§ 2. Реформа органов внутренних дел в период «оттепели»

В данный период в системе органов внутренних дел произошли се­рьезные изменения, связанные с теми государственными и обществен­ными процессами, которые принято объединять термином «деста­линизация», что по своей сути означает смягчение тоталитарного ре­жима Советского государства, его плавную трансформацию в авто­ритарный режим в течение периода со второй половины 1950-х гг.

Массовые репрессии сталинского режима были важным инструмен­том удержания власти, решения народно-хозяйственных проблем. Одна­ко они создали в советском обществе значительную напряженность, ко­торая выражалась в конце 1940-х - начале 1950-х гг. в недовольстве на­рода, направившего в руководящие органы большое количество жалоб и обращений (только Верховный Суд СССР до марта 1953 г. получал свыше 30 тыс. писем ежемесячно ^[199]), неспокойной ситуации в лагерях НКВД, где произошло несколько крупных восстаний.

Это ослабление силовых, карательных структур кладет начало деста­линизации Советского государства и общества, а меняющиеся социально­политические реалии, в свою очередь, требуют реформирования систе­мы органов МВД. Поскольку в развернувшейся после смерти вождя борь­бе за власть правоохранительная система и ее представители, в частно­сти Л. П. Берия, были серьезными конкурентами другим претендентам, реформа Министерства внутренних дел должна была быть направлена, прежде всего, на его ослабление после устранения с политической арены его руководителя. Несмотря на то что Л. П. Берия, ставший главой вновь объединенного в марте 1953 г. МВД и МГБ СССР, выступил инициато­ром либерализации внутренней политики (28 марта 1953 г. была прове­дена амнистия, прекращено 400 тыс. следственных дел, смягчен паспорт­ный режим, ГУЛАГ передан в ведение Министерства юстиции СССР с марта 1953 г. по январь 1954 г., внесено предложение о лишении Особо­го совещания при министре внутренних дел СССР права выносить при­говор без суда и следствия о высшей мере наказания и лишении свобо­ды на 25 лет и т. д.), он оставался фигурой, внушающей страх. Возможно, остальных членов Президиума ЦК КПСС бурная активность Берии ис­пугала еще больше. 26 июня 1953 г. он был арестован на заседании Пре­зидиума ЦК КПСС группой военных во главе с маршалом Г. К. Жуковым. На срочно созванном в начале июля пленуме ЦК КПСС Берия был вы­веден из состава ЦК и исключен из партии как «враг Коммунистической партии и советского народа». 23 декабря специальным судебным присут­ствием Верховного Суда СССР он был приговорен к высшей мере наказа­ния. В тот же день приговор был приведен в исполнение.

В ходе процесса над Берией была активизирована дискуссия по во­просу соблюдения законности в органах внутренних дел, поставленно­му еще самим Берией и обсуждавшемуся с апреля 1953 г.

В июне 1953 г. министром внутренних дел СССР вновь назначен С. Н. Круглов.

Проблема ГУЛАГа к началу 1950-х гг. превратилась в одну из насущ­ных, требующих незамедлительного разрешения. По указанию Н. С. Хру­щева 1 февраля 1954 г. руководители правоохранительных органов (ге­

неральный прокурор, министр внутренних дел и министр юстиции) до­ложили о практике рассмотрения политических дел коллегией ОГПУ, «тройками» НКВД, особым совещанием, военной коллегией, судами, во­енными трибуналами и внесли предложения по реабилитации незаконно осужденных. Они проинформировали, что за период с 1921 г. по 1954 г., по имеющимся в МВД СССР данным, за контрреволюционные преступле­ния было осуждено названными органами 3 777 380 человек, в том числе: к высшей мере наказания — 642 980, к содержанию в лагерях и тюрьмах на срок 25 лет и ниже — 2 369 220, к ссылке и высылке — 765 186 человек. Из общего количества арестованных осуждено: 2,9 млн человек — колле­гией ОГПУ, «тройками» НКВД и особым совещанием и 0,87 млн — суда­ми, военными трибуналами, спецколлегией и военной коллегией ^[200]. 7 ав­густа 1953 г. в Президиум ЦК КПСС была направлена записка министра внутренних дел СССР С. Н. Круглова, в которой он в очередной раз пред­лагал ликвидировать Особое совещание. Президиум ЦК КПСС 12 авгус­та 1953 г. утвердил прилагаемый проект, а 1 сентября 1953 г. Указом Пре­зидиума Верховного Совета СССР Особое совещание при министре вну­тренних дел СССР было упразднено. Впервые за всю историю существо­вания органы государственной безопасности и внутренних дел СССР были лишены всех внесудебных полномочий. Прекратилась практика, когда эти органы на вполне законных основаниях могли самостоятель­но вести следствие, арестовывать подозреваемых, выносить приговоры и приводить их в исполнение.

