2.3. Представництво прокуратурою у суді інтересів громадян і держави

Як уже відзначалось раніше, функція представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави у суді, закріплена за прокуратурою у п.2 ст.121 Конституції України, має дуже своєрідний характер.

Відразу ж спробуємо звернути увагу на найбільш істотні особливості представницької функції прокуратури у сучасних умовах.

По-перше, підстави для участі прокурора у розгляді цивільних справ і господарських спорів визначені нормами цивільного процесуального, господарського процесуального законодавства, а для уточнення цих підстав стосовно представництва інтересів держави вимагалось офіційне тлумачення Конституції Конституційним Судом України, рішення якого значною мірою визначають зміст майбутніх законодавчих норм.

По-друге, передбачивши у п.9 Перехідних положень Конституції збереження на невизначений період прокурорського нагляду за дотриманням і застосуванням законів, законодавець водночас не дав відповіді на питання про те, яке відношення між вказаною наглядовою і представницькою функцією, що на практиці викликає численні колізії між судами і органами прокуратури як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Висловлена також думка про те, що на період, поки діє функція загального нагляду, початок дії представницької функції відкладається, хоча це не випливає з положень Конституції [168]¹.

_________________________

¹ Див.: Косюта М.В. Додержання законів у сфері економіки України. Актуальні проблеми прокурорського нагляду. - Одеса, Юридліт., 2000. - С.240.

95

Між іншим, резонно виникає питання: чи можливо у даному випадку керуватися ч.2 ст.121 Конституції як нормою прямої дії, якщо практично всі питання, пов'язані з реалізацією згаданої функції,у законодавстві практично не відрегульовані? Як це узгоджується з позицією ч.2 ст.19 Конституції, у згідно з якою органи державної влади і їх посадові особи зобов'язані

діяти лише на основі, в межах уповноважень і засобом, передбаченим Конституцією і законом? Адже ні підстави, ні межі прокурорського втручання, ні способи, які повинен використати прокурор, у законі не визначені.

У деякому сенсі становище порятує те, що норми ЦПК (статті 13, 98, 121, 122, 248-15 - 248-19, окремі статті розділів 41, 42) і Господарського процесуального кодексу (статті 2, 29, 41, 97 та інш.) містять визначені вказівки стосовно участі прокурора в цивільному і господарському судочинстві. Однак вони стосуються функції участі прокурора в розгляді в судах цивільних справ і господарських спорів, а не його представницької функції. Так, зовсім не розраховані на її реалізацію положення гл. 12 ЦПК «Представництво в суді», а ч. 2 ст. 116 взагалі забороняє прокурорам бути представниками в суді, окрім випадків, коли вони діють як керівники, опікуни чи представники органів прокуратури. Внаслідок цього ми зустрічаємося з унікальною ситуацією, коли не норма закону формує і спрямовує практику, а практика судів і органів прокуратури, яка формується по суті стихійно на основі «понять», може вплинути на зміст майбутніх норм законодавства.

І все ж процес впровадження в практику судово-представницької функції прокуратури продовжується, і завдання зараз полягає в тому, щоб з урахуванням матеріалів цієї практики прискорити остаточну легалізацію

96

згаданої функції. Це спонукає нас приєднатися до дискусії відносно її змісту і умов її реалізації.

У найширшому розумінні представництво означає виконання дій юридичного характеру однією особою в інтересах другої особи. Різноманітністю представництва є цивільно-процесуальне представництво, під яким розуміють «такі юридичні відносини, за якими одна особа - представник виконує на основі повноваження, наданого йому законом, статутом, положенням або договором, процесуальні дії в цивільному судочинстві на захист прав і охоронюваних законом інтересів.

У якому ж співвідношенні знаходиться це розуміння судового представництва з поняттям судово-прокурорського представництва? Вважаємо, що відповісти на таке питання можна, тільки попередньо співставивши повноваження прокурора в сфері цивільного і господарського судочинства, які існували і раніше, з його конституційною представницькою функцією.

В юридичній літературі переважає судження, що п. 2 ст. 121 Конституції України закріплює принципово нову функцію прокуратури, якої не існувало у законодавстві Союзу РСР [71; 413]². Однак окремі автори стверджують, що цю функцію не можна вважати як принципово нову, оскільки і до прийняття Конституції 1996 р. прокурор мав право звертатися до суду із заявою на захист прав і законних інтересів громадянина і держави і представляти їхні інтереси в суді [361]³.

