2.7. Досудове слідство як функція прокуратури

Досудове слідство, здійснюване в прокуратурі, являє собою процесуальну діяльність слідчого прокуратури по розкриттю і розслідуванню злочинів, виявленню винних осіб і притягнення їх до відповідальності, встановленої законом.

Окрім слідчого, досудове слідство може здійснювати і прокурор, який згідно з п.5 ч.1 ст.227 КПК може проводити не лише окремі слідчі дії, але і розслідування у повному обсязі. При цьому, якщо для прокурора ця діяльність носить, як правило, супровідний характер, то для слідчого прокуратури вона є єдиною.

Згідно зі ст.17 діючого Закону України «Про прокуратуру» в Генеральній прокуратурі України, прокуратурі Автономної Республіки Крим с старші слідчі з особливо важливих справ і слідчі з особливо важливих «прав; у прокуратурах областей, міст та інших прирівняних до них прокуратур можуть бути слідчі з особливо важливих справ і старші слідчі; в районних, міжрайонних і міських прокуратурах - старші слідчі та слідчі.

Слідчі прокуратури проводять досудове слідство за діяннями, які містять у собі ознаки злочинів, віднесених законом до їхньої підслідності (ч.1 ст. 112 КПК).

Формування слідчого апарату в Російській імперії, Союзі РСР і незалежній Україні відбувалося упродовж достатньо довгого історичного періоду. До здійснення судово-правової реформи 1864 р. попереднє слідство

188

в Росії здійснювалося поліцією і мало попередній і формальний характер.

Завданням досудового слідства було встановити, чи справді відбувалася подія, яка містила в собі ознаки злочину, і надати до відома всі обставини, які вказували на такий вчинок [18]¹.

Другою стадією розслідування виступало формальне слідство, метою якого було встановити, якою особою вчинений злочин, у чому полягала його дія, яким засобом чи знаряддям, коли, де, здійснено з наміром чи без наміру. За визначенням Я.І. Баршева, формальне слідство «є обсяг усіх дій слідчого, котрі спрямовуються проти відомої особи, доставленої в стані обвинувачення за причиною відомого злочину, щоб мати можливість остаточно вирішити, чи дійсно і в якому вигляді і ступені вчинила вона злочин, і чи варта вона покарання».

Як бачимо, так зване досудове слідство того періоду виступає своєрідним аналогом сучасної процедури розгляду заяв і повідомлень про злочини, а формальне слідство - аналогом нинішнього досудового слідства.

Вади феодально-бюрократичного ладу, низький освітній рівень поліцейських чиновників, сама сутність інквізиційного процесу, який надавав слідчому надмірно велику владу, а звинуваченого лишав навіть елементарних прав, а також деякі інші причини економічного, соціального і політичного характеру негативно відбивалися на стані досудового слідства тієї епохи. У поліції панували свавілля і хабарництво.

Забороняючи застосовувати під час слідства допити з пристрастю, катування і тортури закон одночасно наказував «намагатися віднайти істину внаслідок старанного опитування і уважного спостереження за словами і

¹ Див.: Баршев И.Я. Основания уголовного судопроизводства. - СПБ, 1841. - С. 111.

189

діями підсудного» [18]¹, що певною мірою провокувало поліцейських чинів до перевищення їхніх повноважень.

Справедливо буде відзначити, що подібні ексцеси так і не були цілком викорінені і в XX ст.

Наприкінці 50-х років необхідність реформ в галузі розслідування була усвідомлена не тільки юридичною громадськістю, але і урядом [398]².

8 червня 1860 р. в результаті прийняття так званої «Установи судових слідчих» слідчий апарат був переданий із відання поліції до відання судового відомства. У новому законі прямо вказувалося, що судові слідчі є членами суду, а не просто перебувають «при суді».

Як й інші члени суду, вони призначалися на посади міністром юстиції, а після ухвалення Судових статутів призначалися імператором пожиттєво.

Судові слідчі, окрім розслідування кримінальних справ, нарівні з іншими суддями брали участь у відправленні правосуддя. Це, безумовно, не відповідає сучасним уявленням про розподіл слідства і судової діяльності.

