Політична участь як основна форма реалізації влади громадських організацій

(Г. О. Нестеренко, Г. Я. Дідух)

Справедливою є теза, що формування сталого позитивного ставлення до влади у значної частини електорату і забезпечення участі населення в управлінні справами держави і суспільства є більш ефективним, якщо органи державної влади вступають у діалогічні відносини не з

дифузним електоратом, а зі структурами громадянського суспільства (органами місцевого самоврядування,

громадськими об’єднаннями, релігійними організаціями, недержавними організаціями у сфері бізнесу, освіти і культури, соціального захисту, а також іншими формами ініціативної участі громадян у рішення конкретних соціальних проблем) [66, с.

Громадські організації є складовою громадянського суспільства, яка забезпечує захист і реалізацію неполітичних інтересів громадян, використовуючи різні, у тому числі політичні інструменти. Визначаючи різноманітні шляхи і приклади розгортання окремих етапів механізму реалізації влади громадських організацій, ми поступово приходимо до висновку, що основною і узагальнюючою формою цього саморозгортання постає політична участь населення. Саме вона забезпечує розбудову структури громадянського суспільства як специфічного носія влади.

Традиційно склалося, що неполітична сфера користується більшим авторитетом серед населення, адже враховує буденні потреби громадян, наближується до них, відображає нагальні інтереси пересічного індивіда. Так, Г. Зеленько зазначає, що за відсутності каналів політичної взаємодії влади і суспільства на українських територіях протягом періоду бездержавності розвинулися форми політико-демократичної самореалізації громадян поза політичною сферою.

Проблемами політичної участі здавна цікавляться дослідники різних країн. Різні вчені намагаються знайти відповідь на питання, чому людина бере або не бере участь у політиці, які фактори мають вирішальний вплив на вибір тих чи інших форм політичної діяльності, чому індивіди висловлюють свою підтримку або незгоду із будь-якими політичними силами, програмами, інститутами.

В. Бортніков [40], проводячи детальний аналіз спроб визначення сутності явища політичної участі, що намагалися дати деякі автори, не може визнати їх задовільними на підставі того, що вони не дають повної картини політичної участі, здатної слугувати основою для її адекватного відображення. Найбільш ґрунтовний теоретичний аналіз згаданого поняття на пострадянському просторі здійснив російський вчений Д. Гончаров, який розглядає політичну участь крізь призму біхевіоральної парадигми в контексті соціокультурного і структурно-функціонального аналізу сучасного суспільства. Вчений вважає, що саме американському досліднику Дж. Нагелю належить одне з універсальних визначень поняття “політична участь”, а саме: “участь охоплює дії, за допомогою яких рядові члени будь-якої політичної системи впливають або намагаються впливати на результати її діяльності”. Саме політична система, на його думку, є компонентом визначення участі.

На думку більшості дослідників, політична участь передбачає широкий спектр політичної активності, пов’язаний зі специфічним ставленням соціальних суб’єктів до влади. Російська дослідниця О. Мелешкіна визначає політичну участь як “більш-менш” регулярне і, зокрема, інструментальне застосування акторами різних форм політичної діяльності, засобом якого громадяни намагаються впливати на процес прийняття політичних рішень”.

На думку М. Пірен, “політична участь — це втягнення (залучення) членів соціально—політичної спільноти в існуючій всередині неї політичні відносини і структуру людини”.

За Г. Бєловим, під політичною участю розуміється “будь— яке сприяння політичній системі у здійсненні її функції, впливовий прояв громадянином, його групами своїх інтересів і позицій щодо влади”. На його думку, до участі також приєднуються різні форми суспільної активності, участь у формуванні суспільної думки на зборах, мітингах,

маніфестаціях, використання свободи слова. Київський дослідник П. Шляхтун також обмежує сферу політичної участі громадян непрофесійною політичною діяльністю,

найпоширенішими формами якої є вибори і референдуми.

На думку О. Чемшита, політична участь — це “будь-яка дія або бездіяльність, спрямована на зміну чи збереження існуючого способу розподілу ресурсів у масштабах усього суспільства”. Політичну участь взагалі, дослідник визначає як свідомі дії або відмову від них, які роблять політичні актори (громадяни, групи інтересів, політичні партії тощо) з метою найбільш повної реалізації відповідних базових потреб.