Так началась перестройка управления органами внутренних дел, вы­разившаяся в ряде направлений правительственных мероприятий: уси­лении партийного руководства и прокурорского надзора, ликвидации катастрофических последствий амнистии от 27 марта 1953 г., увеличе­нии численности и повышении профессионализма сотрудников уголов­ного розыска, реорганизации всей системы управления на основе децен­трализации, всестороннем улучшении подготовки кадров, обеспечении милицейских подразделений специальной техникой, средствами связи и транспортом, широком привлечении общественности к борьбе с пре­ступностью ^[201]. Особое внимание руководства страны к органам внутрен­них дел в этот период было обусловлено необходимостью наладить бо­лее эффективную систему противодействия серьезному росту преступ­ности. В то же время руководство стремилось использовать реформиро­

вание МВД как средство упрочения легитимности, что нередко приводи­ло к непродуманным, популистским и поспешным решениям.

12 марта 1954 г. ЦК КПСС принял постановление «Об основных за­дачах МВД» ^[202], где вновь органы милиции подверглись жесткой крити­ке. Были обозначены причины низкой эффективности ее деятельно­сти — плохая работа с кадрами, слабая опора на общественность. Ука­занные недостатки в ближайшее время стали устранять. МВД разработа­ло определенные меры по активизации борьбы с преступностью: сокра­щение управленческого аппарата, повышение заработной платы работ­никам милиции, улучшение технической оснащенности, укрепление ка­дров за счет направления в милицию передовиков производства, членов партии, комсомола.

В 1954 г. был обновлен центральный аппарат МВД. 13 марта 1954 г. органы государственной безопасности выведены из состава МВД, об­разован КГБ СССР при СМ СССР, что вело к разукрупнению и децен­трализации объединенной системы данных органов. Важным шагом на пути децентрализации управления органами внутренних дел стало об­разование в 1955 г. МВД РСФСР, руководителем которого был назначен Н.

шений XX съезда КПСС, восстанавливался принцип двойного подчине­ния органов внутренних дел.

Отправной точкой в реализации нового политического курса, в том числе и в правоохранительной деятельности, стали решения ХХ съезда КПСС 1956 г. На закрытом заседании съезда 25 февраля 1956 г. первый се­кретарь Президиума ЦК КПСС Н. С. Хрущев зачитал известный доклад «О культе личности и его последствиях». Доклад был направлен на обо­снование разоблачения и осуждения культа личности И. В. Сталина, важ­ное место в нем отводилось проблеме реабилитации партийных и воен­ных деятелей, репрессированных в 1930-1940-е гг. Содержание доклада в «смягченном» варианте вошло в постановление Президиума ЦК КПСС «О преодолении культа личности и его последствий» от 30 июня 1956 г.

При передаче дел новому министру внутренних дел Н. П. Дудоро­ву встал вопрос об уточнении профиля министерства. На одном из со­вещаний Н. С. Хрущев отметил, что МВД превратилось в хозяйственно­строительное ведомство: если какую стройку поручить ему даже там, где человеческая нога не ступала, оно выполнит; но МВД не справляется с основными задачами по поддержанию общественного порядка и пере­воспитанию заключенных ^[204]. Было принято решение об освобождении министерства от несвойственных ему функций и передаче ряда строи­тельных главков из МВД в соответствующие ведомства, что было осу­ществлено в 1956-1958 гг. 28 марта 1957 г. было принято постановление Совета Министров СССР о передаче пограничных войск из МВД в веде­ние КГБ СССР, в декабре 1957 г. органы внутренних дел были освобожде­ны от выполнения функции записи актов гражданского состояния.