Судові слідчі розглядалися як незалежні посадові особи, але були підконтрольні судові. Суд, контролюючи їх діяльність, міг зупинити провадження розслідування, дати йому інший напрямок.

Важлива роль у досудовому слідстві належала прокуророві, який, здійснюючи спостереження за слідством, володів правом вимагати від слідчого виконання слідчих дій, спрямованих на «дослідження злочинів і збирання доказів». Однак прокурор при цьому виступав не як орган нагляду, а як представник обвинувачувальної влади. Одночасно він виступав як «представник закону», що зобов'язувало його наглядати за додержанням законності при провадженні розслідування [128; 418]³.

¹ Див.: Баршев Я. И. Указ, работа. - С. 135.

² Див.: Чельцов-Бебутов М. А. Курс уголовно-процессуального права. - С.-Петербург. 1995. - С. 734- 744.

³ Див.: Квачевский А. Участие прокурорского надзора в предварительном следствии // Юридический вестник. -1868. - С. 1-32; Щегловитов И. Прокуратура на предварительном следствии // Юридический вестник. - 1868. - С. 88-101.

190

Проте і після прийняття «Установ судових слідчих» поліція зовсім не усувалася від участі в досудовому слідстві, оскільки її обов'язком було провадження дізнання.

За роки радянської влади інститут досудового слідства зазнав суттєвих змін.

¹ Див.: Даневский В. Наше предварительное следствие, его недостатки и реформа. - М.: 1885.

² Див.: Даневский В. Указ. твор. - С. 11.

191

Декретом ВЦВК № 2 «Про суд» розгляд справ щодо тяжких злочинів належав до компетенції революційних трибуналів¹.

Згідно рекомендацій Всеросійського з'їзду діячів радянської юстиції, що відбувся в червні 1920 р., слідчі комісії були скасовані і замінені одноосібними слідчими. Території, на яких діяли народні суди, були поділені на слідчі дільниці, у яких здійснювали свою діяльність народні слідчі. При відділах юстиції губернських виконкомів запроваджувалися посади слідчих з найважливіших справ. Процесуальний контроль за розслідуванням був покладений на народних суддів.

Слідчим апаратом, окрім органів юстиції володіли також органи робітничо-селянської міліції, а розслідування справ щодо державних злочинів було доручено Всеросійській надзвичайній комісії і місцевим надзвичайним комісіям [135]³.

У зв'язку зі створенням у 1922 р. прокуратури система слідчих органів зазнала істотних змін. Спочатку прокуратурі було доручено здійснення нагляду за розслідуванням, а потім на порядок денний було винесено питання про створення в прокуратурі власного слідчого апарату. Ця ідея виявилась до вподоби аж ніяк не всім юристам. «До цього часу, - писав П.І. Стучка в 1928 р., - досудове слідство на 9/10 підпорядковано керівництву прокурорського нагляду, внаслідок чого, воно, звичайно, вже перетворилося на допоміжний орган прокуратури. Якщо цей недолік хочуть усунути

¹ Свод установлений РСФСР. -1917. - № 4. - Ст. 50.

² Див.: Клочков В.В., Макушненко Л.П. Прокурорский надзор и расследование преступлений // Советская прокуратура. Очерки истории. ВНИИ укрепления законности и правопорядка. -М: 1993. - С.

³ Там же. - С. 56.

192

цілковитим (і адміністративно-організаційним) підпорядкуванням слідчого апарату прокурору, то це явно нездійсненна надія, оскільки цей захід лише посилить односторонню обвинувальну тенденцію досудового слідства» [371]¹. Чи не схоже, як це міркування перегукується із висловлюваннями деяких сучасних політиків і юристів?

Однак, рішення про зосередження досудового слідства в прокуратурі було прийнято. Його передача до прокуратури була здійснена в усіх союзних республіках. Військові слідчі передавались до органів прокуратури згідно з постановою ЦВК і СК СРСР від 30 січня 1929 р.² У масштабах СРСР ця робота була завершена постановою Президії ЦВК СРСР від 12 квітня 1929 р. про передачу слідчої частини Верховного суду СРСР до штату Прокуратури Верховного Суду СРСР [486]³.