В. Горбатенко в ролі важливого інструменту реалізації ефективної участі пропонує створення нових різновидів інститутів, які забезпечували б не лише контроль над ресурсами, а й канали для ефективного діалогу між владою та населенням. Не менш важливим на його думку, є досягнення на місцевому рівні відносно рівномірного розподілу таких ресурсів участі, як гроші, освіта, знання механізмів прийняття політичних рішень, вільний час, доступ до ЗМІ тощо.

Політична участь характеризується не лише ступенем активності індивіда, а й ще багатьма чинниками, які в сукупності визначають поведінку суб’єкта політичних відносин. У політичній науці під терміном “політична поведінка” розуміють не лише дії окремих учасників, а й масові виступи, як організованих суб’єктів влади, так і стихійні дії натовпу. Це можуть бути акції на підтримку системи або такі, що спрямовані проти неї.

Підводячи підсумки, В. Бортніков наголошує: не варто забувати, що політична участь - це, насамперед, категорія політична. А світ політичного є складним, багатошаровим і разом з тим мінливим явищем, особливою сферою життєдіяльності людей, пов’язаною із владними відносинами, з державою та державним устроєм, з тими інститутами, принципами, нормами, мораллю, які покликані гарантувати життєздатність спільноти, реалізацію її загальної волі, інтересів та потреб. В умовах державно-організованого суспільства включення громадян у процес прийняття рішень і управління так чи інакше політизується в його соціальній, економічній та духовно-культурній сферах. Політичну участь в ролі універсального явища можна розглядати, таким чином, як включення членів суспільства на індивідуальному, класово—груповому, національно—етнічному, релігійному та іншому рівнях у процес політико—владних відносин [40].

Отже, політична участь — це дії, які здійснюються членами соціально—політичної спільноти на індивідуальній чи груповій основі з метою здійснити вплив на процес підготовки, прийняття і реалізації політичних рішень, здійснення державної політики чи вибір політичних діячів на будь-якому рівні влади — місцевому, регіональному, загально­національному. Застосовується це поняття до дій будь-якої людини, чи то політичний діяч, державна посадова особа, чи пересічний громадянин, який бере активну участь у здійсненні політики у межах політичної системи будь-якого типу [95, с. 239].

Г. Алтинбекова зазначає, що не можна політичну участь зводити тільки до участі у виборах і державному управлінні. Це поняття є значно ширшим, і визначається як залучення членів суспільства до наявних політичних відносин і до структури влади [8].

Авторка стверджує, що об’єктивні характеристики політичної діяльності і суб’єктивне сприйняття політики людиною, її розуміння власної ролі у ній є підставою для виокремлення рівнів і типів участі:

1) реакція (позитивна чи негативна) на імпульси, які надходять від політичної системи, від її інститутів чи їх представників, яка не пов’язана з необхідністю високої активності людини; епізодична участь у політиці;

2) діяльність, яка пов’язана із делегуванням повноважень: участь у виборах (місцевого чи державного рівнів), референдумах тощо;

3) участь у діяльності політичних і неполітичних громадських організацій: партій, груп тиску, профспілок, молодіжних політичних об’єднань тощо;

4) виконання політичних функцій у межах державних інститутів;

5) професійна, керівна політико—ідеологічна діяльність;

6) участь у позаінституціональних політичних рухах і акціях, які спрямовані на докорінну перебудову наявної політичної системи [8].

A. Матвійчук у своєму дисертаційному дослідженні робить висновок, що існують чотири основні шляхи впливу громадських організацій на державну політику: безпосередній вплив, який визначається розв’язанням актуальних проблем, які не можуть бути вирішені державою; консультативний, що визначається намаганням спрямовувати й корегувати державну політику; інноваційний — розробка та демонстрація нових шляхів вирішення проблем; наглядовий — контроль за виконанням державної політики [248, с. 16].

