§ 3.2. Контроль и ответственность за нарушениями международно-правовых норм но защите культурных ценностей в случае вооружённого конфликта.

В международно-правовой литературе институт международного кон­троля подвергали исследованию применительно ко всем отраслям междуна­родного гуманитарного права¹, а в данном параграфе нами будет дан анализ контрольного механизма, предусмотренного Конвенцией 1954 г., Дополни­тельного протокола II (1999 г.) к ней, а также Дополнительного протокола I (1977 г.) к Женевским конвенциям 1949 г., в отношении защиты культурных ценностей в случае вооружённых конфликтов.

Итак, рассмотрим контрольный механизм Конвенции 1954 г., которая выделила два вида контроля: международный и внутригосударственный (на­циональный).

В рамках внутригосударственного (национального) контроля страны вправе сами создавать соответствующие органы, определять их полномочия и компетенцию, поскольку Конвенция 1954 г. не содержит соответствующих положений.

На дипломатической конференции при обсуждении проекта Конвенции 1954 г. участники ограничились лишь принятием резолюции, призывающей страны сделать это как можно скорее.

По словам сотрудника ЮНЕСКО по вопросам защиты культурных цен­ностей в период вооружённого конфликта Я. Хладика, всего лишь семь стран: Беларусь, Бельгия, Болгария, Исламская республика Иран, Малайзия, Нидер­ланды и Польша уведомили о создании соответствующих специализирован­ных органов, ответственных за имилементацию Конвенции.

Л Аргентина и Бельгия обратили внимание на существование нацио­нальных комиссий, на которые возлагается общая функция по имплсментации

Валеев P.M. Контроль в современном международном праве / P.M. Валеев. - Казань, 2003 - С. 157 - 179.

180

норм международного гуманитарного права, в том числе посвященных защите культурных ценностей¹.

В Нидерландах создано соответствующее подразделение инспекторов по охране культурных ценностей², а в Швейцарии и Австрии существуют частные организации, занимающиеся проблемой защиты культурных ценностей³.

Национальный контроль согласно Конвенции 1954 г. возложен также на представителей государств по культурным ценностям (п. а) ст.2 Исполни­тельного регламента Конвенции).

Что касается международного контроля, то согласно Конвенции 1954 г. он состоит из института Держав-покровительниц, которые были введены Же­невскими конвенциями 1949 г., Генеральных комиссаров, инспекторов и экс­пертов по культурным ценностям, лиц, осуществляющих функции представи­теля от имени Держав-покровительниц (Глава I Исполнительного регламента Конвенции).

Кроме этого, в рамках полномочий, представляемых ЮНЕСКО статьями 19 и 23 Конвенции 1954 г., посреднические вспомогательные функции возла­гаются на Генерального директора ЮНЕСКО. Генеральный директор вправе от свого имени и от имени ЮНЕСКО обратиться к враждующим странам с просьбой соблюдать положения Конвенции и Протокола 1954 г.⁴.

Практика показала, что предусмотренный Конвенцией контрольный ме­ханизм, использовался лишь однажды, в 70-х годах XX века во время кон­фликта на Ближнем Востоке.

Причиной такой ситуации стало то, что процедура назначения и смеще­ния Генеральных комиссаров поставлена в прямую зависимость от волеизъяв­ления и согласия сторон. Процедура назначения Генеральных комиссаров мо­жет затянуться на месяцы и годы, что не позволяет оперативно и быстро при-

¹ Hladik J. Reporting system under the 1954 Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict / J. Hladik // Review of the Red Cross. - Vol. 840. - P. 1001 -1016.

² Boy Ian P. J. Указ. Соч. - P. 61 - 74.

³ Osterreichische Geselbcaft fur Kulturgutcrschutz, Socidte Suissc pour la protection des biens cultureh.

⁴ Cldment E. Some recent practical experience in the implementation of the 1954 Hague convention / E. Cldment // International Journal of Cultural Property. - 1994. - № 1. - Vol. 3. - P.

181

ступить к выполнению контрольных функций о соответствии с положениями Конвенции 1954 г.

Применительно к рассматриваемому конфликту аналогичная проблема помешала назначить преемников Генеральным комиссарам после их отставки в 1977 г.

В результате по инициативе Генерального директора ЮНЕСКО стороны согласились до назначения нового комиссара поручить выполнение контроль­ных функций Швейцарии в качестве Державы-покровительницы.

В механизме международного контроля по соблюдению Конвенции 1954 г. получил также развитие институт личного представителя Генерального ди­ректора по культурным ценностям. До принятия Протокола 1999 г. к Конвен­ции 1954 г. данный институт носил ad hoc характер, вытекающий (подразуме­ваемый) из статей 19 и 23 Конвенции 1954 г.

В результате место Генеральных комиссаров по культурным ценностям постепенно заняли личные представители Генерального директора ЮНЕСКО.

Юрист из Палестины Д. Одиран, сопоставив функции Генерального ко­миссара по культурным ценностям и личного представителя Генерального ди­ректора, пришла к следующим выводам:

1) спецпредставитель имеет ограниченные функции, которые сводятся к наблюдению, отчёту и выработке рекомендаций для сторон конфликта, в рам­ ках оказания технической поддержки, так как ЮНЕСКО имеет ограниченные функции, в то время как Генеральные комиссары собирают информацию и вносят соответствующие представления о допущенных нарушениях, которые носят обязательный характер для сторон конфликта;

2) различие заключается также в том, что мандат специального предста­ вителя ограничен, как правило, территорией города либо местности, к которой

182

он прикомандирован¹, в то время как Генеральные комиссары выполняют функции на всей территории государств².

В отличие от Генеральных комиссаров представители Держав-покровительниц назначаются ими из своего дипломатического или консуль­ского корпуса либо из числа других лиц при обязательном согласии страны, при которой они аккредитованы (ст.З Исполнительного Регламента).

