СИСТЕМА ДЕРЖАВНО-ГРОМАДСЬКОГО УПРАВЛІННЯ ЯК ПРОДУКТ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ СУСПІЛЬСТВА

(В. П. Бех, Г. О. Нестеренко)

За посередництвом утворення, функціонування та розвитку громадських організацій здійснюється самоорганізація громадянського суспільства. Самою сутністю самоорганізації є спонтанне самоформування нових структур, стихійне нецілеспрямоване виникнення в соціальній системі нових об’єктів, яке здійснюється її власними силами, без зовнішнього втручання.

У такий спосіб — шляхом утворення недержавних організацій — соціум забезпечує собі базу для розвитку, адже громадські організації — це необхідні для розвитку максимум різноманітності і мінімум впорядкованості.

Громадські організації, до яких належать найрізноманітніші соціальні угруповання в складі громадянського суспільства, таким чином постають атрактивними елементами, котрі притягують до свого складу громадян із близькими інтересами і соціально— політичними переконаннями, забезпечують їх консолідацію і сприяють вираженню та захисту цих інтересів у колах державного управління. Так, через консолідацію, вираження, просування і захист інтересів окремих груп громадян, реалізується практичний поділ влади на державну і недержавну і саморозгортаються процеси, які отримали назву демократизації.

Тому, фактично, основним механізмом розгортання процесів демократизації сучасного суспільства виступає не поширення ринкової економіки і приватної власності, а реалізація влади громадських організацій, що складає зміст громадянської самоорганізації.

Перебіг процесів самоорганізації громадянського суспільства загалом стає можливим за виконання низки таких ключових умов:

— відносна спільність інтересів атрактивних утворень — громадських організацій, принаймні в одному — національному — аспекті;

— взаємна відмінність і навіть унікальність громадських організацій за деякими критеріями, що забезпечує диференційованість і структурованість громадянського суспільства, вибудовування його внутрішньої мережі;

— взаємопов’язаність елементів громадянського суспільства, що знижує рівень соціальної ентропії;

— подолання атомізації громадянського суспільства, зумовленої, не в останню чергу, фрагментарністю і амбівалентністю суспільної свідомості.

Дотримання цих умов є необхідним підґрунтям для ефективного розгортання процесів демократизації. Щоправда, ефективність останніх може бути більшою або меншою, а міра впливу громадських організацій на ці процеси визначається комплексом критерїів, які детально розкрито в цьому дослідженні.

Разом із тим, проведений в роботі комплексний аналіз наочно демонструє, що самоорганізація в царині громадянського суспільства не може розгортатися без певного доступу до державних елементів і впливу на ключові об’єкти державно—політичної підсистеми.

По-перше, саме утворення повноцінного громадянського суспільства стає можливим лише тоді, коли держава виділяється в особливий політичний інститут, що актуалізує потребу в обмеженні монополії на владу та в урівноваженні державного впливу зі впливом недержавних організацій.

По-друге, доступ громадських організацій до ключових елементів державного управління може здійснюватись у формі впливу на основні етапи прийняття державно- управлінських рішень. Серед них виокремлено такі етапи у роботі:

1) внесення проблем на розгляд адміністративного органу (лобіювання);

2) дискусія і розробка альтернатив вирішення проблеми (публічні обговорення, громадські слухання);

3) експертна оцінка розроблених альтернатив;

4) участь в організації виконання прийнятого рішення;

5) соціальний контроль завдяки формуванню громадської думки;

6) корекція (зворотній зв’язок).

Також до експертної оцінки громадські організації долучаються на завершальних етапах прийняття управлінського рішення - для оцінки ефективності його реалізації.

Тому громадянське суспільство як сукупність створених на добровільній основі організацій, які виражають інтереси певних соціальних груп і організують своїх членів незалежно від державної влади не може бути повністю вільним від інституту держави в процесі самоорганізації, який активно розгортається в громадянському суспільстві, утворюються параметри порядку, але надалі вони фіксуються державною владою і відтоді регулюють громадянські взаємини.