B. Купрій [213] визначає три основні форми, яких може набувати взаємодія між організаціями громадського суспільства та виробниками державної політики:

1) інформування (органи влади інформують громадські організації про певні прийняті рішення); 2) консультація (дає можливість отримати зворотний зв’язок, виявити альтернативні точки зору на варіанти політики, відмінності у поглядах та позиціях сторін); 3) активна участь (неурядові організації виконують певний вид робіт в процесі вироблення державної політики).

Інші дослідники, зважаючи на те, що громадські організації проявляють активність не лише в політичній, а й інших сферах, використовують термін “громадська участь”. Так, у збірці за редакцією М. Лациби, Н. Ходько зазначається, що інститути громадської участі виконують декілька важливих завдань [403]:

— подання незалежної аналітичної допомоги різним органам законодавчої та виконавчої гілок влади;

— надання експертних оцінок документів або подій;

— представлення інтересів тих категорій населення або сегментів економічної і політичної системи, на які спрямовані певні заходи або законодавчі акти. Ступінь представлення може коливатися від простого озвучення їхньої думки і забезпечення зворотного зв’язку до жорсткого лобіювання їхніх інтересів;

— підвищення якості законодавчих технологій та в удосконалення нормативно—правової бази;

— здійснення контролю за діяльністю органів влади, цю функцію слід убачати передовсім у забезпеченні зворотного зв’язку органів влади з об’єктами урядування, інтереси яких ці ради і мають відстежувати та представляти;

— органи виконавчої влади і комітети отримують завдяки громадським радам додатковий експертний потенціал, додаткові ресурси;

— сприяння розвитку громадської ініціативи.

Ми в контексті нашого дослідження вважаємо правомірним використовувати поняття політичної і громадської участі як синоніми.

За ступенем інтенсивності виокремлюють постійну та епізодичну, систематичну та періодичну політичну участь. Л. Мілбрайт зазначає, що існує чотири основні форми політичної участі: “активна” (керівництво державними і партійними установами, діяльність кандидатів на вибірні посади на представницьких зборах, організація передвиборчих кампаній тощо), “проміжна” (участь у політичних зборах, фінансова підтримка партій, контакти з офіційними особами і політичними лідерами тощо), “спостерігаюча” (участь у демонстраціях, спроби залучення інших громадян до процесу голосування чи до політичної дискусії тощо), а також “апатійна” — відсторонене ставлення громадян до політики [95, с. 239-240].

Виокремлюють також, залежно від мотивації дій, два види політичної участі — автономну (свідомо обумовлені форми політичної поведінки індивідів) і мобілізаційну (вимушена участь у політичних діях під тиском держави, страху, підкупу, боргу та інших неполітичних стимулів).

Залежно від співвідношення з діючими в державі законами зазвичай виокремлюють конвенційні (легальні, законні) і неконвенційні форми політичної участі. До перших належать — голосування, участь у роботі партій та інших політичних організацій і у компаніях, які ними проводяться, участь у політичному житті громади — збори, грошові пожертви тощо; контакти з офіційними особами на різних рівнях. Неконвенційні форми політичної участі — це участь у вуличних демонстраціях, мітингах та інших формах протесту з порушенням законів; протест проти “аморальних” дій влади у вигляді голодувань, спалень тощо; відмова підпорядкову­ватися несправедливим законам [95, с. 239—241].

З другого боку, правомірно виокремлювати два рівні впливу громадських інституцій на державні органи:

— їхні рішення мають для державних органів консультативний характер. Одним із прикладів ефективної участі консультативної ради в роботі місцевих органів влади є пріоритетні ради міста Дейтона в штаті Огайо, США. Рекомендації пріоритетних рад не мають обов’язкового характеру, але враховуються муніципалітетом з огляду на те, що в них відбиті результати вивчення потреб усіх верств населення міста, вони допомагають міській владі планувати свою роботу, скеровуючи її на задоволення реальних потреб громадян і за цього раціонально витрачаючи фінанси;

— ці рішення можуть мати й обов’язковий характер. Прикладом цього виступають болівійські спостережні комітети, створені для підтримання зв’язку між так званими територіальними організаціями громадян, членами яких є жителі сільських районів, представники корінного населення та члени міських громад, і муніципальних органів влади, та контролю за використанням муніципальних ресурсів. Комітети повинні складатися з представників від кожного кантону або району, що перебувають у юрисдикції даного органу влади, і повинні обиратися відповідними територіальними організаціями громадян. Якщо комітет забороняє використання муніципальних ресурсів, що перебувають у розпорядженні виконавчих органів громади, він доповідає про це владі, яка може зажадати від муніципалітету (виконавчого органу) виправити ситуацію, а якщо виконавчий орган не зважає на ці вимоги, то повинен заявити про свою неспроможність національному сенату.

