєї політики центральні банки мають запроваджувати страхування депозитів, контроль над банками, встановлювати мінімальні розміри банківського капіталу чи окремих статей банківських активів чи їх зобов’язань.

Субсидіарність і ступінь самоорганізації та саморегулювання економіки. Принцип субсидіарності визначає засади участі громадян у виробленні владних рішень та розподілу повноважень між рівнями, «поверхами» публічної влади. Такий поділ зумовлений тим, що центр не може концентрувати всю владу у своїх руках, тому і здійснюється децентралізація і деконцентрація влади. Децентралізація полягає в передачі прав на прийняття рішень не просто представниками центральної влади, а органам, які не перебувають в ієрархічному підпорядкуванні центральним органам влади і які часто обираються заінтересованими громадянами [79, с. 310]. Децентралізація передбачає передачу повноважень центрального органу влади, його завдань і функцій іншим органам [80, с. 73].

На відміну від децентралізації делегування йде далі і передбачає передачу функцій на агентській основі організаціям поза національним урядом, звичайно недержавним агентам з деякою фінансовою та адміністративною самостійністю. Результатом цього може бути передача завдань і повноважень приймати владні рішення, а також передача відповідних ресурсів, такого масштабу, що приводить до формування відносин автономії, в рамках якої утворюється система органів влади автономії, тобто утворення субнаціонального рівня публічної влади [80, с. 73-76].

Значення принципу субсидіарності у конституційному праві має два аспекти: 1) він ґрунтується на гідності та свободі індивіда та виражає його свободу волі та ініціативність вступу в економічні відносини; 2) обґрунтовує правовий механізм розподілу владних повноважень від нижніх до верхніх рівнів (поверхів) публічної влади, що передбачає expessis verbis самодостатність відповідного рівня влади, здатного самостійно і відповідально виконувати відповідний масштаб завдань і владних функцій. Імпліцитно принцип субсидіарності передбачає: а) самостійність та саморегулювання; б) ініціативність та самоорганізацію; в) зважування інтересів та координацію учасників економічних відносин. У Конституції України принцип субсидіарності не закріплений; якщо системно її тлумачити, то окремі елементи принципу субсидіарності проявляються фрагментарно: у конституційній гарантії місцевого самоврядування (стаття 7), зв’язаності держави правом та її поваги до гідності людини (стаття 3), свободи розвитку особистості (стаття 23), гарантій права на захист та правову допомогу (статті 55 і 59).

Належне урядування (good governance) та якість публічних послуг (public service). В останні роки набули поширення погляди про те, що виконавча влади з точки зору теорії демократії є основним інструментом демократичного врядування, згідно з якою вона покликана надавати якісні публічні послуги населенню [81, 82]. Згідно з документами програми розвитку ООН термін «належне врядування» трактується як «практика економічної, політичної і адміністративної влади з управліннями справами держави на всіх рівнях. Воно об’єднує механізми, процеси та інститути, через які громадяни і групи висловлюють свої інтереси, реалізують законні права, виконують обов’язки і балансують між розбіжностями». До основних характеристик «належного урядування» відносять: а) участь громадян у вирішенні справ публічного значення; б) верховенство права; в) прозорість; г) реагування інститутів влади на потреби людей; д) орієнтація на дотримання балансу інтересів; е) справедливість; є) результативність та дієвість; ж) підзвітність; з) стратегічне бачення [83, 84].

Термін «належне урядування» є малодослідженим у вітчизняній доктрині публічного права. Відповідно до принципу верховенства права він визначає вимоги щодо якості процедур урядування. Належне урядування передбачає існування демократичних стандартів діяльності публічної адміністрації: стабільність законодавства, законність, право індивіда бути заслуханим, прозорість у процесі прийняття рішення, доступ до інформації, належну адміністрацію та публічну службу, належне бюджетне і фінансове управління, ефективність, відповідальність і контроль [85, с. 6-7]. Належне урядування імпліцитно включає в себе визнання пріоритету прав людини і її законних інтересів у діяльності органів публічної влади, яка має відповідати засадам правової визначеності і правомірності очікувань. У цьому контексті сьогодні існує нагальна потреба у прийнятті рамкового правового акту у сфері економічної свободи (до прикладу, Акту (Закону) про економічну свободу) та Адміністративно-процедурного кодексу.

Законність. Органи публічної влади повинні поважати принцип законності, діючи на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (частина друга статті 19). Принцип законності включає: а) щільність (повноту) законодавчого регулювання; б) розмежування законодавчої діяльності від регуляторної діяльності адміністративної влади; в) організаційне забезпечення законів; г) процедурне забезпечення законів. Тому на сьогодні недостатньо говорити лише про предметну сферу повноважень Верховної Ради, також слід мати на увазі вимоги «якості» законів, виходячи із засад верховенства права.

Принцип законності ґрунтується на чіткому та однозначному визначенні предмета відання і повноважень органів публічної влади та недопустимості свавільного застосування права. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції органи публічної влади та їх посадові особи мають неухильно додержуватися вимог Конституції і законів, діяти на їх основі та у встановленому порядку. Така конституційна вимога забороняє можливість свавільного застосування права, тобто виходити за межі своїх повноважень та порушувати визначений законом спосіб їх реалізації. Отже, законність містить як формальні, так і матеріальні критерії адміністративних актів.

Межі втручання публічної влади у сферу економічної свободи. Економічну свободу визначають межі легітимного втручання держави, які мають відповідати таким критеріям: а) суспільна необхідність у демократичному суспільстві; б) пропорційність; в) збереження сутності змісту основного права на економічну свободу. Недодержання хоча б одного із цих критеріїв є порушенням засад правової державності та посяганням на економічну свободу.

Економічна система імпліцитно передбачає втручання держави, яке має здійснюватися на раціональних засадах з метою недопущення надмірної концентрації ресурсів, обмеження доступу до інформації та ресурсів на ринку. Легітимація природних монополій держави і недопущення монополізму в інших сферах економіки, захист конкуренції та обмеження недобросовісної ділової практики є основними напрямами такої діяльності держави. Таким чином держава забезпечує економічний публічний порядок за допомогою адміністративних засобів та судового контролю, заснованого на законові. Наведені вище критерії визначають вимоги щодо якості закону, який не може носить довільного змісту, інакше це буде порушення засад консолідованої демократії, суспільного консенсусу і вимог верховенства права.