Згідно з Основами кримінального судочинства Союзу РСР і союзних республік 1958 р. слідчий апарат існував у територіальних, військових і транспортних прокуратурах (останні були на довгий час скасовані в 1960 році).

Згідно з Указом Президії Верховної Ради СРСР від 6.04.63 р.⁴, правом проведення досудового слідства були наділені органи внутрішніх справ, які раніше у кримінальних справах здійснювали лише дізнання. В системі цих органів створювались спеціальні відомчі підрозділи (управління, відділи, відділення). Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 5.02.98 р.⁵ було надано право проводити дізнання і досудове слідство в межах своєї компетенції податковій міліції.

Таким чином, нині склалися чотири самостійні слідчі апарати: у прокуратурі, органах внутрішніх справ, податковій міліції і Службі безпеки України. Позитивні та негативні сторони такої організації слідства є

___________________________

¹ Див.: Тезисы П.И.Стучки о реформе УПК // Революция права. - 1928. - № 1. - С. 122.

² Свод законов СССР. - 1929. - № 73. - Ст. 106.

³ ЦГАОР, ф. 8131,оп. 6, ед. хр. 71.

⁴ Ведомости Верховного Совета СССР. - 1963. - № 16. - Ст. 181.

⁵ Відомості Верховної Ради України. -1998. - № 29. - Ст. 190.

193

предметом жвавої дискусії вчених і юристів-практиків, особливо відносно положень Конституції України.

Статтею 3 Закону Союзу РСР «О прокуратуре СССР» була передбачена така функція прокуратури, як «боротьба зі злочинністю та іншими правопорушеннями, розслідування злочинів, притягнення до кримінальної відповідальності осіб, які здійснили злочин, забезпечення невідворотності відповідальності за злочин». На жаль, автори коментаря [148]¹ до цього Закону не висловили свої думки про те, чи належить ця функція лише до розслідування злочинів, чи до діяльності прокуратури взагалі. Здається, що обидві ці версії мають право на існування, коли розглядати вказану функцію у широкому і вузькому значенні цього слова. Безумовно, слідчий виступає і борцем проти злочинності, і притягує до кримінальної відповідальності осіб, які здійснили злочини (у розумінні пред'явлення їм звинувачення) і в міру своїх можливостей сприяє невідворотності кримінальної відповідальності. І все це має найбезпосередніше відношення до реалізації функції розслідування.

У діючому Законі України «Про прокуратуру» ця функція сформульована значно коротше, як «розслідування діянь, які містять у собі ознаки злочину».

Згадана функція передбачена також законодавством більшості держав -колишніх республік Союзу РСР .

У Російській Федерації вона розглядається як складова частина функції кримінального переслідування, що і обумовило наявність подібних формулювань у ст. 31 і п.2 ст.35 Федерального Закону «О прокуратуре Российской Федерации». Згідно з першою «здійснюючи кримінальне переслідування, органи прокуратури проводять розслідування у справах про злочини, які за кримінально-процесуальним законодавством Російської Федерації належать до їхньої компетенції. Прокурор має право прийняти до

_________________________

¹ Див.: Комментарий к Закону о прокуратуре СССР. - М.: Юрид. лит.. 1984. - С. 25-26.

194 свого провадження або доручити підлеглому йому прокуророві чи слідчому

розслідування будь-якого злочину». Друга із них передбачає, що «здійснюючи кримінальне переслідування, в суді, прокурор виступає як державний обвинувач» (підкреслено автором - М. М.).

Законом «Про прокуратуру Республіки Білорусь» (ст.2), «у випадках, передбачених законом, прокуратура здійснює розслідування злочинів» [473]¹ Приблизно такі ж формулювання мають киргизький [473]², туркменський [473]³, узбецький [473]⁴ Закони про прокуратуру. В Законі Азербайджану провадження розслідування хоч і не виділено як функція прокуратури, але ст.17 «Слідчі прокуратури» передбачає, що вони здійснюють досудове слідство у справах, які належать до їхньої компетенції згідно з законодавством Азербайджанської Республіки, а також за дорученим ним прокурором справам [473]³.