Представители Держав-покровительниц констатируют нарушения Кон­венции с согласия Стороны, при которой они выполняют свои функции, рас­следуют обстоятельства, повлекшие нарушения, предпринимают демарши на месте с тем, чтобы прекратить эти нарушения, и, в случае необходимости, уве­домляют о них Генерального комиссара. Они информируют его о своей дея­тельности (ст.5 Исполнительного Регламента Коешснции 1954 г.).

Что касается самого института Держав-покровительниц, то поскольку Конвенция 1954 г. не содержит о нём подробных положений, то конфликтую­щие стороны обязаны руководствоваться соответствующими положениями в рамках «Женевского» права³.

Отличие института представителей государств по культурным ценно­стями от Генеральных комиссаров заключается в том, что они назначаются самими государствами для представления его интересов на своей, либо на ок­купированной территории, подконтрольны и подотчётны только назначивше­му его государству. Их функции тождественны функциям личного (специаль­ного) представителя Генерального директора ЮНЕСКО.

Таким образом, контрольный механизм, предусмотренный Конвенцией 1954 г., чрезвычайно громоздок и сложен. Если на минуту представить, что все контрольные механизмы будут задействованы, то реально может возникнуть ситуация, в которой будет непонятно, кто и за что отвечает, кто и какие функ­ции выполняет.

¹ В случае посыла господина Р. Лемайера в качестве личного представителя Генерального директора его пол­ номочия ограничивались территорией города Иерусалима.

² Oyediran J. Plunder, destruction and despoliation. An analysis of Israel's Violations of the International Law of Cultural property in the Occupied West Bank and Gasa Strip // J. Qyediran. - Л1 - Haq. - 1997. - 30 p.

³ Toman J. Указ. соч. - 232 p.

183

В международно-правовой литературе отмечались недостатки контроль­ного механизма, воспринятого Конвенцией 1954 г., вследствие его громоздко­сти и недостаточной организованности¹.

Н.Л. Потапова в своей работе «Международно-правовая охрана культур­ных ценностей и законодательство Российской федерации» указала, что сис­тема контроля нелегка для реализации. В нее вовлечено слишком много долж­ностных лиц самых разных рангов. Их выбор, назначение, введение в долж­ность и само выполнение возложенных на них функций связано с громоздкой процедурой. Следовало отдать предпочтение общим средствам содействия, нежели мерам контроля (таким, как иммунитет, привилегии и т.д.), а также мерам воздействия с целыо выполнения предписаний Конвенции (не прибегая к системе контроля)².

На наш взгляд, если дать классификацию лиц, осуществляющих между­народный контроль по объему их полномочий, то на первое место следует по­ставить Генеральных комиссаров, не забывая, что часть их функций может быть передана инспекторам, на втором месте следует расположить представи­телей Держав-покровительниц, а, на третьем - личных (специальных) предста­вителей Генерального директора ЮНЕСКО.

Практика показала, что лишь некоторые страны рекомендуют своих гра­ждан на должность Генерального комиссара по культурным ценностям³, чьи кандидатуры сначала должны быть внесены в специальный международный список, из которого и выбирают Генеральных комиссаров (ст.4 Исполнитель­ного Регламента Конвенции 1954 г.).

Кроме этого, Конвенция 1954 г. предусматривает, что Генеральные ко­миссары в случае необходимости могут прибегнуть к помощи инспекторов и экспертов (такая практика на сегодняшний день отсутствует), которые ответ­ственны лично перед ним.

¹ Tanja G. J. Указ. соч. - Р. 123.

¹ Потапова 11. А. Ука?. соч. - 24 - 28 с.

³ Среди них Германия, Бельгия, Швейцария, Италия.

184

Генеральный комиссар самостоятельно, без согласия на то сторон, может поручить одному из инспекторов выполнять функции представителя Державы-покровительницы (ст.7 Исполнительного Регламента Конвенции).

Наиболее плачевная ситуация по осуществлению контроля складывается в период немеждународного вооружённого конфликта, поскольку весь меха­низм, о котором мы говорили ранее, перестаёт действовать в соответствии с положениями абз.1 ст.2 Исполнительного Регламента.

В случае конфликта, носящего немеждународный характер, Конвенция 1954 г. не предусматривает никакого контрольного механизма.

Согласно Конвенции, ЮНЕСКО вправе, только оказывать техническое содействие и помощь, если стороны об этом попросят, или по собственной инициативе.

Возможный выход из сложившей ситуации состоит, в расширении пол­номочий ЮНЕСКО по принципу гуманитарной инициативы¹, которая предос­тавлена МККК в рамках ст.5 его Устава, действовать без промедления и на­столько быстро, насколько того требует ситуация, чтобы не пострадали невин­ные жертвы².

Однако такая инициатива входит в противоречие с природой ЮНЕСКО как межправительственной организации и ст.З Устава ЮНЕСКО, где органи­зации запрещается вмешиваться во внутренние дела государств-членов.

Частичным решением данной проблемы могло стать более тесное со­трудничество между ЮНЕСКО и МККК, а также с ООН, что предусмотрено ст.31 Дополнительного протокола II (1999 г.).

Юрист из США К. Верной предлагает наделить представителей ЮНЕ­СКО полномочиями, аналогичными тем, которые предоставлены инспекторам МАГАТЭ в рамках Договора 1968 г. «О нераспространении ядерного оружия», чтобы они могли беспрепятственно посещать любые объекты, в любое время, когда сочтут это нужным, а любое государство будет обязано принять их с ин-

¹ Практика показывает, что государства не вправе отказаться от гуманитарной помощи, предложенной МККК, как только за исключением соображений безопасности.

² Документ ЮНЕСКО. - CLT-83/WS. - Р. 70 - 74.

185

спекционной миссией. Все это является следствием права на культурную ин­тервенцию, которое, по её мнению, предоставлено мировому сообществу в рамках уже действующего международного права, поскольку наиболее важ­ные культурные ценности являются частью всемирного культурного наследия¹.