Іншим прикладом прямого впливу на роботу державних органів є Оперативна група Сан-Франциско, що виступає як арбітр між особою, якій відмовлено в наданні документа, і зберігачем державних документів. У складі Оперативної групи є спеціальний відділ скарг, що займається розглядом заяв організацій і фізичних осіб, яким було відмовлено в наданні державних документів, відкритих для доступу громадськості. За скаргою особи, якій відмовлено в наданні доступу до документа, відділ скарг може видати наказ, що вимагає від зберігача документів надати документ, який вимагався.

Ш. Арштайн [495, c. 216—224] виділив вісім рівнів громадської участі, які він диференціював за її ступенем:

— відсутність участі (впливовості) — підміна реальної громадської участі, її імітація владою:

1) маніпулювання;

2) терапія;

— обмежена участь (впливовість) — характеризується можливістю громадян отримувати інформацію та висловлювати думки і включає форми:

3) інформування;

4) консультація;

5) врахування думки;

— реальна (дієва) участь (впливовість):

6) партнерство;

7) делегування повноважень;

8) громадське управління.

На думку О. Крутій [211], визначають чотири можливі шляхи впливу громадських організацій на державну політику: безпосередня взаємодія, консультативні дії, переговорні процеси з владними структурами та наглядовий контроль.

П. Манжола [240] виокремлює такі форми впливу громадян та інституцій громадянського суспільства на процес підготовки та прийняття політичних рішень:

— безпосередня участь громадян (вибори, референдуми), що впливає на державну політику і відповідні рішення;

— опосередковане представництво інтересів громадян (через депутатів усіх рівнів, виборних посадовців, політичні партії);

— діяльність громадських організацій, асоціацій,

профспілок;

— направлення пропозицій, петицій, звернень, вимог до органів влади, які безпосередньо приймають управлінські рішення — до глави держави, законодавчого органу (зокрема парламентських комітетів), в органи виконавчої влади, державні комітети тощо;

— підготовка громадських експертиз, експертних висновків і оцінок як щодо конкретних документів, рішень, так й щодо певних суспільних подій;

— організація громадських акцій (мирні збори), громадських слухань;

— діяльність громадських рад, створених при державних органах законодавчої та виконавчої гілок влади, з числа представників громадських об’єднань;

— обговорення в засобах масової інформації, соціологічні опитування та моніторинги громадської думки;

— проведення семінарів, “круглих столів”, консультацій за участю експертів, зацікавлених груп, засобах масової інформації.

Отже, громадські організації безпосередньо і опосередковано впливають на процес прийняття політичних рішень. Якщо коротко, то опосередкований вплив громадських організацій реалізується головним чином через належність індивіда до громадської організації. Безпосередній же вплив може бути реалізований через:

— вплив на прийняття рішень органами влади;

— організацію передвиборчих компаній;

— відстоювання інтересів громадян;

— організацію громадських слухань і публічних консультацій;

— участь у експертних комісіях;

— організацію виконання управлінських рішень;

— здійснення контролю за діяльністю влади.

Так, зокрема, належність індивіда до будь-якої громадської організації є вже однією із форм прояву політичної участі. Крім того, вони здійснюють вплив на керівництво державними установами, діяльність кандидатів на виборні посади, організацію передвиборчих кампаній, змушуючи рахуватися зі своїми вимогами. Просуваючи свої інтереси у органах державної влади, організовуючи проведення громадських слухань, залучаючись до процедур експертної оцінки, беручи участь в організації виконання політичних рішень, здійснюючи вплив на процес формування громадської думки, а також залучаючись до процедури зворотного зв’язку щодо різноманітних державних рішень, громадські організації беруть активну участь у формуванні і реалізації державної політики на всіх рівнях влади від наддержавного до рівня громадянського суспільства окремої країни або й місцевої територіальної громади.