Незважаючи на те, що зараз в Україні слідчі діють у складі різних відомств, їх діяльність є однаковою за своїм походженням, завданнями, принципами і змістом. Різниця існує тільки у характері кримінальних справ, підслідчих слідчим різноманітних державних структур, які входять до складу або виконавчої влади (МВС, СБУ, податкова міліція) або прокуратури. Цікаво відзначити, що після 1966 р. ця підслідчість змінилася ні багато ні мало - 48 (!) разів.

Згідно з чинним кримінально-процесуальним законодавством України до виняткової компетенції слідчих прокуратури належить провадження в кримінальних справах про найбільш небезпечні злочини (убивства, статеві злочини, злочини проти політичних, трудових та інших прав і свобод громадян, посадові злочини, злочини проти правосуддя і деякі інші).

Розслідування злочинів, які належать до виняткової компетенції

____________________________

¹ Див.: Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии. - М.: 1995. - С. 101.

² Див.: Там же.-С. 101.

³ Див.: Там же.-С. 138.

⁴ Див.: Там же. - С, 157.

⁵ Див.: Там же. - С. 31.

195 органів прокуратури, слідчими апаратами інших відомств не допускаються.

Разом з тим, слідчий прокуратури за дорученням прокурора, або сам прокурор має право розслідувати будь-яку кримінальну справу, це і відрізняє становище слідчого прокуратури від правового становища слідчих інших відомств. З практики знані непоодинокі випадки, коли прокурори, заради того, щоб штучно збільшити навантаження на слідчих і показники слідчої роботи, доручають слідчому розслідування справ, які не мають великого суспільного значення і досить прості за фабулою (хуліганство, самогоноваріння тощо), і це аж ніяк не сприяє підвищенню авторитету прокуратури і рівня процесуальної майстерності слідчого. Хоча не подібні недоліки визначають значимість слідчого корпусу прокуратури, а успішне розслідування складних багатоепізодних справ, і перш за все щодо господарських і посадових злочинів.

Як уже відзначалося в розд.ІІ, збереження в майбутньому слідчої функції прокуратури знаходиться під запитанням і є предметом гострих суперечок, у тому числі і серед законодавців, що повною мірою виявилось у процесі обговорення проекту Конституції України у Верховній Раді України. Це питання було позитивно вирішене в Російській Федерації, і російський досвід може бути належним чином використаний у наших умовах.

Існує три погляди стосовно майбутнього слідчого апарату в Україні: а) об'єднати слідство, підпорядкувавши відповідний підрозділ будь-якій єдиній державній структурі; б) якомога швидше звільнити прокуратуру від цієї функції, оскільки це не передбачено Конституцією, і зберегти її в інших правоохоронних відомствах, перерозподіливши між ними «здобич»; в) залишити у принципі без змін існуючу структуру слідчого апарату, обмежившись деяким розподіленням компетенції між окремими відомствами.

Розглянемо кожну із цих позицій, памятаючи, що кожна з них має і виграшні моменти і вразливі місця. При цьому потрібно враховувати не лише теоретичну обгрунтованість тих чи інших пропозицій, але і їхню практичну

196 здійсненність і ті соціальні витрати, які потрібні для їх реалізації.

На думку В.С.Зеленецького, прихильника першого погляду, - «існу­вання слідчих органів у трьох відомствах (тепер - у чотирьох - М. М.) - зу­мовлює їх розбіжність у боротьбі зі злочинністю, перешкоджає виробленню єдиної слідчої практики, утруднює керування слідчими підрозділами, здійснення спільної стратегії та відповідного матеріально-технічного, фінансового і кадрового забезпечення». Тому, як вважає автор, зі створенням слідчого комітету слідчих прокуратури можна було б просто перевести до його складу, а за прокурорами зберегти право розслідувати кримінальні справи особливого суспільного значення [110]¹.

Що ж, ідея створення єдиного слідчого органу має тим самим певну теоретичну основу. На нашу думку, це пов'язано з інституціалізацією досудового слідства як особливого і достатньо специфічного виду державної діяльності, що відрізняється від інших видів такими параметрами, як предмет відання, завдання і повноваження.