Таким образом, если государство не выполняет свои обязательства перед мировым сообществом, то оно вправе принудить это государство к их испол­нению.

Возможны различные варианты такого принуждения, во-первых, задей­ствовать механизм Совета Безопасности ООН, в этом случае, если ситуация получит оценку, как «ситуация, угрожающая миру и безопасности», мировое сообщество вводит войска — это радикальный вариант, во-вторых, второй ва­риант, о котором мы говорили-это расширение полномочий ЮНЕСКО, наде­ление его правом инспектирования, аналогичное тому, которое предоставлено инспекторам МАГАТЭ в рамках Конвенции 1968 г., «О нераспространении ядерного оружия».

При этом некоторые учёные предлагают возложить на миротворческие силы ООН функции по защите культурных ценностей и пресечению возмож­ных нарушений, такая перспектива уже прошла обсуждение в рамках Шестого комитета ООН².

В ходе пересмотра и дополнения положений Конвенции 1954 г. большое внимание было уделено институциональной проблеме, так как Конвенция не предусматривала создание какого-либо органа, на который бы предполагалось возложить функции контроля.

Терроризм и культурные ценности.

Общемировая позиция заключается в том, что отдельные спорадические акты насилия не попадают под понятие вооружённого конфликта, и, следова­тельно, положения Конвенции 1954 г. не применяются. К сожалению, в конце

Vernon М. С. Common cultural property: the search for rights of protective intervention / M. C. Vernon // Case Western Reserve Journal of International Law. - Vol. 26. - M> 2 - 3. - P.435 - 479. ² Tanja G. J. Указ. соч. - P. 124.

186

прошлого и начале этого века участились случаи, когда террористы в качестве мишеней своих атак выбирают и культурные объекты.

Активно к этому прибегает Ирландская республиканская армия, взо­рвавшая 24 апреля 1993 г. церковь Святого Этельберга в Лондоне, построен­ную в 1400 г.¹.

Особняком стоит ситуация со статуями Будды в Афганистане, поскольку их разрушение больше походит на акт мирового вандализма, чем террористи­ческий акт. Наиболее детально данный вопрос освещен в работе И. Бхат, по мнению которой, талибы нарушили положения общего международного гума­нитарного права, разрушив статуи Будды².

Несмотря на их разрушение, мировое сообщество недавно предприняло ряд мероприятий, направленных на восстановление культурного наследия Аф­ганистана³.

Что же движет этими вандалами в момент осуществления данных терро­ристических актов?

Следует сказать, что в данном случае речь идет о шантаже, когда куль­турные ценности выбираются для того, чтобы заявить во всеуслышание о себе как о политической влиятельной силе или добиться признания со стороны ми­рового сообщества. В данном случае нельзя вести речь об этноциде и целена­правленном уничтожении культурных ценностей.

П. Бойлан в связи с этим предлагает обратить внимание на положения Конвенции о геноциде 1948 г. Дело в том, что в первоначальном проекте дан­ной Конвенции наряду с понятием «геноцид», фигурировало и понятие «этно-цид», в качестве самостоятельного состава международного преступления, но в конечном итоге оно было опущено. Он также отмечает, что неплохо было бы Международному суду ООН дать консультативное заключение по вопросу о том, является ли намеренное уничтожение всех свидетельств об этнической, культурной и религиозной или иной групповой самобытности посредством

¹ The Times, 27 April, 1993.

² Bhat P. I. Указ. соч. - P. 47 - 69.

³ Manhart С UNESCO's mandate and recent activities for the rehabilitation of Afghanistan's cultural heritage / ManhartC.//IRRC.-2004.-Vol.86.-№854.-P.401-411.

187

физического уничтожения символов их самобытности геноцидом, используе­мым этой Конвенцией, или нет¹.

В связи с последними актами терроризма на первый план выходит про­блема предотвращения терактов в отношении культурных ценностей и со­трудничества мирового сообщества в этой связи.

Последние теракты в Нью-Йорке, когда в зданиях бизнес-центров также погибло множество произведений искусства, показали, что для террористов важна символическая цена этих объектов, а не столько их художественная и архитектурная ценность².

С другой стороны эти акты могут быть расценены, как невыполнение го­сударством своих обязательств в рамках Конвенции 1954 г. (ст.З Конвенции 1954 г.), а именно охранять, а значит предотвращать, любые враждебные акты по отношению к культурным ценностям в мирное время.

По словам учёного из Нидерландов Ж. Танья, в ходе пересмотра инсти­туционального механизма, закреплённого Конвенцией 1954 г., следовало сфо­кусироваться на четырёх проблемах:

1) недостатках институционального механизма на правительственном уровне;

2) возможных взаимоотношениях ЮНЕСКО и ООН на этом поприще (включая действия ООН по поддержанию мира);

3) возможной роли неправительственных организаций в рамках Конвен­ ции 1954 г. и их взаимоотношениях с ЮНЕСКО и ООН;

4) практике Генеральных комиссаров и Держав-покровительниц³.

В 1962 г. на первой встрече Генеральному директору ЮНЕСКО госу­дарств-участниц было рекомендовано создать технический, совещательный комитет, который бы освободил его от функций, возлагаемых на ЮНЕСКО в рамках ст. 23 Конвенции, со ссылкой на:

'Bo>lanP. J. Указ. соч.-Р. 121.

² Carcione M.M. Terrorism and cultural property / M.M. Carcione // Tilburg Foreign Law Review. - Vol. 10. - № 1. - 2002. - P. 82 - 89.

³ Tanja G.J. Указ. соч. - P. 123.