З другого боку, і державне управління тісно пов’язане з громадянським суспільством, можна навіть зауважити, що вони не мають чітких меж одне стосовно одного [281, с. 178— 183]. Причому має сенс синергетична теза, що саме вплив громадянського суспільства на державу (шляхом породження параметрів порядку) є прямим, а виробництво державою законів, їх функціонування та контроль за виконанням — це вже зворотний зв’язок. (Більше того: в процесі глобалізації “громадянське суспільство бере владу у свої руки” і космополітична держава народжується як симбіоз глобального громадянського суспільства і держави.)

Усе вищезазначене логічно доповнює всі результати виконаної у восьми розділах монографії наукової роботи і підводить нас до висновку про те, що демократизація спільноти означає не передачу влади громадським організаціям, і не просто їх можливість впливати на прийняття державних рішень, а активну врівноважену узгоджену співпрацю органів державної і громадської влади. Функціональними органами останньої якраз і виступають громадські організації.

Для оптимальної реалізації цієї співпраці ми пропонуємо евристичну модель системи державно- громадського управління. Вона являє собою систему взаємодії органів державної влади і громадських організацій. Ця взаємодія представляє собою багаторівневу систему з широким спектром розподілу організаційних сил між суб’єктами управління, що дозволяє виявляти й уточнювати їх цілі, а також сукупність формальних і неформальних зв’язків і відносин між ними [423]. Вона може проявлятися в різних формах: співробітництво, консенсус, узгодження, гегемонія, контроль, панування, керівництво, ізоляція, нейтралізація, боротьба, суперництво тощо, проте реалізуючись у формі системи державно— громадського управління, передбачає ралізацію у форматі соціального партнерства.

При цьому ми виходимо з того, що державна влада диктує умови і темпи процесу демократизації управління суспільством, а відповідно й формування системи державно- громадського управління.

Нижче схематично подано характеристику системи державно—громадського управління.

Таблиця

Система державно-громадського управління

Взаємодія органів державної влади з громадськими організаціями має бути реалізована щонайменше на трьох рівнях:

1) на першому — оперативному — будь-яка громадська організація має вступити у взаємодію з органами державної влади для вирішення гострих ситуацій, що склалися на місцевому рівні;

2) на другому — тактичному рівні — в контакті мають перебувати громадські організації, що відтворюють думку територіальної або національної громади на районному, міському або обласному рівні з питань експертної оцінки стану проблем соціального розвитку та контролю за виконанням прийнятих рішень;

3) на третьому — стратегічному рівні — громадські організації мають привертати увагу державних органів до розбудови нормативно—правової бази їх діяльності, створення представницької організаційної структури громадських організацій як в країні так і на міжнародній арені, акредитації міжнародних організацій, представників світового громадянського суспільства у країні, що потребує широкого використання інструментарію експертизи і прогнозування соціального розвитку.

Подана ієрархія постає структурним каркасом системи державно—громадського управління, а її функціональний вимір забезпечується низкою соціальних утворень — механізмів, найбільш поширеними з яких є:

— механізм лобіювання;

— механізм науково—громадського консультування;

— механізм публічного обговорення питань;

— механізм експертизи;

— механізм правозахисної діяльності;

— механізм громадського контролю.

В ролі провідного елементу, який у системі державно- громадського управління виконує специфічну функцію інтеграції державної влади і влади громадських організацій, постають типові моделі дорадчих органів:

1) громадська рада. Сутність цієї моделі зафіксовано на законодавчому рівні і окреслено нами в аналізі участі громадських організацій на різних етапах прийняття державно—управлінських рішень. Наразі підкреслимо лише її особливості порівняно з іншими моделями. Громадська рада формується за ініціативи органу виконавчої влади, який скликає установчі збори за участю інститутів громадянського суспільства, але до її складу можуть бути залучені як представники від кожного такого інституту, так і працівники органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представників вітчизняних та міжнародних експертних і наукових організацій, підприємств, установ та організацій (за згодою їх керівників), а також окремі фахівці. При цьому важливо підкреслити, що “головою громадської ради не може бути обрано посадову або службову особу органу державної влади” [319].