____________________

¹ Див.:Штефан М.Й. Цивільний процес. - К.: Ін.Юре., 1997. - С.141.

² Див. Давиденко Л. Функції прокуратури України згідно з новою Конституцією України // Право України. - 1997. - № 6. - С.43; Шумський П. Представництво прокурора в суді // Право України. - 1998. - № 2.. -С. 21.

³ Див.: Суботін С., Чернякова О., Марочкін І. Представницька функція прокурора // Право України. -1997. - № 11. - С. 63.

97

М.В.Руденко розглядає представницьку функцію як нову для нашого законодавства в тому розумінні, що вона дійсно раніше не була передбачена законом, але разом із тим відзначає її певний зв'язок з загальнонаглядовою функцією [328]¹.

Вважаємо за необхідне приєднатися до міркування тих, хто розглядає указану функцію як новелу в законодавстві про прокуратуру України (у законодавстві інших країн СНД такої функції прокуратури немає).

Відмінність між представницькою функцією прокуратури в суді для захисту інтересів громадян і держави, з одного боку, а діяльність прокурора у цивільному і господарському процесі по захисту прав громадян і держави, з другого, здійснюються за кількома параметрами.

Перш за все відзначимо ту обставину, що процесуальна діяльність прокурора по захисту прав і законних інтересів громадян і держави здійснювалась у межах одного із напрямків діяльності прокуратури, котрий називається участю прокурора у розгляді цивільних справ у судах, і складала лише частину цієї діяльності. Структурні підрозділи Генеральної, обласних і прирівняних до них прокуратур, які організовували цю роботу, називались цивільно-судовими управліннями і відділами [446]². Діючий наказ Генерального прокурора, присвячений організації згаданої функції прокуратури, отримав нову назву, наближену до змісту цієї функції.

¹ Див.: Руденко Н.В. Основы теории представительства прокуратурой интересов государства в арбитражном суде. - Алчевск, 2000. - С. 37.

² Див.: Наказ Генерального прокурора України № 7 від 15 липня 1996 р. «Про організацію діяльності прокурорів у цивільному і арбітражному судочинстві».

98

Відповідні структурні підрозділи тепер стали називатися управліннями і відділами представництва інтересів громадян і держави у судах [453]¹.

Таким чином, і в організаційному плані ми маємо новий напрямок в прокурорській діяльності, який отримав статус конституційної функції прокуратури. Покладання на прокуратуру цієї функції вимагає її правової регламентації не тільки у судово-процесуальному законодавстві, але і в новій редакції Закону України «Про прокуратуру», стосовно цього погоджуються всі дослідники цієї проблематики [163; 326; 399; 91]².

У літературі здійснювались різноманітні спроби дати визначення поняттю «представництво прокурором інтересів громадянина або держави у суді».

Так, Л.М. Давиденко відзначив, що указане представництво належить розуміти як «діяльність прокурора, поєднану з його участю у судовому розгляді цивільних, господарських справ і справ про адміністративні правопорушення з метою захисту прав і законних інтересів окремої особи, громадян, держави, а також підготовкою і направленням до суду заяв та інших матеріалів, застосуванням інших дій щодо відновлення порушеного права окремої особи, громадян, держави» [71]³. Цю фразу і без посилання на джерело повторив пізніше П.В. Шумський [416]⁴.

Деякі автори обмежуються вказівкою на те, що представництво прокурором інтересів громадянина чи держави у суді є офіційним представництвом, яке ґрунтується на Конституції України, не розкриваючи

____________________________

¹ Див.: Наказ Генерального прокурора України № 8 від 28 жовтня 1998 р. «Про діяльність прокурорів по представленню інтересів громадян і держави у судах».

² Див.: Косюта М.В. Правове регулювання представницької функції прокурора // Право України. - 1997. - № 12. - С. 53-57; Руденко М., Глаговський В. Представництво прокуратурою інтересів громадян або держави в суді (теоретичні і практичні аспекти) // Право України. - 1997. - № 11. - С.59-63; Чернякова Е.Б. О представительской функции прокурора по законодательству Украйни // Проблеми совершенствования прокурорского надзора (К 275-летию Российской прокуратури). - Матеріали науч.-практ. конф. - М., 1997; Долежан В.В. Шляхи конкретизації представницької функції прокуратури у майбутньому Законі України «Про прокуратуру» // Проблеми організації прокуратури і оптимизації її діяльності в сучасних умовах // Зб. наук. праць. - Харків, 1997. - С. 184-189 тощо.