188

1) подготовку программы действий, связанной с применением Конвен­ ции различными Государствами;

2) внесение культурных ценностей, находящихся под специальной защи­ той, в Международный регистр;

3) распространение информации и документации, связанных с примене­ нием Конвенции;

4) координацию деятельности национальных совещательных комитетов, создание которых было предусмотрено Резолюцией II, принятой на Конферен­ ции 1954 г.

Данный орган мог принять форму комитета экспертов, назначаемых Ге­неральным директором ЮНЕСКО в персональном качестве или как структуры Исполнительного Комитета. Члены комитета должны были избираться таким образом, чтобы в него вошли специалисты различных аспектов защиты, с как можно более широким географическим представительством. Комитет должен был собираться не реже одного раза в год¹.

Если бы Комитет был создан, то по форме он стал бы дополнительным органом Исполнительного Комитета ЮНЕСКО, поэтому ему также могла быть вверена задача рассмотрения отчетов об имплементации, формулирования ре­комендаций по имплементации Конвенции; он стал бы подотчётен Генераль­ной конференции и Исполнительному комитету ЮНЕСКО².

Повышению функции контроля со стороны ЮНЕСКО было уделено большое внимание в ходе пересмотра Конвенции.

П. Бойлан предлагал создать организацию по подобию Комитета по ох­ране всемирного культурного и природного наследия, предусмотренного Кон­венцией 1972 г. .

В ходе встреч, на которых проходило принятие Дополнительного прото­кола II (1999 г.), рассматривалось два возможных варианта: создание постоян­но действующего Комитета в рамках ЮНЕСКО (предложено государствами-

¹ Документ ЮНЕСКО. - GUA/120. - 1962. - Р. 4.

² Документ ЮНЕСКО. - CLT-83/CONF.641/1. - Р. 12.

³ Boylan P. J. Указ. соч. - Appendix 12.

189

участниками), и создание временного специального Бюро из 6 экхпертов сро­ком на 2 года (предложено Секретариатом ЮНЕСКО). Предлагалось создание и совещательного органа, составленного из экспертов и представителей непра­вительственных организаций¹.

Функции, которые предполагалось возложить на Комитет и Бюро были следующими:

• определение и формулирование критерия, на основе которого культурная ценность могла быть взята под специальную охрану;

• получение требований от государств-участников о внесении в Ре­ гистр культурных ценностей, определяемых ст.1 Конвенции 1954 г. Данное требование должно включать информацию и документацию о точном место­ нахождении, значении и природе культурной ценности;

• установление, обновление, публикация и распространение каждые 2 года Регистра культурных ценностей;

• мониторинг и руководство над процессом имплементации Конвенции;

• исполнение любых функций, которые вытекают из положений до­ кумента или по требованию государств-участников Конвенции;

• получение и изучение требований о международной помощи, сформулированных государством-участником в соответствии с положениями данного проекта;

• подготовка, ведение и публикация списка проектов и программ, предусмотренного данным документом, по которым будет гарантировано ока­ зание международной помощи;

• принятие решения в ответ на требование международной помощи в соответствии с положениями данного документа, определяя, когда это необ­ ходимо, природу и степень этой помощи, и принятие соответствующих выво­ дов по результатам своей деятельности, с заключением соглашения с прави­ тельством, которого они касаются;

¹ Документ ЮНЕСКО. - CLT-95/CONF.009/5. - Р. 3.

190

• определение процедуры, согласно которой будет рассматриваться требование об оказании международной помощи;

• сотрудничество с Генеральным директором ЮНЕСКО по выпол­ нению функций, предусмотренных статьями этого документа, во исполнение его задачи по контролю согласно Исполнительному регламенту Конвенции 1954 г.

• распоряжение ресурсами Фонда, предусмотренного соответст­ вующей статьей данного документа;

• подготовка отчета для каждой Генеральной сессии ЮНЕСКО, от­ чета о своей деятельности¹.

В принципе, данный перечень мало чем отличается от того, который был в итоге принят в ст.27 Дополнительного протокола II (1999 г.), с той лишь, на наш взгляд, существенной разницей, что Комитет, который был создан в рам­ках Протокола 1999 г., не обязан отчитываться о своей работе ни перед Гене­ральной конференцией, ни перед Генеральным директором ЮНЕСКО, что создаёт, на наш взгляд, определенный запас беспристрастности и независимо­сти его деятельности.

Принципиальное различие состояло лишь в том, что Бюро, создание ко­торого было предложено Секретариатом ЮНЕСКО, носило ad hoc характер².

По словам специалиста ЮНЕСКО в области защиты культурных ценно­стей Я. Хладика, если избрать первый вариант, то, безусловно, данный Коми­тет смог бы оказать существенное влияние на международные дела, мог бы существенно расширить защиту культурных ценностей во время вооруженно­го конфликта, смог бы предоставлять нуждающимся странам административ­ную, правовую и финансовую помощь, а это имело бы своим результатом сис­тематическую имплементацию Конвенции и усиление её исполнения.

Однако у первого варианта были и недостатки, его принятие могло при­вести к учреждению новой межправительственной структуры в период крити-

¹ Документ ЮНЕСКО. - CLT-97/CONF.208/2.

² Документ ЮНЕСКО. - CLT/95/CONF/009/2.

191

ки деятельности ООН и её органов, усилить мировую бюрократию. Первый вариант был довольно дорог и создавал новые обременения помимо тех, кото­рые уже существовали у Секретариата ЮНЕСКО. В конечном итоге, в случае возможного конфликта, в который было бы вовлечено множество стран, это могло повлиять на эффективность его работы, когда согласие очень необходимо 1.

В результате, объединив два данных усилия, был создан постоянный, не­зависимый, довольно небольшой, состоящий из 12 членов, международный орган, избираемый Генеральной Конференцией ЮНЕСКО, но не входящий в её состав. Как эффективно он будет выполнять свои функции, покажет время.