М.М.Михеєнко свого часу запропонував ідею існування поруч із судовою також і слідчоі влади, підтримавши одночасно ідею створення

Слідчого комітету [211]². Це загалом слушна ідея, оскільки у складному державному організмі неможливо розділити всі його складові на три окремі полиці під назвами «законодавча влада», «виконавча влада», «судова влада». Слідство, як і деякі інші види державної діяльності, не вписується в цю «триаду». І вже ж у будь-якому випадку найкраще з теоретичного погляду вважати його самостійною гілкою влади, як вважає АЛ.Долгова [289]³. оскільки функцією виконавчої влади є здійснення державно-управлінської діяльності. А якщо так, то виглядає цілком виправданим існування єдиної

___________________________

¹ Див.: Зеленецкий В.С. О следственном аппарате и прокурорском надзоре в связи с новым Законом Украины «Про прокуратуру» // Закон Украины «Про прокуратуру»: теория и практика его применения. - Харьков_; 1992. - С. 55.

² Див.: Материалы совместного заседания Совета по рассмотрению вопросов теоретического характера и координационных бюро ВНИИ Прокуратуры СССР // Научн.инф.по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 127. - М.: 1990. - С. 60.

³ Проблемы правового регулирования организации и деятельности прокуратуры в содружестве независимых государств // Научн. инф. по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 136. - М.: 1992. - С. 19.

197 розгалуженої системи слідчих органів під дахом Слідчого комітету.

Але ця ідея з точки зору можливості її практичного втілення є проблематичною, особливо, якщо врахувати, що дискусії про це на різних рівнях точаться вже не одне десятиліття, проте далі розмов справи не зрушилися. Чи випадково це? Вважаємо, що ні.

Мабуть, можна погодитися з тим, що шляхом єдиного слідчого органу дійсно вдасться вирішити якісь питання досудового слідства. Проте оптимізм прихильників даної точки зору здається нам очевидно завищеним, оскільки розв'язання одних проблем у подібних випадках часто викликає виникнення інших. Одну з них ми вбачаємо в тому, що з'явиться система-монополіст. На перший погляд це може видатися достоїнством. Але це не так. Нинішня система досудового слідства, що складається із кількох підсистем, при всіх своїх недоліках містить у собі можливості взаємного контролю і співпраці. Це означає, що, якщо яка-небудь з її ланок втратить здібність належно функціонувати, наприклад, через підвищений рівень корумпованості, то інші можуть взяти на себе її обов'язки, і вся система слідства зможе достатньо ефективно функціонувати. Система-монополіст таких якостей не має, і тому, опинившись корумпованою, не зможе швидко перебудуватися, що спричинить зниження ефективності боротьби зі злочинністю в цілому.

На наш погляд, достатньо аргументовані заперечення проти централізації слідства висловив О.Р.Михайленко. «Вирішення цієї проблеми, - відзначив він, - вимагає широкої експериментальної бази і комплексного дослідження. Поки що вона вирішується на умоглядному рівні. Ще ніхто і ніде науково і експериментальне не довів, що слідчі прокуратури працюють гірше, аніж слідчі органів внутрішніх справ і СБУ» [225]¹. Окрім того, «створення слідчих органів за принципом єдності та централізації, особливо при економічній кризі, зростанні корумпованості апарату, його мафіозності, є недопустимим. При такій ситуації необхідна альтернатива у слідстві, щоб

______________________

¹ Див.:Михайленко О.Р. Розслідування злочинів. Законність і забезпечення прав громадян. - К.: Юринком Інтер. -1999. - С. 44.

198 воно не потрапило в одні руки і не було узурповане» [225]¹.

Висловлюючи впевненість у тому, що «...спроби створити єдиний апарат розслідування злочинів явно приречені на провал», прокурор Харківської області В.Кривобок не без підстав посилається на досвід країн, де склалися правові системи, зокрема США, де розслідуванням злочинів зайняті десятки державних структур [171]².

Своєрідним прообразом майбутнього Слідчого комітету повинно було б, очевидно, стати Національне бюро розслідувань, створення якого викликало суперечливу реакцію в суспільстві і яке без особливого галасу було ліквідоване Указом Президента України від 15 грудня 1999 р., відтак і не розпочавши своєї діяльності.