³ Див.: Давиденко Л. Указ. праця. - С. 43-44.

⁴ Див.: Шумський П.В. Прокуратура України. - К.: Вентурі, 1998.

99

зміст цього поняття [38; 338]¹. Розглядаючи назване представництво як представництво нового типу, Є.А. Суботін, Е.Б. Черв'якова і І.Є. Марочкін відзначають таку його особливість, як виконання вказаної функції прокурором [361]².

Особливо належить відзначити позицію тих авторів, котрі прирівнюють прокурорське представництво до інших його видів. Зокрема, С. Фурса зауважив, що «прокурор є таким же представником, як й інші представники, здійснюючи представництво на підставі закону» [392]³, а на думку О.Задніпровського «представництво прокурора мало чим відрізняється від представництва адвоката» [100]⁴.

Принципово важливе вагоме значення має трактування прокурорсько-судового представництва, що міститься в резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. у справі щодо конституційного представлення Вищого арбітражного суду України і Генеральної прокуратури України стосовно офіційного тлумачення положення ст. 2 Господарсьского процесуального кодексу України (п. 3). «Під представництвом прокуратурою України інтересів держави в господарському суді за змістом п. 2 ст. 121 Конституції України і ст. 2 і 29 Господарського процесуального кодексу України потрібно розуміти правовідносини , в яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією України і законами України повноваження, здійснює в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави» - вказано в ньому [441]⁵.

Важливість цього визначення полягає в тому, що воно представляє офіційне тлумачення Конституції і є обов'язковим для застосування. Крім

________________________________

¹ Вернидубов І. Функції прокуратури на перехідний період // Право України. - 1998. - № 2. - С.7-9: Сапунков В.И. Процессуальные проблемы представительства прокурором интересов граждан или государства в суде // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах. Зб. наук. праць. - Харків, 1997. - С. 179.

² Див.: Суботін Є.А., Черв"якова О.Б., Марочкін І.Є. Зазн. праця. - С. 64.

³ Див.: Фурса С. Теоретичні аспекти правового і процесуального становища прокурора в цивільному судочинстві // Право України. - № 12. - С. 68.

⁴ Див.: Задніпровський О. Право прокурора у світлі нової Конституції України // Право України. - 1997. - № 1. - С. 73.

⁵ Див.: Вісник Конституційного Суду України. - 1999. - № 2. - С. 42.

100

того, формально торкаючись лиш представництва інтересів держави в господарському суді, воно безумовно відноситься також до представництва інтересів держави і громадян у інших судах.

Візьмемо на себе сміливість сформулювати на цій підставі визначення, яке розповсюджується на прокурорсько-судове представництво взагалі. «Під представництвом прокуратурою України інтересів громадян у суді загальної юрисдикції і інтересів держави в суді загальної юрисдикції і господарському суді за змістом п. 2 ст. 121 Конституції України, ст. 13 Цивільного процесуального кодексу України, ст. 2 і 29 Господарського процесуального кодексу України належить розуміти правовідносини, у яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією України і законами України повноваження, здійснює в суді процесуальні дії з метою захисту інтересів громадянина чи держави».

Таким чином, прокурорське представництво в суді виступає, з одного боку, як функція прокуратури, а з іншого - як правовідносини, суб'єктами яких є прокурор та інші особи, залучені до процесу.

Звичайно, аналіз правової природи представницької функції прокурора повинен включати з'ясування питання про те, чи є вона новим інститутом, чи формою звичайного представництва у цивільному судочинстві, коли прокурор прирівнювався до інших суб'єктів законного представництва або адвоката. З такою думкою деяких авторів (уже згаданих нами С. Фурсою та О.Задніпровським), категорично не можна погодитися. Володіючи ознаками процесуального представництва, прокурорське представництво характеризується наявністю характерних рис.

Перш за все, вони обумовлені метою і завданнями представництва, які витікають із загальної мети і завдань прокуратури як органу, покликаного стояти на сторожі законності. При цьому потрібно виходити із філософського розуміння мети як очікуваного результату, на досягнення котрого у кінцевому результаті спрямована та чи інша діяльність, а завдання - як того, що потрібно зробити для досягнення цього результату. Виходячи із цього,

101

завданнями даної діяльності можна вважати застосування прокурором заходів по відновленню порушених прав і законних інтересів громадян та інтересів держави, ефективне використання ним всіх наданих для цього повноважень. Метою прокурорського представництва є такі її кінцеві результати, як, наприклад, скасування, зміна незаконних правових актів, відшкодування збитків, спричинених громадянам і державі, визнання незаконними угод, які порушують інтереси держави і суспільства, викорінення причин і умов, що сприяють порушенням, фактичне покарання винних.