Громадські організації оптимізують участь громадян у політичних зборах, можуть опосередковано впливати на вектори фінансової підтримки партій, налагоджують контакти пересічних громадян з офіційними особами і політичними лідерами.

Так звана “спостерігаюча” форма участі осіб у прийнятті політичних рішень також відчуває на собі вплив громадських організацій, адже вони сприяють залученню окремих індивідів до виявів громадської непокори, мітингів, демонстрацій тощо.

Індивіди — члени громадських організацій, на нашу думку, є більш схильними до прийняття чи неприйняття політики, тобто мають більш чітко усвідомлену позицію щодо тих чи інших проявів державної влади. Це стає можливим завдяки інструментальній участі громадянського суспільства у формуванні активної позиції населення, розбудові системи громадянської освіти і виховання, про що мова піде далі.

Громадяни, які не належать до громадських організацій, найчастіше чітко і обґрунтовано не можуть сформулювати власну політичну позицію, намагаючись будь-що дистанціюватися від влади.

Така поведінка має певні ризики, для повнішого розуміння яких варто згадати основні ідеї концепції громадянської культури американських дослідників Г. Алмонда і С. Верби, та впливу останньої на стабільність демократичного політичного режиму [7]. Вони виокремили три основних типи політичної культури, а саме: прихожанську, де немає конкретизації політичних ролей і де орієнтація зазвичай не конкретизується; підданську, де ставлення до політичної системи у цілому є пасивним; і культуру участі, в якій члени суспільства чітко орієнтовані на систему загалом, на систематичне залучення до процесу прийняття політичних рішень. Дослідники зазначають, що розвиток демократії є можливим завдяки формуванню громадянської культури як змішаного типу політичної культури. В її межах багато хто з громадян може бути активним у політиці, але більшість відіграє пасивну роль підданих. І навіть у тих, хто активно виконує роль громадянина, якості підданих і громадян не повністю витіснено. Це стає можливим завдяки тому факту, що по-перше, орієнтації прихожанина і підданого змінюють інтенсивність політичного залучення і активності індивіда. Політична діяльність є лише частиною інтересів громадянина, і при чому, не дуже важливою. Зберігання інших орієнтації обмежує ступінь його залучення до політичної діяльності і підтримує політику у потрібних межах. Більш того, орієнтації прихожанина і підданого не просто співіснують з орієнтаціями учасника, вони пронизують та видозмінюють їх [7].

Комплексний аналіз діяльності громадських організації дозволяє нам стверджувати, що вони є одним із основних чинників формування громадянської культури. Характерними ознаками громадських організацій є їх недержавний (неурядовий) характер, самоуправління, добровільність, некомерційність, неприбутковість і суспільна користь діяльності організації [110]. Діяльність неурядових організацій забезпечує захист професійних, особистих, неполітичних інтересів населення (ті, які усвідомлюються особою поза контекстом її участі у процесі розподілу влади) за використання політичних методів і включення до формування державної політики.

Така сутнісна наповненість феномену громадських організацій, поєднання в їх діяльності політичного і неполітичного аспектів забезпечують поєднання прихожанського, підданського і активістського типів політичної культури. Відповідно, оптимізується процес формування громадянської політичної культури населення як чинника демократизації суспільства.

Громадські організації є безпосередніми агентами демократизації суспільства, залучаються до цього процесу на всіх рівнях прийняття політичних рішень: наддержавному і міждержавному, державному, рівні місцевого самоврядування і рівні громадянського суспільства. Зазначимо, що природа неурядових організацій як представника неполітичних інтересів сприяє залученню громадян до формування і реалізації державної політики, починаючи від інтересів громади і закінчуючи транснаціональними корпораціями. Причому статистичні дані свідчать, що особливістю неурядових організацій в Україні є те, що за масштабністю діяльності лише 5 % з них мають міжнародний характер, 10 % — загальнодержавний, а 85 % — мають місцевий та обласний рівень [110].