После ряда реорганизаций структура центрального аппарата МВД СССР к 1959 г. была следующей: Главное управление милиции, Главное управление мест заключения, Главное управление внутренних и конвой­ных войск, Штаб местной противовоздушной обороны страны, Главное управление пожарной охраны, Главное управление военного снабжения, Главное управление геодезии и картографии, Главное архивное управ­ление, Управление кадров, Управление учебными заведениями, Военно­мобилизационный отдел, ФПУ ХОЗУ, отдел перевозок, отдел детских ко­лоний, отдел фельдсвязи, отдел капстроительства.

По мнению партийного руководства, повышению эффективности деятельности органов внутренних дел и приданию ей более открытого характера должно было способствовать расширение контактов с трудя­щимися, молодежью, т. е. определенные шаги в сторону демократизации правоохранительной функции. Директива МВД СССР «О работе среди населения», изданная 10 мая 1954 г., требовала от органов милиции укре­плять связи с трудящимися и их общественными формированиями, при­влекать к решению правоохранительных задач. Введение в горрайорга- нах милиции книг жалоб и предложений, доступных для всех граждан, предоставляло возможность учета мнения населения об организации правопорядка в регионах. 2 марта 1959 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об участии трудящихся в охране обще­ственного порядка в стране» ¹¹, определившее основы организации и де­ятельности добровольных народных дружин, которые стали повсемест­но создаваться. Уже к концу года в их рядах насчитывалось более 2 млн человек. Местные власти под руководством партийных органов взяли на себя основную работу по развитию инициативы граждан, возглавив не­посредственно деятельность общественных формирований. Органы ми­лиции стали оказывать методическую помощь дружинникам, инструкти­ровали их, обучали методам работы по охране правопорядка. Серьезное внимание было обращено на развитие и такой формы участия граждан в обеспечении правопорядка, как товарищеские суды, играющие большую роль в профилактике правонарушений. Разнообразие форм участия об­щественности в охране правопорядка породило потребность координа­ции их работы как между собой, так и с государственными органами, что предопределило возникновение общественных пунктов охраны порядка.

Дружины в своей работе использовали опыт, накопленный бригада­ми содействия милиции. Вместе с органами милиции, суда и прокурату- ^[205]

ры они боролись с преступлениями, хищениями собственности и лично­го имущества граждан, нарушениями правил торговли, спекуляцией, дет­ской безнадзорностью, принимали участие в охране безопасности дви­жения транспорта и пешеходов. Наибольший эффект от их работы до­стигался в борьбе с мелкими нарушениями порядка. Однако вновь при­обретшая популярность на волне массового вступления в добровольные народные дружины идея о постепенном сокращении правоохранитель­ных органов и передаче их функций общественным организациям нанес­ла значительный вред развитию органов внутренних дел. Были предпри­няты неоправданные сокращения штатной численности милиции и уго­ловного розыска, сокращение их финансирования. Эти мероприятия вписывались во взятый КПСС курс на построение коммунизма и, соот­ветственно, постепенное упразднение государственных, в том числе пра­воохранительных, органов. Расширение связей с общественностью, без­условно, было и положительным моментом, оно позволило расширить каналы влияния населения на деятельность органов милиции. Но сама идея о возможности выполнения сложной работы, требующей профес­сиональных навыков, добровольцами, снижение финансирования приве­ли к падению авторитета и престижа милиции, текучести кадров, а зна­чит, снижению эффективности работы.

С конца 1950-х гг. по инициативе руководства страны впервые нача­лась целенаправленная работа над повышением престижа органов вну­тренних дел с помощью создания положительного образа сотрудника милиции средствами массовой информации, кино и литературы. А. Ада­мов написал ставшие популярными у населения милицейские детективы, один из них — «Дело пестрых» — был экранизирован. Этот первый в Со­ветском Союзе художественный кинодетектив вышел на экраны страны в 1958 г.