Власне, із мети і завдань прокурорсько-судового представництва випливає, що здійснюється воно особливим органом, представники якого не мають свого інтересу у справах, порушених з їхньої ініціативи, і які, здійснюючи представництво, завжди і скрізь виступають у ролі наглядача закону. Між прокурором і особою, яка звернулася до нього і ставить перед ним питання щодо реалізації у конкретних обставинах власних представницьких повноважень, виникають особливі представницькі правовідносини. Представництво в суді може використовуватися прокурором для захисту прав і законних інтересів не лише окремих громадян, але і соціальних груп так званого «неперсоніфікованого» суспільного інтересу. У подібних випадках прокурор може використати свої представницькі повноваження навіть за відсутності звертань потерпілих від беззаконня чи «безголосих» державних структур, що не бажали виявляти ініціативу на захист інтересів держави.

Важливе значення в аспекті проблеми, яка розглядається, мають питання, які стосуються організаційної сторони реалізації представницької функції прокуратури. Перш за все це стосується підстав прокурорського втручання для захисту інтересів держави і громадян. Звичайно, такі інтереси повинні бути достатньо важливими, аби їх захист здійснювався за посередництва прокуратури. При цьому потрібно чітко уявляти, яким, власне, змістом наповнив законодавець саме поняття «інтерес». У

102

філософському значенні під «інтересом» розуміємо «спосіб відношення соціального суб'єкта до необхідних умов його існування і розвитку, що полягає у прагненні створити і використати ці умови» [480]¹, а в психологічному сенсі - «прагнення особистості до матеріальних і духовних цінностей» [480]².

Здається, однак, що об'єктом прокурорського захисту може бути не усякий інтерес, а лише такий, який у свою чергу захищається законом і таким чином набуває правового характеру.

Як нам здається, із цих позицій юридичне поняття «інтереси громадянина» і «інтереси держави» мають дещо інший зміст. Захист інтересів громадян безпосередньо здійснюється шляхом відновлення їхніх порушених суб'єктивних прав. Дещо більш складним виступає трактування інтересів держави як об'єкта захисту. Як на нас, є слушною думка М.В. Косюти про те, що Україна як держава «має певні інтереси, які витікають із інтересів усього суспільства. Виходячи з цього, держава наділяє певними правами і повноваженнями окремі органи державної влади, підприємств і організацій. Тому потрібно вважати, що відносно держави в цілому прокуратура захищає лише її інтереси» [168]³. Додамо від себе, що порушення інтересів держави можуть виявлятися в порушенні майнових та інших прав різноманітних юридичних осіб.

Проте, у конкретних життєвих обставинах чітко відділити інтереси громадян й інтереси держави надто важко, оскільки згідно з ч. 2 ст. 3 Конституції України, «права і свободи людини і їх гарантії визначають зміст і напрямок діяльності держави». Цілком зрозуміло, що посягання на ці права порушує інтереси держави. У свою чергу, будь-які посягання на державну незалежність, територіальну цілісність України або на безпеку держави здатні спричинити велику шкоду інтересам держави і громадян.

¹ Див.: Філософський словник. - К., 1986. - С. 237.

² Див.: Там же. - С. 238.

³ Див.: Косюта М.В. Додержання законів у сфері економіки України. Актуальні проблеми прокурорського нагляду. - С. 246.

103

Тому будь-який поділ у законодавстві інтересів громадян й інтересів держави буде мати штучний характер. І все-таки зробити це необхідно для забезпечення одноманітності застосування закону [216]¹.