Така непропорційність масштабів представлення інтересів населення логічно пояснюється сутнісними рисами громадських організацій, їх призначенням захищати неполітичні інтереси пересічного громадянина. Найкращим чином зазначене покликання неурядових організацій реалізується на місцевому рівні.

Повертаючись до політичної участі, як зовнішнього прояву механізму реалізації влади громадських організацій, зазначимо, погоджуючись із Г. Алтинбековою, що політична участь залежить від політичного режиму. У демократичному суспільстві ця участь є загальною, вільною, ініціативною і дієвою у вирішення питань, які зачіпають важливі інтереси громадян. Для них вона є засобом досягнення цілей, реалізації потреб у самовираженні і самоствердженні, прояву почуття громадянськості. Демократична держава забезпечує таку вільну участь за допомогою правових норм і процедур, а також достатньо рівноцінним розподілом серед різних прошарків суспільства таких ресурсів участі, як гроші, освіта, знання механізмів прийняття рішень, вільний час, доступ до засобів масової інформації. Демократичне суспільство приймає такі форми протесту і незгоди, як мітинги, демонстрації, пікетування, страйки, відсилання петицій [8].

Проте без участі громадських організацій політична участь громадян перестає відігравати позитивну роль як стосовно інтересів держави, так і щодо конкретних потреб пересічних громадян.

Щодо діючих у державі законів політична участь громадян набуває легального і нелегального характеру. Діяти легально — це означає голосувати, брати участь у роботі партій та інших політичних організацій і кампаніях, які ними проводяться, у політичному житті громади, здійснювати грошові пожертви та різного роду матеріальну допомогу тощо. Тут, крім власне членства в громадських організаціях, взаємодія індивіда і держави може бути не опосередкована діяльністю неурядового сегменту суспільства.

Дещо складнішою є ситуація з прикладами нелегальних (неконвенційних) форм політичної участі. Залучення громадян до мітингів, публічних вуличних демонстрацій, інших форм протесту з порушенням закону, відмова підпорядковуватися несправедливим законам, протести у вигляді голодувань, спалень тощо, набувають стихійного неорганізованого характеру. Без посередництва громадських організацій, з якими влада може вести конструктивний діалог, вони є прямою загрозою життю і безпеці їх учасників, зводять нанівець зусилля влади мирними засобами вирішувати посталу проблему.

Для пересічних громадян членство в громадських організаціях є необхідним з точки зору об’єднання спільних зусиль, спрямовує на вирішення того чи іншого питання. У них забезпечується синергетичний ефект, а саме: зростання ефективності діяльності в результаті інтеграції, злиття окремих частин в єдину систему, за рахунок так званого системного ефекту (емерджентності) [4]. Тобто всього, чого людина не може досягти своїми власними зусиллями, вона може спробувати, об’єднавши їх зі схожими зусиллями інших. Отже, діяльність громадських організацій репрезентує інтереси пересічних громадян на загальнодержавному, регіональному і місцевому рівнях.

Залучення індивідів до лав неурядових організацій сприяє формуванню соціального капіталу як “результату співпраці між індивідуальними та корпоративними акторами (особистостями, спільнотами, організаціями). Соціальний капітал, — за твердженням В. Сукачова, — це сукупність норм, соціальних відносин, інституцій, довіра до них — усе, що визначає, яким чином та в яких умовах відбувається кооперація зусиль для досягнення спільної мети. Соціальний капітал передбачає добровільну горизонтальну кооперацію (співпрацю між суб’єктами, відносно рівними за статусом), так би мовити самоорганізацію суспільства [404, с. 15].

Дослідженню сутності соціального капіталу в ринковій економіці останнім часом надається значна увага як у вітчизняній, так і зарубіжній економічній літературі. Зокрема, проблеми формування довіри як основи розвитку соціального капіталу аналізуються В. Радаєвим, В. Гейцем. Соціальний капітал як елемент сталого розвитку суспільства трактується С. Наделем, C. Соколенко, М. Горожанкіна аналізує капітал у політекономічному аспекті [116].