Кроме того, в целях повышения эффективности Дополнительный прото­кол II (1999 г.) предусматривает обязательное сотрудничество с другими не­правительственными международными организациями: Комитетом голубого щита, Международным центром по изучению сохранения и реставрации куль­турных ценностей, МККК, что, конечно, является положительным моментом, поскольку данные неправительственные организации менее чем ЮНЕСКО подвержены влиянию политических сил и состоят из экспертов, которые руко­водствуются только интересами защиты, выступая в личном качестве.

Но, к большому сожалению, Комитет голубого щита и другие организа­ции подобного рода, перечисленные в п.З ст.27 Дополнительного протокола II (1999 г.) являются лишь совещательными органами. На наш взгляд, следовало бы ввести данные организации в состав Комитета на правах коллективных членов, либо предоставить им право вето на решение Комитета, которое мож­но было бы преодолеть только квалифицированным большинством.

Кроме того, Комитет для выполнения возложенных на него функций вправе распоряжаться средствами специально созданного Фонда.

Поскольку контрольная функция состоит не только в пресечении выяв­ленных нарушений, но и в их выявлении, подробнее следует остановиться на таком инструменте, предусмотренном Конвенцией 1954 г., как мониторинг.

¹ Hladik J. The review process of the 1954 Hague convention for the protection of cultural property in the event of armed conflict and its impact on international humanitarian law / J. Hladik // Yearbook of International Humanitarian Law. - 19998. - Vol. 1.-P. 320-321.

192

Если функция мониторинга в чистом виде, в чрезвычайных ситуациях, осуществляется специальными представителями Генерального директора ЮНЕСКО или, согласно Конвенции 1954 г., представителями государств, то в мирное время она перекладывается на плечи самих государств.

По мнению Я. Хладика, цель включения данного положения заключается в том, чтобы дать возможность Секретариату ЮНЕСКО изучать имплемента-ционные меры, предпринятые государствами во исполнение Конвенции и на­править государствам-участникам информацию в форме широкомасштабного отчета.

Вместе с тем, как подчёркивает Я. Хладик, данная практика имела ряд существенных недостатков: во-первых, п.2 ст.26 Конвенции 1954 г. уполномо­чивает государства сообщать только ту информацию, которая являлась, на их взгляд, существенной и целесообразной, во-вторых, обмен информацией про­исходит через Генерального директора ЮНЕСКО, который мог субъективно судить как о её желательности, так и о времени её представления.

В результате было предложено, помимо варианта простого напоминания, включить вариант придания отчётам обязательного характера, отказаться от системы отчётов в пользу системы тренингов и научно-практических семинаров.

Сам Я. Хладик замечает:

1) появление системы мониторинга соответствует требованием Конвенции;

2) она является дополнительным периодическим напоминанием государ­ ствам-участникам о и их правах и обязанностях согласно Конвенции, открыва­ ет для них возможность изучать опыт других государств-участников, который при других обстоятельствах (в иных случаях) была бы трудно выполнимо даже в развитых государствах¹.

Таким образом, обязанности, которые на протяжении долгого времени de-facto выполнял Секретариат ЮНЕСКО, были переданы Комитету, что явля­ется, безусловно, положительным моментом.

HIadik J. Reporting system under the 1954 Convention for the Protection of Cultural Property in {he Event of Armed Conflict/ J. HIadik// Review of the Red Cross. - Vol. 840. - P. 1001 -1016.

193

Кроме этого, Дополнительный протокол II (1999 г.) в ст.23 предусматри­вает проведение периодических встреч государств-участников, для определе­ния общих направлений в политике защиты культурных ценностей в период вооружённого конфликта.

Что касается системы контроля в период ведения боевых действий, то она осталась без принципиальных изменений, что не может не вызывать огор­чений¹.

Практика показала, что функции мониторинга могут возлагаться на спе­циальные миссии в рамках ООН² и Европейского Союза, посылавших ряд сво­их миссий во время конфликта на территории бывшей Югославии³, во время оккупации Кипра⁴, и в ситуации с Нагорным Карабахом⁵. Причем в случае на­правления наблюдательной миссии в рамках мандата Совета Безопасности ООН согласия государства не требуется.

Помимо рассмотренного выше контрольного механизма по защите куль­турных ценностей, отдельные положения по данному вопросу содержатся также в Дополнительных протоколах 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г.

В соответствии с требованиями названных международно-правовых ак­тов контрольные функции обязаны осуществлять Державы-покровительницы, если они не назначены, то МККК — как их субститут.

Кроме того, часть функций контроля ложится на Комиссию по установ­лению фактов (ст.90 Дополнительного протокола I (1977 г.))⁶.

Но на сегодняшний день, по образному выражению специалиста в облас­ти гуманитарного права из Нидерландов Ф. Кальсховена, Комиссия пребывает

¹ Речь, прежде всего, идёт об институте Генеральных комиссаров и представителей Держав-покровительниц.

² Final report of the United Nations Commission of Experts established pursuant to Security Council Resolution 780 (1992). - Документ ООН. - S/l994/674/Add.2 (Vol.V). - Annex XL - Destruction of cultural property report - 28 December 1994.

War damage to the cultural heritage in Croatia and Bosnia-Herzegovina Tenth information report. — Документ ПА­СЕ Xs 7740. - 24 January 1997., Документ ПАСЕ № 6869 revised 17 July 1993., Документ ПАСЕ № 6904. -20 September 1993., Документ ПАСЕ № 6756. - 2 February 1993.

⁴ Information report on the cultural heritage of Cyprus, - Документ ПАСЕ Jsa 6079. - 6 July 1989, Документ ПАСЕ №9460. -7 May 2002.

State of Azerbaijan cultural monuments in the territories occupied by Armenia. - Документ ПАСЕ № 9977. -13 October 2003.

⁶ Kussbach E The International Humanitarian Fact-Finding Commission / E. Kussbach // International and Comparative Law Quarterly. - 1994. - Vol. 43. - P. 174 -185.