Інколи поняття «інтереси громадянина в державі» пов'язується з виключно матеріальними інтересами, і це, на наш погляд, неправильно. Як зазначено в літературі, мова тут повинна іти про інтереси у широкому значенні цього поняття, яке охоплює економічні, соціальні, політичні, екологічні та інші інтереси [399]². Так чи інакше до цього питання уже зверталися теоретики, котрі намагалися вирішити проблему «інтересу» шляхом опису сфер життєдіяльності, де інтереси громадян і держави мають найбільше значення. Так, на думку М.В. Косюти, державний інтерес полягає в успішному застосуванні законів, спрямованих на реформування економіки і нормальному функціонуванні бюджетної сфери [168]³. У свою чергу, стосовно громадян судово-прокурорське представництво повинно бути направлено перш за все на захист їхніх конституційних прав [168]⁴. Думку більш загального характеру висловив М. Руденко, який вважає, що під «інтересами громадянина і держави» потрібно розуміти закріплену Конституцією і законами України, міжнародними угодами і актами систему фундаментальних цінностей у найбільш важливих сферах життєдіяльності народу і суспільства (політичній, економічній, соціальній, військовій, екологічній, науково-технічній, інформаційній та інших) [327]⁵.

Спробуємо докладніше розглянути цю проблему на основі аналізу норм ЦПК і ГПК, що регламентують підстави для звернення прокурора до суду, і деяких інших законодавчих актів.

______________________________

¹ Див.: Медведчук В. Життя і Конституція погребують нової редакції Закону про прокуратуру // Господарське право -1999. - 6 лютого.

² Див.: Червякова Е.Б. О представительской функции прокурора по законодательству Украины // Проблеми совершенствования прокурорского надзора (К 275-летию Российской прокуратури). - Материали научн.-практ. конф. - М., 1997. - С. 103-104.

³ Див.: Косюта М.В. Указ. праця. - С.245-247.

⁴ Див.: Там же. - С. 249.

⁵ Див.: Руденко Н. Институт представительства прокуратури как способ защиты интересов гражданина и общества // Государственное право. - 1998 - № 8. - С.4.

104

Підстави щодо представництва інтересів громадян у суді загальної юрисдикції.

Згідно зі змістом ст. 13 і 121 ЦПК прокурор має право звертатися до суду із заявами на захист прав і законних інтересів громадян, які через стан здоров'я чи інші поважні причини не можуть захистити свої права. Особливий характер має заява прокурора про визнання незаконним правового акта органу, рішення або дії посадової особи (ст. 248₁₅ - 248₁₉ ЦПК), які, між іншим, можуть бути направлені на захист прав як громадян, так й інтересів держави [470]¹.

Вже це, на наш погляд, означає суттєве обмеження прерогатив прокуратури, оскільки у кожному конкретному випадку суд може зажадати від прокурора підтвердження того, що громадянин дійсно нездатний захищати свої права шляхом безпосереднього звертання до суду. Посилання на те, що ці підтвердження недостатньо переконливі, інколи просто приховують небажання суддів виконувати, на їх думку, "зайву" роботу [54]².

Необхідність захисту прав невизначеної кількості людей частіше за все може бути обумовлено виданням нормативних правових актів, що обмежують ці права, які в деяких випадках носять відвертий і цинічний характер (про урізання пільг на безкоштовний проїзд у громадському транспорті для інвалідів війни, про запровадження платних послуг для них в установах охорони здоров'я, про скорочення переліку ліків, які можна придбати безкоштовно чи зі знижкою тощо.)

Не можна однозначно трактувати і положення закону про осіб, котрі за станом здоров'я чи з інших причин не в змозі захистити свої права. Можна,

¹ За даними статистики, у 1999 р. прокурорами України було направлено до судів 956 заяв про визнання незаконними правових актів у зв'язку з відхиленням або нерозглядом протестів прокурорів, судами розглянуто 749 заяв, із яких задоволене 594. У розгляді частини заяв було відмовлено, оскільки спори стосовно права підлягали розгляду в порядку позовного чинства. Окремі заяви не були задоволені через пропускання установленого законом 15-денного строку для їх подання. І однак порушення за ініціативою прокурорів цих справ є важливим засобом щодо зміцнення законності у сфері державного управління, (див.: лист Генеральної прокуратури України від 20.06.2000р. за № 8 (1-26) "Про визнання незаконними правових актів, рішень або дій посадових осіб ".

² Див.: Горват Н. Напрасно писал прокурор // Голос Украины. - 1994. - 16 ноября.

105

звичайно, при бажанні включити до цього числа тільки паралітиків і недоумкуватих, і тоді прокурори менше стануть турбувати суди власними заявами на захист прав громадян. Але потрібно зважати на реальні обставини, враховуючи, що більша частина громадян не звертається за судовим захистом зовсім із інших причин: незнання своїх прав, дорожнеча звертання до адвоката, психологічний бар'єр, пов'язаний зі страхом набути репутації «позивайла» та ін.