У 1996 р. спроба створення Слідчого комітету була зроблена в Казахстані, і вже скоро після цього начальник управління по нагляду за законністю слідства і дізнання Генеральної прокуратури Республіки Казахстан М.Ісаєв з гіркотою відзначив, що «...будь-яка реформа здійснюється заради того, щоб дати щось людині, а не забрати у неї те, що вона має. А зараз ми бачимо якраз останнє» [119]³. Врешті-решт, проіснувавши трохи більше року, Слідчий комітет Казахстану також був ліквідований. Тож чи не ліпше навчатися на чужих помилках, ніж на власних, хоча ці засади далеко не завжди придатні для нашого національного менталітету.

«Навіть з економічної і технічної точки зору, - зауважує В.П. Півненко, відомче слідство має значну перевагу перед «єдиним» слідством, адже вимагає менше засобів для свого утримання. Це - найоптимальніший за структурою, організаційною досконалістю, процедурним режимом, кадрами,

_________________________

¹ Див.: Там же. - С. 44-45.

² Див.: Кривобок В. Актуальні проблеми удосконалення законодавства про прокуратуру // Вісник прокуратури. -2000. - № 32. Зауважимо, что у Франції досудове розслідування здійснюють як слідчі судді, так і офіцери судової поліції; прокурор проводить слідчі дії або видає розпорядження щодо їх проведення у випадках, коли це необхідно для розшуку і переслідування осіб, винних у порушенні кримінального закону, володіє всіма правами і повноваженнями посадової особи судової поліції; у ФРН розслідування злочину здійснюється органами кримінальної поліції під керівництвом прокурора.

³ Див.: Исаев М. Следственный комитет Казахстана: трудное становление. Прокурорская и следственная практика. - 1997 . - № 2. - С. 94.

199

обсягом компетенції слідчий апарат. Необхідно використовувати всі можливості для його подальшого зміцнення і вдосконалення» [277]¹.

Слід відзначити, що необхідність концентраціі слідства в руках одного відомства тривалий час була одним з основних доказів прихильників ліквідації слідчої функції прокуратури, який значною мірою втратив зараз своє значення.

Отже, одним із доказів авторів, які виступають проти збереження прокурорського слідчого апарату, є те, що слідчі прокуратури перебувають в адміністративній залежності від прокурора і тому не мають можливості самостійно приймати рішення під час процесу розслідування. При цьому прихильники даної точки зору ніби не помічають того, що слідчі інших відомств – МВС України, Служби безпеки і податкової міліції - знаходяться в такій же залежності від керівників названих органів. Якщо начальники слідчих відділів і їхні заступники здійснюють переважно процесуальне керування слідством, то начальники вищого рівня, які очолюють відповідні відомства і їхні органи на місцях, за умов жорсткої службової підлеглості, володіють майже необмеженою владою над своїми підлеглими, у тому числі працівниками слідчих апаратів, і часто взагалі не сприймають будь-яких посилань на процесуальну самостійність. Подібно так поводили б себе і керуючі посадові особи Слідчого комітету, якби він був створений.

Якщо погодитися з тим, що в прокуратурі слідство зростається із наглядом, то в органах внутрішніх справ, як правильно відзначено в літературі, слідство не просто зростається, а придушується оперативними підрозділами [127]². Це зумовлено тим, що для органів внутрішніх справ завжди головним завданням було забезпечення благополучних показників розкриття злочинів, тому основну увагу і підтримку керівники вказаних органів надають оперативним підрозділам. Опиняються вони, ясна річ, на

_______________________________

¹ Див.: Півненко В. Слідчий комітет: судове чи відомче слідство // Право України. - 2000. - № 10. - С. 58.

² Див.: Карнеева Л. Где быть следственному аппарату // Соц. законность. - 1991. - № 2. - С. 27.

200

їхньому боці і при виникненні конфліктних ситуацій між співробітниками, котрі проводять ОРД, і слідчими.

До речі, зауважимо, що такі конфліктні ситуації неминучі внаслідок відмінностей щодо засобів і методів здійснення ОРД і слідства.