194

в «прекрасном сне», несмотря на то, что прошло более 25 лет с момента при­нятия Протокола, а в международной жизни были такие ситуации, в которых Комиссия могла бы принять активное участие, например, в случае конфликта на территории бывшей союзной республики Югославии¹.

Для того, чтобы Комиссия приступила к расследованию, требуется, что­бы обе стороны конфликта признали компетенцию Комиссии в отношении друг друга путём соответствующего заявления во время ратификации или по просьбе стороны, находящейся в конфликте, с обязательным получением со­гласия другой стороны.

Основной причиной того, что Комиссия до сих пор не приступила к ра­боте, является то, что виновные государства не заинтересованы в её создании, так как если факты нарушений подтвердятся, государству придётся отвечать за свои действия в рамках международного права.

Таким образом, несмотря на отдельные недостатки, Дополнительный протокол II (1999 г.) к Конвенции 1954 г. внёс существенный вклад в совер­шенствование механизма международного контроля по соблюдению норм гу­манитарного права относительно защиты культурных ценностей в случае воо­ружённых конфликтов.

Ответственность.

Говоря об ответственности за нарушение норм права вооружённых кон­фликтов в доктрине выделяют: санкции, применяемые к государствам, репрес­салии, коллективную ответственность государств и санкции, применяемые к отдельным лица, мы остановимся на индивидуальной ответственности и от­ветственности государств за совершение преступлений против культурных ценностей, как наиболее вероятных формах ответственности (вопрос о репрес­салиях нами был затронут в предыдущих главах)².

¹ Kalshoven F. The International Humanitarian Fact-Finding Commission: Л Sleeping Beauty? / F. Kalshoven // Humanitares Volkerrecht- Informationsschriften. -2002. -№ 4. - P. 213 -216.

² Егоров С.Л. Вооружённые конфликты и международное право / С.Л. Егоров. — М.: Дипломатическая акаде­ мия МИД РФ. - 268 - 277 с.

195

Вопрос индивидуальной ответственности развивался поступательно, сначала IV Гаагская конвенция 1907 г. закрепила, что «всякий захват, разру­шение... станет предметом правового преследования» (ст.56 IV Гаагской Кон­венции 1907 г.), без указания того, в каком порядке и каким образом это будет происходить.

Позже ст.28 Конвенции 1954 г. закрепила, что государства обязуются принимать в рамках своего уголовного законодательства все меры, необходи­мые для того, чтобы были выявлены и подвергнуты уголовным или дисципли­нарным санкциям лица, независимо от их гражданства, нарушившие или при­казавшие нарушить настоящую Конвенцию, снова не указав составов и не за­крепив юрисдикционных процедур.

Ст.28 Конвенции 1954 г., по словам венгерского учёного И. Томана, уже имела целью обеспечение мандата универсальной юрисдикции. Когда в ходе дипломатической конференции 1954 г. один из представителей государств поднял вопрос, обязаны ли государства-участники Конвенции преследовать или устанавливать уголовные санкции в отношении лиц, совершивших пре­ступление за территорией, на которой распространяется криминальная юрис­дикция государства, прозвучал ответ «да», поскольку это и является целью данного предложения¹.

Практика показала, что только несколько государств (Бельгия, Словения, Мексика, Хорватия) последовали данному примеру, приняв соответствующее законодательство, например, закон Бельгии от 16 июня 1993 г. целиком осно­вывался (повторял) на положениях ст.53 и 85 4 d) Дополнительного протокола I (1977 г.), к Женевским конвенциям 1949 г. §5 ст.2 которого содержал наказа­ние от 10 до 15 лет принудительных работ².

В нашей стране проблема уголовного преследования лиц, за преступле­ния против культурных ценностей была рассмотрена в работе Е.В. Медведева .

¹ Toman J. Указ. соч. —294 р.

² Hladik J. Reporting system under the 1954 Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict/J.HIadik//Review ofthe Red Cross.-Vol. 840.-P. 1001 - 1016.

³ Медведев Е. Л. Указ. Соч. -там же.

196

Действующее Российское уголовное законодательство содержит ряд ста­тей, посвященных уголовному преследованию¹, но, к сожалению, только в мирное время. Поэтому мы рекомендуем последовать примеру вышеназван­ных стран, приняв закон, регламентирующий вопросы ответственности за пре­ступления, совершённые против культурных ценностей в военное время.

До принятия закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Рос­сийской Федерации» от 15 апреля 1998 г., был разработан альтернативный за­конопроект «О защите культурного достояния РФ в вооружённых конфлик­тах»², который, к сожалению, не был принят.

В основе законопроекта лежало два принципа: 1) необратимость резуль­татов второй мировой войны, ставшей краеугольным камнем всей современ­ной системы международной политики и международного права, 2) признание нерушимости права народов на сохранение их культурного наследия³.

Дополнительные протоколы 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. ввели понятие «серьезного нарушения», которым в частности является и пре­вращение ясно опознаваемой культурной ценности в военный объект.

По словам судьи Верховного суда Испании Ж.Л. Флореса, серьёзные на­рушения содержат в себе деяния, которые серьезно нарушают основные инте­ресы, защищаемые гуманитарным правом, поэтому они, соответственно, яв­ляются военными преступлениями. То, что этот термин означает неясно, но его интерпретация означает нарушение международного права, серьёзно за­трагивающее лиц и охраняемые объекты, и, более того, прямо затрагивающее жизненно важные интересы мирового сообщества⁴.

Дополнительный протокол II (1999 г.) дал детальную классификацию преступлений против культурных ценностей и указал на обязательность со­трудничества государств в данной области.

¹ Уголовный кодекс Р.Ф. ст. 164, п. 2 ст. 188, ст. 190, ст. 243. ²http://vvw\v.nasledie.ra1ltyra'4_4_2/pkc/35.htm.