Деякі політики і юристи, особливо із числа чинів судового відомства, недовірливо і тим паче з підозрою відносяться до того, що представники теорії прокурорського нагляду в переважній більшості своїй пропонують якомога ширше тлумачити підстави прокурорського представництва в суді для захисту прав громадян. Вони не хочуть (чи не здатні) зрозуміти, що це продиктовано аж ніяк не відомчими міркуваннями, а бажанням максимально використати правозахисний потенціал для захисту прав людини і громадянина.

Вважаємо, що в кожному конкретному випадку вирішення питання про те, чи здатен громадянин самостійно захищати свої права і законні інтереси в суді, чи прокурор може допомогти йому в тому, необхідно залишати на розсуд самого прокурора. Погоня за показниками, на жаль, характерна для деякої частини працівників прокуратури, у цьому випадку є меншим злом, аніж залишення без правового захисту як окремих громадяни, так і цілих соціальних груп. Зрозуміло, що це може супроводжуватися укріплюванням кадрового потенціалу і інфраструктури судової влади.

Підстави для захисту інтересів держави у господарському суді

Діюче господарське процесуальне законодавство дещо по-іншому, ніж ЦПК, підходить до вирішення питання про підстави звертання прокурора до суду. Зрозуміло, тут не йдеться про те, що, держава не в спромозі захищати свої інтереси через нездоров'я. «Хворими» у розумінні корумпованості, лінощів чи пияцтва можуть бути представники тих державних структур, які загалом належать до виконавчої гілки влади, котрі не можуть чи не хочуть

106

самостійно застосувати необхідні міри для захисту інтересів держави і суспільства. Напевно, тому ЦПК не тільки не обумовлює право прокурорів і їхніх заступників звертатися до господарського суду із позовними заявами в інтересах держави якими-небудь додатковими умовами, окрім обов'язку прокурора назвати орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (ст. 2), але і по суті має в розпорядженні положення діючого Закону «Про прокуратуру», відносно права прокурора вступати в справу на будь-якій стадії процесу (ЦПК такого положення не містить).

До останнього часу норми господарського процесуального законодавства дозволяли прокурорам відстоювати інтереси держави шляхом звернення до господарських судів. За даними Генеральної прокуратури України кожна третя справа розглядається господарськими судами за позовами прокурорів [178]¹. Широкого розповсюдження набула практика подання прокурорами позовів на захист інтересів державних підприємств, установ і організацій. Однак відсутність чітких вказівок у законодавстві стосовно того, що треба розуміти під інтересами держави, стала причиною звертання до Конституційного Суду України Вищого господарського суду України та Генеральної прокуратури України щодо необхідності дати офіційне тлумачення п. 2 ст. 121 Конституції України.

Представляє значний теоретичний і практичний інтерес як мотивуюча, так і резолютивна частина рішення КС від 8 квітня 1999 року за цією справою. Підтвердивши положення Конституції про те, що прокурор має право представляти в господарському суді лише інтереси держави, КС у той же час зробив такі важливі висновки: а) висловив думку, що в основі цих інтересів завжди лежить потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону

¹ Див.: Кулик В. Право як основа демократичних засад у суспільстві // Вісник прокуратури. - 1999. - № 1. - С. 23.

107

України, гарантування її економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання і таке інше, тобто підтвердив, що інтереси окремих юридичних осіб можуть, хоч і не завжди, співпадати з інтересами держави, тобто, можуть бути предметом представництва зі сторони прокурора в господарському суді; б) визнав за прокурором право самостійно визначати і обґрунтовувати, у чому, власне, полягає порушення інтересів держави чи загроза інтересам держави.

Таким чином, оцінка цих обставин віднесена саме до компетенції прокуратури, а не господарського суду, що безперечно, сприяє збереженню активності прокуратури у цій сфері. В той же час Генеральна прокуратура України звернула увагу прокурорів на необхідність уважно підходити до визначення органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах , зокрема, ними повинні визнаватися не центральні, а відповідні місцеві органи державної виконавчої влади [472]¹.

На нашу думку, найбільш чітко порушення інтересів держави проявляється в укладанні афер, які порушують інтереси держави і суспільства, коли повинні наступати наслідки, передбачені ст. 49 ЦК України (стягнення одержаного за угодами у прибуток держави) [465]², у нецільовому використанні бюджетних коштів, порушенні податкового, антимонопольного, зовнішньоекономічного законодавства, порушенні порядку здійснення приватизації.