Следует констатировать: то, что могло действительно серьезно по­влиять на повышение престижа органов внутренних дел — восстановле­ние законности в их деятельности, проводилось непоследовательно. Это было связано с противоречивостью, ограниченностью кратковременной «оттепели» в социально-политической жизни страны. Работа по восста­новлению законности в органах милиции вылилась в основном в реше­ние проблемы кадров. Была проведена аналитическая работа и установ­лено, что рост различных нарушений законности происходит за счет не­опытных, неподготовленных сотрудников.

В 1960 г. было упразднено МВД СССР. Видимо, главной целью стало сокращение численности верхнего эшелона руководителей правоохрани­

тельных органов. Как отмечают многие исследователи, данная мера носи­ла субъективный характер и не отвечала потребностям научного управ­ления органами внутренних дел. Это решение было обусловлено так­же популистским выводом, сделанным XXI съездом партии, о том, что в СССР полностью построен социализм, начался переход ко второй фазе коммунизма, когда многие функции государства должны передаваться общественности. Решение оказалось неожиданным даже для министра внутренних дел Н. П. Дудорова. Пост министра внутренних дел РСФСР продолжал занимать Н. П. Стаханов.

В результате упразднения союзного МВД в январе 1960 г. была зна­чительно усложнена в масштабах страны координация работы республи­канских органов, что привело к несогласованности в нормативном регу­лировании многих вопросов службы охраны порядка, ослаблению меж­республиканского обмена опытом. В сентябре 1962 г. сделан новый шаг в этом же направлении. Образуются республиканские Министерства охра­ны общественного порядка, а УВД областей переименовываются в Управ­ления охраны общественного порядка. Подобное наименование отража­ло намерение руководства страны сузить предмет ведения министерства, но, поскольку это не было реализовано, оно не соответствовало функци­ям и задачам ведомства.

Сразу после войны количество наиболее тяжких преступлений рез­ко снизилось: в 1947 г. по линии уголовного розыска зарегистрировано 404 167, в 1948 г. — 192 345, в 1949 г. — 147 033, в 1950 г. — 126 589 пре­ступлений. С 1952 г. начался рост преступности, достигший в 1953 г. 347 134 преступлений. Ответственность за резкое ухудшение кримино­генной обстановки была возложена на органы милиции, ее работа была признана неудовлетворительной. В постановлении от 27 августа 1953 г. «О мерах по укреплению охраны общественного порядка и борьбе с уго­ловной преступностью», направленном на преодоление катастрофиче­ских последствий амнистии после смерти Сталина, был сформулирован комплекс задач по борьбе с рецидивной преступностью.

Отделом кадров Главного управления милиции МВД СССР был со­ставлен план мероприятий по выполнению постановления в части улуч­шения подбора кадров, расстановки и воспитания, повсеместно были пересмотрены кадры уголовного розыска. Однако за 1953 г. полностью укомплектовать угрозыск сотрудниками, которые отвечали бы необходи­мым требованиям, не удалось. Руководство МВД приняло решение пере­смотреть штаты органов милиции, а также изменить их количественный состав по различным регионам с учетом перемен в численности населе­

ния и оперативной обстановке. В результате управленческий штат был сокращен на 12%. В целях совершенствования правоохранительной де­ятельности был принят ряд серьезных мер по улучшению качественного состава милиции, улучшению ее снабжения и обмундирования (декабрь 1957 г., январь 1958 г., август 1962 г.). Тенденции к прогрессивному раз­витию социальных процессов в обществе обусловили новые требования к повышению гуманитарной образованности работников органов вну­тренних дел, к укреплению милиции и повышению ее авторитета среди населения.