³ Дирпш А.Д. Политика СССР и РФ в отношении проблемы реституции культурных ценностей /Л.Д. Диргин // МЖМП. - 1999. - Л»2. - С. 303.

⁴ Flores J.L.F. Repression of breaches of the law of war committed by individuals / J.L.F. Flores // International Review of the Red Cross. - X> 282. -1991. - P. 264 - 265.

197

Если в Дополнительном протоколе I (1977 г.) говорилось только о пре­вращении ясно опознаваемых исторических памятников, произведений искус­ства или мест отправления культа, которые являются культурным или духов­ным наследием народов и которым специальным соглашением, заключенным, например, в рамках компетентной организации, предоставляется особая защи­та, в объект нападения, в результате чего им наносятся большие разрушения, когда не имеется свидетельства о нарушении противной стороной статьи 53, пункт Ь), и когда такие исторические памятники, произведения искусства и места отправления культа не находятся в непосредственной близости от воен­ных объектов (п.4 d) ст.85), что фактически перекладывало весь груз ответст­венности на плечи обороняющихся, то Протокол 1999 г. поставил стороны в равные условия, предусмотрев ответственность и за саму атаку (нападение), вне зависимости от её последствий, преодолев «половинчатость» данных мер .

Вместе с тем, ни Дополнительный протокол I (1977 г.), ни Протокол 1999 г. не предусмотрели ответственности за неосторожное причинение вреда².

Предложение, высказанное делегатом из Китая, рассмотреть в рамках Дополнительного протокола II (1999 г.) проблему побочного причинения вреда культурным ценностям, не нашло поддержки³.

Что касается ответственности за пособничество и другие формы содей­ствия, то Протокол 1999 г. отсылает к общим положениям международного уголовного права, поскольку одновременно с разработкой данного междуна­родно-правового акта шла работа над Уставом Международного Уголовного суда, и многие делегаты посчитали, что нет необходимости возвращаться к данной проблеме⁴.

Протокол 1999 г. вводит три группы преступлений:

'GiolaA. Указ. соч.-Р. 55.

² Галенская Л.Н. Правовое регулирование защити культурных ценностей в случае вооруженных конфликтов / Л.Н. Галенская // Российский ежегодник международного права, спец. выпуск. - 2000. - С. 81 - 84.

³ Spieker Н. Указ. соч. - Р. 377.

⁴ Henckaerts J-M. New rules for the protection of cultural property in armed conflict / J-M. Haenckaerts // IRRC. - 1999.-Vol. 835.-573-620.

198

1) Серьёзные нарушения, за совершение которых Конвенция 1954 г. пре­ дусматривает универсальную юрисдикцию, по принципу: либо привлекай, ли­ бо передай:

a. атака культурных ценностей, находящихся под расширенной за­ шитой;

b. использование культурных ценностей под расширенной защитой и их ближайшее окружение в поддержку военных действий;

c. интенсивное и широкомасштабное разрушение и реквизиция куль­ турных ценностей, находящихся под защитой Конвенции и Протокола.

2) Серьёзные нарушения, за совершение которых Конвенция, предусмат­ ривает разрешительную юрисдикцию:

d. атака культурных ценностей, находящихся под защитой Конвен­ ции и Протокола;

e. кража, разграбление, незаконное присвоение и совершение актов вандализма против культурных ценностей находящихся под защитой Конвенции.

3) Другие нарушения (ст.21 Протокола 1999 г.):

a. любое использование культурной ценности в нарушение Конвенции и Протокола;

b. любой незаконный экспорт, и другое перемещение или передача прав собственности на культурные ценности с оккупированной территории в нару­ шении положений Конвенции и Протокола¹.

Что касается первой группы, то первые два преступления относятся к не­движимым культурным ценностям, находящимся под усиленной защитой. До­полнительный протокол II (1999 г.) делает наказуемым саму атаку и использо­вание в военных целях (превращение в военный объект), вне зависимости от её последствий. Не понятно, куда отнести те же действия, если они будут совер-

¹ Данное преступление скорее является нарушением положений Протокола к Конвенции 1954 г.

199

шены в отношении объектов, которые находятся под специальной защитой, согласно Конвенции 1954 г.?

Либо в Дополнительном протоколе II (1999 г.) они отнесены к категории с), но тогда это требует наступления серьезных последствий, либо категории d), что наиболее вероятно, либо разработчики Протокола 1999 г. посчитали, что с его принятием все культурные ценности, находившиеся ранее под специ­альной защитой, согласно Конвенции 1954 г., автоматически подпадают под усиленный режим.

По и в том и другом случае, разработчики Дополнительного протокола II (1999 г.) допустили грубую оплошность, опустив данную категорию, посколь­ку положения Конвенции 1954 г. о специальной защите никто не отменял, и после вступления в действие Протокола 1999 г. теоретически возможно внесе­ние новых объектов в этот список. Следуя логике разработчиков Протокола 1999 г., преступления в отношении этой категории культурных ценностей должны быть обязательно упомянуты в п. а) и Ь) Дополнительного протокола II (1999 г.).

Положения Протокола 1999 г. распространяются в равной степени как на конфликты международного, так и немеждународного характера, следователь­но, и уголовное преследование не должно зависеть от этого фактора¹.

Само по себе определение серьёзности нарушения недостаточно, для то­го чтобы быть уверенным в том, что персоны, совершившие такие нарушения, в действительности будут наказаны, для этого требуется эффективное функ­ционирование данной нормы на национальном уровне, а это требует кримина­лизации нарушения и установления юрисдикции для привлечения или экстра­диции².

Поэтому следует остановиться на вопросах юрисдикции и экстрадиции.

Серьёзные нарушения, предусмотренные п. а) и с) соответствуют серьёз­ным нарушениям, предусмотренным Женевскими конвенциями 1949 г. и До-

¹ Аналогичной позиции придерживается и Международный уголовный суд. ²1 lenckaerts J-M. - Указ. соч. - там же.