¹ Роз'яснення Генеральної прокуратури України про пред'явлення прокурорами в господарські суди позовів в інтересах центральних органів виконавчої влади від 19.07.2000 р. за № 7п/10.

² Як засвідчують дані Генеральної прокуратури України, достатньо широке розповсюдження в ряді областей отримало укладання фіктивних незаконних операцій підприємницькими структурами з метою пилитися від сплати податків. У Львівській області тільки однією фіктивною фірмою під назвою «Електрополграфмаш» незаконно отримано від підприємств і організацій різноманітних форм власності в результаті незаконних операцій понад 1,3 мільйона грн., які переказані готівкою за допомогою аналогічних фіктивних фірм. Виходячи з того, що названі незаконні операції були укладеш з порушенням інтересів держави і області, в цьому й інших випадках за позовом прокурорів господарські суди визнали їх незаконними і стягнули у податок держави отримані від них суми (Інф. лист Генерального прокурора України про становище організації роботи по поданню заяв про відхилення державної реєстрації та позовів на визнання недійсними незаконних операцій, укладених підприємницькими структурами з метою одержання незаконних прибутків від 02.12.99 р. № 3/55).

108

Окремими законодавчими актами передбачені особливі підстави щодо звертання прокурорів до господарських судів на захист інтересів держави: у зв'язку із порушенням законодавства про зовнішньоекономічну діяльність, природоохоронного законодавства, про застосування санкцій до об'єднань громадян за порушення ними Конституції і законів України, про заборону за цими мотивами діяльності релігійних об'єднань і в деяких інших випадках [328]¹.

Підстави для захисту інтересів держави в судах загальної юрисдикції

Стаття 13 ЦПК України не містить застережень стосовно права прокурора звертатися із заявою на захист інтересів держави, на відміну від захисту інтересів громадян. Деякі законодавчі акти передбачають особливі випадки звертань. Зокрема, з винної особи за позовом прокурора в прибуток держави може бути стягнена вартість лікування потерпілого від злочину. Стягнення із керівників підприємств і організацій та їхніх заступників у судовому порядку здійснюється за позовом вищестоящого у порядку підпорядкування органа або на підставі заяви прокурора [328]².

Вважаємо, при вирішенні питань, пов'язаних із зверненням прокурорів до судів загальної юрисдикції стосовно захисту інтересів держави, у принципі не можна не враховувати положень, які містяться в рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року. Хоча воно стосується лише звертань до господарських судів, не можна не враховувати, що мова тут іде, по суті, про аналогічні за характером правостосунки.

Що ж стосується підстав представництва прокурором у суді інтересів громадян чи держави, то ними можуть бути звертання окремих громадян, їх об'єднань, юридичних осіб, органів державної влади і місцевого самоврядування, повідомлення засобів масової інформації. Такою підставою може бути і власна ініціатива прокурора. Намагання деяких авторів

________________________

¹ Див.: Руденко Н.В. Основы теории представительства прокуратурой интересов государства в арбитражном суде. - С. 82-85.

² Див.: Руденко Н.В. Указ. праця. - С. 84.

109

позбавити прокурора права на виявлення подібної ініціативи прирікає його на пасивне очікування «сигналів», що аж ніяк не відповідає правозахисній природі вказаної функції. Звичайно, власна ініціатива прокурора може базуватися лише на конкретній інформації про порушення закону, отриманій із різноманітних джерел, і перш за все, матеріалів прокурорських перевірок, кримінальних справ тощо. Формою представництва прокурором інтересів громадян і держави у суді виступає також його участь у розгляді цивільних справ і господарських спорів. Характеризуючи процесуальне повноваження прокурора, який здійснює представництво інтересів держави, КС у вже згаданому рішенні (п. 3) указав, що його дії «включають подання прокурором до господарського суду позовної заяви, його участь у розгляді справи за позовною заявою, а також розгляд судом будь-якої іншої справи за ініціативою прокурора або за ухвалою суду...» (підкреслено автором). Оскільки тут ідеться про тлумачення Конституції, а не норм ЦПК, було б дуже важко позбавити прокурора цього права шляхом внесення змін в ГПК, тому що рішення КС є безумовно обов'язковими, а подібні зміни означали б ревізію вказаного рішення. Вважаємо при цьому ненормальною таку суттєву різницю у формах представництва прокурором інтересів держави в господарському суді та інтересів громадян і держави у суді загальної юрисдикції, і вважаємо, що вона повинна бути усунена.