В совместных постановлениях партии и правительства (август 1962 г.) проведен анализ состояния деятельности милиции, задачи по улучшению работы которой были закреплены в новом Положении о со­ветской милиции (17 августа 1962 г.) ^[206]. Указами Президиума Верховно­го Совета (26 сентября 1962 г.) 10 ноября был установлен ежегодный праздник — День советской милиции, утверждена присяга личного со­става милиции (15 октября 1962 г.), введен в действие Устав ППС (1 ав­густа 1963 г.), утверждено типовое Положение о ГАИ МООП республики (30 сентября 1963 г.). Указами Президиума ВС СССР и РСФСР утвержде­ны Красные знамена для гарнизонов милиции и учебных заведений Ми­нистерства (23 октября 1963 г.), Положение о медали «За отличную служ­бу по охране общественного порядка» (12 октября 1963 г.). Этой медалью награждались и члены добровольных народных дружин.

В органах милиции со штатом более 50 сотрудников были введены должности заместителей начальников по политико-воспитательной работе (1965 г.), в обязанности которых входила организация работы среди личного состава милиции по соблюдению законности и норм морали.

Необходимо было привести законодательство, используемое в ра­боте правоохранительной системы, в соответствие с новыми реалия­ми. Руководство страны осознавало потребность в решении этой се­рьезной проблемы. Уже в ст. 8 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 27 марта 1953 г. «Об амнистии» предусматривалась необходи­мость пересмотра уголовного законодательства СССР и союзных респу­блик. В конце 1953 г. была начата разработка уголовного и уголовно­процессуального кодексов. В конце 1956 г. Председатель Верховного Суда СССР А. А. Волин, характеризуя законодательство 1930-1952 гг., отметил, что оно «развивалось однобоко и носило по преимуществу устрашающий характер, исходя из неправильной предпосылки, что по

мере построения социализма и перехода к коммунизму необходимо усиление мер судебной репрессии» ^[207].

В декабре 1958 г. приняты Основы уголовного законодательства Со­юза ССР и союзных республик ^[208]. Наказание теперь могло применяться только по приговору суда, учитывающего все обстоятельства дела. Был повышен возрастной предел для наступления уголовной ответственно­сти (с 14 до 16 лет), прежний продолжал действовать в случаях наибо­лее тяжких преступлений. Исключались некоторые виды наказаний: объ­явление «врагом народа», поражение политических прав по суду, удале­ние из СССР. Сокращен максимальный срок лишения свободы (с 25 до 15 лет). Закон допускал полное освобождение лица от уголовной ответ­ственности в случаях, когда совершенное им деяние или само данное лицо утратили общественно опасный характер. Устанавливался порядок условно-досрочного освобождения осужденных. Закреплялись принци­пы осуществления правосудия только судом на началах равенства граж­дан перед законом, коллегиальность рассмотрения дел в суде, независи­мость судей и их подчинение только закону, гласность судебного разби­рательства, обеспечение обвиняемому права на защиту и др. ^[209]

Определенная тенденция к гуманизации карательной политики, на­чавшаяся в середине 1950-х гг., значительным образом повлияла на раз­витие системы исполнения наказания. Оценка фактов незаконных ре­прессий, состояния законности и режима содержания в ИТУ МВД СССР привела к необходимости принятия определенных правовых и органи­зационных мер: попытки передачи в течение 1953 г. большинства ИТУ МВД СССР в ведение Министерства юстиции; нормативного восстанов­ления в 1954 г. досрочного и условно-досрочного освобождения из мест лишения свободы; реализации основных задач ИТУ согласно принятому 10 июля 1954 г. Положению об исправительно-трудовых лагерях и коло­ниях МВД СССР; создания условий, исключающих возможность совер­шения осужденными новых преступлений, позволяющих исправление и перевоспитание заключенных, приобщение их к общественно полезно­му труду; укрепления законности в деятельности ИТУ путем обеспече­ния прокурорского надзора за местами лишения свободы (24 мая 1955 г.); установления общего, облегченного и строгого режима в ИТУ; участия

общественности в деятельности ИТУ и создания самодеятельных орга­низаций осужденных (октябрь 1956 г. и сентябрь 1961 г.); введения в дей­ствие нового Положения о трудовых колониях для несовершеннолетних (апрель 1962 г.) и др.

Совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 октября и 10 декабря 1965 г. определили меры по улучшению ра­боты следственного аппарата правоохранительных органов, по соблюде­нию процессуальных норм и социалистической законности при рассле­довании уголовных дел. На обеспечение контроля за соблюдением закон­ности был направлен принятый Верховным Советом 9 декабря 1965 г. За­кон «Об органах народного контроля в СССР». В соответствии с законом комитеты народного контроля СССР, союзных и автономных республик, областей, округов, городов и районов, а также группы и посты народно­го контроля местных (поселковых, сельских) Советов, предприятий, ор­ганизаций, воинских частей имели право рассмотреть любые вопросы о нарушениях законности и принимать меры правового и дисциплинарно­го воздействия.

Отказ от жесткой централизации в управлении системой, процессы децентрализации, демократизации и либерализации в развитии органов внутренних дел, осуществлявшиеся во второй половине 1950-х гг., безу­словно, имеют позитивное значение и для правоохранительной системы, и для страны в целом. Непродуманность, поспешность конкретных меро­приятий правительства, направленных на реализацию данной политики (упразднение союзного министерства, вливание неквалифицированных работников в органы для усиления влияния партии, постановка утопиче­ской задачи полной ликвидации преступности, приведшая к припискам в отчетах, и т. д.), существенно ослабили систему в борьбе с преступно­стью, привели к негативным последствиям.

Не случайно в 1962-1968 гг. фактически произошло возвращение ряда существенных позиций, утраченных системой МВД за предшеству­ющее десятилетие. Были воссозданы следственные подразделения в со­ставе милиции, восстановлены аппараты политико-воспитательной ра­боты, возрождено союзное министерство с его прежним названием, про­изошло повышение материального уровня сотрудников, их социальной защищенности и авторитета.

В июне 1961 г. министром внутренних дел (охраны общественно­го порядка) РСФСР назначен В. С. Тикунов, до этого 7 лет проработав­ший в Отделе административных органов ЦК КПСС (надзор за право­охранительной системой) и 2 года — заместителем председателя КГБ. Бла­

годаря ему российская милиция стала принимать современный внешний облик, который сохранился до ее реформирования в полицию. В июле 1962 г. на вооружении милиции появились резиновые дубинки, наруч­ники и взрывчатые пакеты со слезоточивым газом. В 1964 г. был введен бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте сотрудников внутренних дел по служебным удостоверениям. Произошло обновление форменного обмундирования. В. С. Тикунову также принадлежит ини­циатива ежегодно отмечать День милиции, первый такой праздник со­стоялся 10 ноября 1962 г. Ставленник высших партийных кругов, он воз­обновил широкий набор в органы милиции кадров из партийных и ком­сомольских рядов ^[210].

В этот период был остановлен рост преступности. На раскрытие осо­бо опасных преступлений выделялись лучшие силы, поэтому раскрыва­емость подобных преступлений была весьма высокой. Наибольшую из­вестность получило дело о 26-летнем Владимире Ионесяне, совершив­шем серию зверских убийств и ограблений в Москве и Московской обла­сти. В народе это дело получило название «Мосгаз». Разоблачение подоб­ных особо опасных преступников значительно поднимало престиж орга­нов внутренних дел в глазах общественности.

В свет вышла книга Ю. Семенова «Петровка, 38». Реальные герои МУРа 1960-х гг. — это В. Корнеев (начальник МУРа), О. Еркин, Б. М. Бо­лотин, В. И. Чельцов, А. М. Сухарев, В. Н. Котов (в середине 1980-х он воз­главит МУР). Среди получивших большую известность было «дело от­равителей» 1960-х гг., на основе которого Ю. Семенов написал повесть «Огарева, 6». Преступники, прежде чем ограбить свои жертвы, усыпляли их с помощью хлоралгидрата, в трех случаях — со смертельным исходом. В банде были опытный художник для подделки документов, врач, кото­рый снабжал наркотическими веществами. Следует сказать, что подоб­ных банд в те годы было немного, но и о них упоминать в отчетах МВД было строго запрещено. В стране победившего социализма не могло быть организованной преступности.