Взаємостосунки слідчого і прокурора при розслідуванні злочинів мають переважно не адміністративний, а процесуальний характер. Це стосується і слідчих прокуратури. Усі слідчі, незалежно від їхньої відомчої належності, мають однакові повноваження і їхні стосунки з прокурором засновані на нормах кримінально-процесуального законодавства. Згідно зі ст.114 КПК, слідчий при провадженні слідства всі рішення про провадження слідства і провадження слідчих дій приймає самостійно, за винятком, тільки коли законом передбачено одержання санкції від суду. Він же й несе відповідальність за їхнє законне і своєчасне проведення.

Прокурор відповідно до чинного процесуального законодавства має право давати по кримінальній справі обов'язкові для слідчого вказівки. Але слідчого не можна вважати за слухняного виконавця волі прокурора, оскільки він може оскаржити ті вказівки, що суперечать його внутрішньому переконанню, а в передбачених законом випадках таке оскарження навіть призупиняє їхнє виконання.

Викладене свідчить, що слідчий прокуратури, перебуваючи у службовій підлеглості прокурору-керівнику, має таку ж процесуальну самостійність при розслідуванні злочинів, як і його колеги із інших відомств. Проведене автором анонімне опитування слідчих міських і районних прокуратур показало, що жоден із них не висловив ані єдиної скарги щодо ущемлення прокурором його процесуальної самостійності¹.

Необхідно підкреслити, що жодних об'єктивних причин для того, щоб прокурор у взаємостосунках із слідчим при розслідуванні конкретних справ використовував власне становище, як керівник, просто-напросто немає. Це

____________________________

¹ Опитування проводилося в ІПК Генпрокуратури в 1998 р. В опитуванні приймати участь 30 слідчих.

201

обумовлено тим, що головним завданням прокурора є не розкриття злочину будь-якою ціною, а забезпечення законності в діях слідчого в процесі розслідування. Про цю обставину, як нам здається, забувають автори, висловлюючи неспокій стосовно того, що слідчі прокуратури знаходяться в адміністративній підлеглості в прокурора.

Звичайно, прокурор-керівник не може не реагувати на прояви бездіяльності, безініціативності з боку підлеглих йому слідчих, не повинен лишатися байдужим до будь-яких проявів їхньої професійної невправності. У таких випадках він не лише має право, але і зобов'язаний сповна використати свої керівні повноваження, аби досягти або ж необхідної корекції поведінки слідчого, або застосувати заходи стосовно усунення його від слідчої праці. Навряд чи варто це розцінювати як посягання на самостійність слідчого.

Вважаємо, що службова підлеглість слідчого прокуророві, процесуальне керівництво слідством і прокурорський нагляд за розслідуванням, які здійснюються в межах закону, є обставинами, котрі якраз підтверджують корисність слідчого апарату в прокуратурі.

Отже, враховуючи все вищесказане, вельми дивною виглядає заява П.В. Шумського про те, «...що прокуратура повинна остаточно звільнитися від невластивої для неї функції - проведення досудового слідства. Сьогодні це своєрідний кийок у руках багатьох прокурорів, за допомогою якого вони заробляють для себе авторитет у суспільстві. Адже саме тут допускаються найсерйозніші порушення законності, пов'язані з обмеженням прав громадян» [417]¹. Тут привертає увагу не стільки суть питання (таку думку висловлював не тільки П. В. Шумський), скільки форма, якою оповите це твердження і своєрідність аргументації. Незнаючим може видатися, що образ прокурора схожий на хвацького шерифа з кийком, який він щоразу пускає в роботу, щоб опинитися «в авторитеті». Тож які є підстави стверджувати, що саме при провадженні слідства у прокуратурі допускається більше всього

____________________________

¹ Див.: Шумський П.В. Деякі проблеми діяльності органів прокуратури України у перехідний період //Проблеми організації прокуратури й оптимізації їі діяльності у перехідний період. - X.: 1998. - С. 48.

202 порушень законності?

Очевидно, при обговоренні таких серйозних питань варто глибше перейматися суттю проблеми, а не обмежуватися безапеляційними твердженнями, що не закріплені жодними емпіричними свідченнями.

Набагато аргументованіше висловлюються щодо цього ті автори, які вважають неможливим, або принаймні передчасним, позбавлення прокуратури функції досудового слідства.