Спеціального розгляду заслуговує питання про так звану досудову частину представницької функції прокурора. Практично всі дослідники цієї проблеми вважають, що здійснення представництва в суді неможливо відірвати від діяльності прокурора щодо виявлення, усунення і попередження порушень законності [361; 163; 326; 91; 34]¹.

¹ Див.: Суботін Є.А., Черв'якова О.Б., Марочкін І.Є. Представницька функція прокурора // Право України. - 1997. - № 11. - С. 64; Косюта М.В. Правове регулювання представницької функції прокуратури // Право України. - 1997. - № 12. - С. 56; Руденко М, Глаговський В. Представництво прокуратурою інтересів громадян або держави в суді // Право України. - 1997. - № 11. - С. 62; Долежан В. В. Шляхи конкретизації функції прокуратури у майбутньому Законі України «Про прокуратуру» // Проблеми організації прокуратури в оптимізації її діяльності в сучасних умовах: Зб. наук. праць. - Харків, 1998. - С. 185; Ватюх В. Представницька функція прокуратури в новому законі // Закон і бізнес. - 2000. - № 38, тощо.

110

По-перше, необхідно надати статус представницьких досудовим повноваженням прокурора, спрямованим на виявлення порушень прав громадян й інтересів держави. Очевидно, що для виявлення таких фактів і збирання відповідних доказів прокурор повинен мати можливість здійснити необхідні перевірочні дії. До тих пір, доки в країні буде зберігатися така функція прокурора, як нагляд за дотриманням і застосуванням законів, прокурор, готуючись до звертання до суду, цілком може використовувати для цього повноваження, передбачені ч. 1 ст. 20 Закону про прокуратуру. Коли ж (і якщо) буде остаточно перерізана «пуповина», яка зв'язувала вже колишній загальний нагляд із іншими функціями прокуратури, тоді відповідні загальнонаглядові повноваження трансформуються в представницькі, які мають допоміжний характер і забезпечують прокуророві можливість звернутися до суду з метою захисту інтересів громадянина чи держави.

По-друге, було б нерозумним повністю лишити прокурора можливості застосовувати заходи для усунення цих порушень не лише «до суду», але і «без суду». Природно, що як і при здійсненні загального нагляду, його вимоги щодо усунення порушень не можуть носити безумовно обов'язкового характеру, і у випадку незгоди з ними тих, кого вони стосуються, можугь стати предметом судового розгляду за ініціативою того ж прокурора.

У проекті нової редакції Закону України «Про прокуратуру», підготовленому групою народних депутатів України, пропонується надати прокуророві право у порядку досудового провадження:

- вимагати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань і посадових осіб необхідні документи, матеріали, рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти, статистичні дані, акти ревізій, перевірок, висновки фахівців та ін.;

111

- доручати відповідним органам, установам, організаціям здійснення ревізії, відомчих і позавідомчих експертиз, а також залучати для з'ясування необхідних питань відповідних фахівців;

- викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них письмових і усних пояснень щодо допущених порушень прав і законних інтересів людини, громадянина або держави;

- вимагати заборони протиправних дій, від кого вони б не виходили, вносити подання щодо усунення порушень закону, їх причин і сприятливих для них умов.

Що стосується «судової частини» представницької функції прокурора, то він повинен бути наділений такими повноваженнями: звертатися до суду із заявами про визнання незаконними правових актів, дій і рішень посадових осіб; брати участь у розгляді судами справ з метою захисту прав громадян або інтересів держави; давати висновки у судових засіданнях по справах, які розглядаються за участю прокурора; ініціювати перегляд незаконних і необґрунтованих судових рішень, які порушують права громадян або інтереси держави, а також судових рішень у зв'язку із заново відкритими обставинами.

Вважаємо, що, володіючи такими повноваженнями, прокурор повноцінно реалізував би свою функцію представництва в суді інтересів громадян або держави.

Діяльність прокурора в процесі щодо здійснення цієї функції складається із декількох стадій, які одночасно можна розглядати і як форми її реалізації. На нашу думку, до них належать: досудове повноваження; звернення прокурора до суду, господарського суду в порядку, передбаченому законом; його участь у судовому розгляді цивільних справ за першою інстанцією; вжиття прокурором заходів щодо перегляду незаконних і необґрунтованих судових рішень.

112