Найголовніша цінність такої ради полягає в тому, що вона мусить залишатися незалежною, інакше втратить змогу надавати достовірну інформацію про потреби громадськості і почне просто “виправдовувати” рішення відповідного органу влади. Тому відносини такої громадської ради і органу влади мають формалізуватися так, щоб зберегти незалежність громадського сектора та його здатність до самоорганізації. Найкращою формою такої формалізації може бути договір про співпрацю. Відтак права і повноваження визначати членство в такій раді мають самі її члени, а не орган влади;

2) громадська експертна рада [403], або експертна комісія. Ключовою ознакою такої ради є її визначення — “експертна”. До складу такої ради входять експерти, фахівці, що працюють у неурядових структурах: представники недержавних аналітичних центрів, юридичних, аудиторських та інших компаній чи науковці. Але членами такої ради не можуть бути фахівці, котрі працюють у державних органах.

3) центр громадської експертизи [458] - незалежний аналітичний центр, українська неурядова і неприбуткова організація, діяльність якої спрямована на інформаційну, аналітичну та експертну підтримку здійснення системних змін як в публічному, так і в приватному секторах України. За своєю побудовою Центр громадської експертизи є мережею незалежних експертів. Інституційна спроможність Центру ґрунтується на об’єднанні знань, кваліфікації і досвіду учасників мережі, які є експертами в різних сферах: економіка, інвестиційна та регіональна політика, державне управління, урбаністика, практична соціологія, право та регуляторна політика, розвиток підприємництва, державні фінанси, бюджетна та соціальна політика, розвиток громадянського суспільства, інформація та комунікації тощо.

Центр громадської експертизи вибудовує свою діяльність за проектним принципом і виступає платформою для реалізації різноманітних проектів. Спеціалізацією Центру є дослідницькі, розробницькі, консалтингові та інфраструктурні проекти. Діяльність Центру громадської експертизи полягає у проведенні різних за тематикою соціальних та аналітичних досліджень, розробці методологій та створенні інноваційних моделей, моніторингу соціальних процесів та вивченні ринків, формуванні та підтриманні відкритих рейтингів;

4) неурядові дослідницькі (аналітичні) центри [483, c. 10], які є невід’ємним складником поточного політичного процесу і впливають на розробку та прийняття владних рішень; беруть участь у забезпеченні демократичного, прозорого та чесного характеру виборів у органи державної влади всіх рівнів та місцевого самоврядування, а також участь у роботі громадських рад і колегій, створених при центральних органах влади.

Спираючись на світовий досвід, можна доповнити бачення цих моделей такими прикладами, як експертні групи за напрямами міжнародної політики та управлінської діяльності та інститути консультантів або радників при високопосадовцях у державній владі.

Запропонована модель державно-громадського

управління дозволяє наголосити: державна влада не може спілкуватися з усіма громадськими організаціями, навіть на території одного адміністративного району, оскільки їх представники, як правило, постійно конфліктують і мають протилежні погляди на будь-яку проблему, тому повинні бути створені Центри соціального партнерства, які авторитетно віддзеркалюють погляди локальної спільноти або постійно проводити на території референдуми з метою пошуку консенсусу або хоча б компромісу. Ця теза розвиває аргумент, що механізм ефективного функціонування системи державно— громадського управління потребує впровадження технології соціального партнерства у практику державного управління.

Сьогодні в Україні необхідні умови для становлення системи державно—громадського управління сформовані, зараз відбувається формування її морфологічної структури, що реалізується стихійно, але по всьому периметру можливих взаємодій. Нагальною проблемою є визрівання достатніх умов для розгортання влади громадських організацій як співучасника організаційної взаємодії з державою.

Загалом, Україна рухається природним шляхом формування системи державно—громадського управління, але вона ще не має достатньої кількості первинних організацій, задіяних у горизонтальній площині, а ще менше вона створила таких об’єднань у вертикальній площині, тобто здатних до співпраці з державними органами.

При цьому постає наступне питання — про відповідність різних рівнів громадських організацій у морфологічному і функціональному вимірі структурі державної влади. На практиці це означає, що мережа громадських організацій повинна набути у морфологічному вимірі системного характеру, а у функціональному відношенні — мати спеціалізовані кадри, механізми, технології й інші властивості суб’єкта — носія влади для повноцінної співпраці з державою.

Але навіть коли ці питання будуть вирішені, постануть принципово інші: адже за межею державно—громадського управління починається якісно новий етап демократизації управління суспільством, який пов’язується з відмиранням держави і переходом до громадського управління соціальним розвитком світової спільноти. Дослідження його особливостей наразі точно знаходиться на самому початковому етапі.