200

полнительным протоколом I (1977 г.), что фактически означает наличие уни­версальной юрисдикции государств в отношении данных деяний.

Исходя из этого, государства должны установить юрисдикцию не только, когда преступления совершены на их территории или преступник является гражданином этого государства, но даже тогда, когда данное преступление со­вершено за границей лицом без гражданства.

Мандат универсальной юрисдикции означает, что государства должны попытаться привлечь либо экстрагировать (неграждан) для привлечения их к ответственности за военные преступления, совершённые за границей, но кото­рые находятся в настоящей момент на их территории. Причем для экстрадиции необязательно ссылаться на взаимный договор, а достаточно сослаться лишь на положения Дополнительного протокола II (1999 г.)¹.

По требованию США было предложено исключить граждан государств, не участвующих в Протоколе 1999 г., из режима мандата универсальной юрисдикции. Однако степень такого исключения существенно снижена, в силу признания, что государства могут устанавливать юрисдикцию над такими ли­цами в соответствии с применяемым национальным или международным пра­вом, включающим обычное международное право, а также в силу заявления, сделанного председателем рабочей группы по главе IV Протокола 1999 г.:

Нет ничего такого в Протоколе 1999 г., которое каким бы то ни было способом ограничивало способность государств принимать законодательство, криминализирующее или иным образом имеющее дело с любым нарушением согласно Протокола, а также в силу того факта, что весь предусмотренный юрисдикционный режим не наносит ущерба ст.28 Конвенции 1954 г.².

В отношении второй категории «серьёзных нарушений», страны облада­ют разрешительной юрисдикцией, что означает обязанность государств уста­новить такую юрисдикцию, когда данное нарушение происходит на их терри-

¹ Giola Л. Указ. соч. - Р. 54 - 55.

² Fischer H. Presentation of the Results of the Working Group on Chapter 4, UNESCO Doc. HC/1999/INF.5, 25 March 1999.-P.3.

201

тории и совершено их гражданами п. а) и Ь) ст.16 Дополнительного протокола II (1999 г.).

Что касается последней категории преступлений, «менее серьёзных на­рушений», то государства вправе это сделать, но могут ограничиться только административными и дисциплинарными мерами.

Картина индивидуальной уголовной ответственности будет неполной, если оставить без рассмотрения Устав Международного уголовного суда.

Устав предусматривает дополнительную юрисдикцию суда в отношении лиц, ответственных за самые серьёзные нарушения, вызывающие озабочен­ность всего мирового сообщества, указанные в Уставе (ст.1).

Что касается перечня рассматриваемой категории дел, то преступления против культурных ценностей отнесены к военным преступлениям (другим серьезным нарушениям законов и обычаев войны), среди которых упомянуто «умышленное нанесение ударов по зданиям, предназначенным для целей ре­лигии, образования, культуры, искусства, науки, благотворительности, исто­рическим памятникам, госпиталям, местам сосредоточения больных и раненых при условии, что они не являются военными целями».

Аналогична компетенция суда и на случай конфликта немеждународного характера (ст.8 §2(b)(ix) и 2(e)(iv)).

Таким образом, Международный Уголовный суд придерживается обыч­но-правовой концепции понятия культурных ценностей, исходя из её целевого назначения, отбрасывая весь тот спектр норм, принятых мировым сообщест­вом в отношении культурных ценностей за последние сто лет. Устав не опери­рует ни понятием культурной ценности, ни её видами, более того, он не со­держит наказания за превращение культурной ценности в военный объект, за широкомасштабное разрушение и экспроприацию культурных ценностей, ко­торые согласно Дополнительному протоколу II (1999 г.) являются серьёзными нарушениями и совершение которых влечёт применение к ним универсальной юрисдикции.

202

Статут суда делает наказуемыми атаки объектов, используемых в куль­турных целях, и исторических памятников, что соответствует п. а) и 4. - P. 221 - 223.

203

меренное причинение вреда институтам, служащим религиозным благотвори­тельным и образовательным, культурным и научным целям, историческим па­мятникам, произведением искусства и науки (п. d) ст.З Устава). Тем самым прямо охватив более широкий спектр преступлений, нежели Нюрнбергский Трибунал и Устав Международного Уголовного суда.

Кроме того, в отличие от Нюрнбергского трибунала в обвинительных за­ключениях лиц, привлекаемых к ответственности по Уставу Трибунала, соз­данного для расследования преступлений на территории бывшей Югославии, стали фигурировать обвинения в «разрушении и намеренном причинении ущерба институтам, служащим религиозным целям»¹, «разрушении и наме­ренном причинении ущерба институтам, служащим религиозным и образова­тельным целям»², «захвате, разрушении и намеренном причинении вреда ин­ститутам, служащим религиозным целям»³.

Сотрудник правовой службы при Трибунале X. Лбтахи, проанализировав Устав Трибунала, пришёл к выводу, что помимо прямой защиты, он также со­держит нормы о косвенной защите и защите a posteriori, направленной на вос­становление ситуации, которая существовала до совершения преступлений, согласно положениям ст.24, п.З ст. 105, ст.98 Устава⁴.

Некоторые учёные заявляют о необходимости принятия международного кодекса преступлений против культурных ценностей, куда наряду с преступ­лениями, совершёнными в военное время, вошли бы преступления, совершае­мое и в мирное время, поскольку на сегодняшний день в международном пра­ве для этого имеется достаточная нормативная база, состоящая из:

¹ The Prosecutor v. Radovan Karadzic (Indictment), 1995 ICTY Y.B. 204, 215, No. IT-95-5, Count 6, available at http://w\v\vMin.orti/ictv/indictment^/engli';h'kar-iiQ50724ehtm..The Prosecutor v. Radoslav Brdanin (First Amended Indictment), No. IT-99-36, Count 12 (ICTY 1996), available at http:/