«Необхідність її залишення за прокуратурою, - відзначив Л.М. Давиденко, - продиктована кількома міркуваннями.

По-перше, прокуратура, як орган нагляду за дотриманням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності і досудового слідства, не в змозі ефективно виконувати цю функцію, якщо буде позбавлена права сама здійснювати досудове слідство.

По-друге, у системі органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю, потрібний незалежний орган, який міг би проводити досудове слідство у справах про злочини, вчинені працівниками цих органів. Таким органом виступає прокуратура.

По-третє, як засвідчує практика, ефективніший нагляд за дотриманням законів при провадженні досудового слідства і дізнання здатні здійснювати лише прокурори, котрі мають досвід слідчої праці. Зараз посади міських, районних прокурорів посідають переважно особи, які раніше були слідчими.

Якщо ж прокуратура буде позбавлена функції розслідування, прокурорський корпус стане поповнюватися особами, які не мають досвіду слідчої праці, що потягне за собою зниження його професійності, а прокурорський нагляд за дотриманням законів при провадженні дізнання і досудового слідства перетвориться на формальний ритуал, не здатний практично вирішувати поставлені перед ним завдання [71]¹.

¹ Див.: Давиденко Л.М. Функції прокуратури України згідно з новою Конституцією України // Право України. -1997. - № 6. - С. 45. Між іншим, автор допускає, що «в системі органів прокуратури слідчих підрозділів може і не бути, проте функцію розслідування прокуратурі необхідно зберегти...» (там же. С.45). Таке половинчасте рішення навряд чи було б прийнятним, тому що особи прокурорського нагляду могли б займатися розслідуванням кримінальних справ лише епізодично, а тому і не на достатньо високому рівні.

203

Таку ж думку висловлюють інші фахівці [419]¹.

Вважаю, що у наступний час більш актуальним є питання про зміну підслідності між органами досудового слідства різних відомств. До компетенції прокуратури слід віднести розслідування справ, порушених за результатами перевірок виконання законів з тим, щоб ця наглядова діяльність отримувала своє логічне завершення шляхом притягнення винуватців порушення закону до встановленої законом відповідальності. У першу чергу, це справи про господарські і службові злочини. Спеціалізація слідчого апарату прокуратури на справах цієї категорії сприяла б підвищенню рівня професійної підготовки слідчих. Далі, це повинно стосуватися кримінальних справ відносно осіб, які займають відповідальне службове становище (відповідні положення можна було б встановити в КПК). За військовими прокуратурами необхідно зберегти повноваження по розслідуванню справ у відносно військовослужбовців. Природно, слід також зберегти існуючий порядок, згідно з яким прокурор може доручати слідчим прокуратури справи, які не відносяться до їх підслідності, коли це «гарантує усунення необ'єктивності розслідування» [381]².

Наприкінці ще раз підкреслимо необхідність збереження на перехідний період функції здійснення органами прокуратури досудового слідства, виходячи із положень п. 9 Перехідних положень Конституції України. Досвід минулого засвідчує, що зруйнувати існуючі структури легко, однак перебороти наслідки поквапливих, непродуманих рішень значно складніше. Можливо, в майбутньому, виходячи зі змісту ст. 121 Основного Закону, ми повернемося до цього питання, коли соціально-економічне, політичне і криміногенне становище в країні більш-менш стабілізується. А зараз потрібно зосередити всі зусилля для вирішення першочергових проблем боротьби зі злочинністю.

«Наступальність, активність у роботі над розслідуванням особливо

¹ Див., напр.: Щур В.Ф. Деякі проблеми реформування органів прокуратури // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах. - С. 73-74.

² Див. також: Туйков В., Довалев Л. Развитие прокуратуры: взгляд из региона //Законность. 2000. № 4. С. 19.

204

важливих, актуальних для держави і суспільства справ, дотримання традиції органів прокуратури нашої країни, поєднання досвіду кращих працівників українського слідства з можливостями, які розкриваються у зв'язку із опануванням сучасних методів розслідування злочинів, які мають міжнародний характер - запорука виконання тих завдань, які стоять перед слідством прокуратури у наш складний час. За роки незалежності слідство в органах прокуратури довело своє право на існування» [262]¹.