Вітчизняна дослідниця О. Убейволк проводить комплексний соціально—філософський аналіз феномену соціального капіталу, його сутності, генези, форм тощо. Розуміючи його як складову соціальності людини, автор демонструє, що соціальний капітал проявляється та відтворюється у соціальних зв’язках, побудованих на взаємній довірі, репутації та загальних нормах, що ґрунтуються на відносинах партнерства. У своєму дисертаційному дослідженні О. Убейволк обґрунтовує, що соціальний капітал наділяє людину та групу, до якої вона належить, певними перевагами щодо доступу, володіння, розпорядження та користування обмеженими суспільними благами [426].

На думку Дж. Коулмана, який розглядає соціальний капітал як форму людського, він не потрапляє під сувору дефініцію — його можна визначити як зовнішні та внутрішні зв’язки організації, яка є продуктивним ресурсом. Автор акцентує увагу на необхідності розвитку зв’язків між соціальними групами, адже вони можуть стати основою для задоволення вузьких інтересів, перешкоджають вільному доступу інформації та інших ресурсів, що могли б забезпечити вигоди для співтовариства.

Американський соціолог Р. Патнам зазначає, що соціальний капітал стосується норм взаємності, довіри, що виникають між індивідами, об’єднаннями та організаціями на основі спільності інтересів. Він дійшов висновку, що соціальний капітал характеризує такі особливості соціальної організації, як довіра, норми та мережа громадської ефективності. Соціальний капітал дає змогу досягти певної мети, він сприяє спонтанній кооперації. Автор також зазначає, що соціальний капітал формується у чесному суспільстві, а руйнується в хибному.

На відміну від людського й інтелектуального капіталу, соціальний не може стати результатом дії окремої людини, її атрибутом, він виростає з пріоритету суспільних чеснот над індивідуальними. Ф. Фукуяма вважає, що соціальний капітал — це неформальні норми або цінності, які роблять можливими колективні дії у групах людей. Це може бути як мала група, так і корпорація і суспільство загалом.

На думку В. Радаєва, соціальний капітал - це “сукупність відносин, що породжують дії”. Ці відносини пов’язані з очікуванням того, що інші агенти будуть виконувати свої обов’язки... Ця одночасна концентрація очікувань і зобов’язань визначається узагальнюючим поняттям “довіра”. Чим більше зобов’язань нагромаджено в співтоваристві, тим вищий рівень соціального капіталу.

Як бачимо, під загальною назвою соціального капіталу згруповано такі явища, як довіра, правила співтовариства, голосування, участь у реформах та спільна діяльність за інтересами в різних групах, зміцнення неформальних громадських інституцій у країні тощо. Він передбачає горизонтальні зв’язки між людьми і соціальні мережі (сукупність суспільних, неформальних об’єднань,

міжособистісні, ділові, сімейні зв’язки) й відповідні норми, що впливають на доходи та добробут членів співтовариств.

На нашу думку, соціальний капітал є сукупністю зв’язків, що виникають між членами соціальних груп, і підтримуються на основі неформальних цінностей та норм, що сприяє розвитку довіри, соціальної підтримки, співробітництва і взаємодії. Ці зв’язки мають передбачати одержання вигоди, адже вони більше нагадують соціальні відносини, а не соціальний капітал.

Структурну основу соціального капіталу формує мережа соціальних зв’язків для передачі інформації, економії ресурсів, взаємного навчання правилам поведінки, формування репутації. Завдяки соціальній мережі, що часто має тенденцію до відносної замкнутості, складається інституційна основа соціального капіталу, а саме - належність до певного соціального кола або членство у групі. До того ж останні можуть підкріплюватися і формальними статусами, наприклад, члена асоціації або клубу. Членство у групі забезпечує підтримку з боку колективного капіталу.

Соціальний капітал представлений неречовими носіями, тому його нагромадження здійснюється теж у неречовій формі. На нашу думку, нагромадження соціального капіталу можна дослідити через відносини суспільного відтворення, в межах яких він проявляється завдяки зміні кількісних і якісних показників, що свідчать про наявність переважно екстенсивного або інтенсивного способу капіталоутворення.

Соціальний капітал - це результат організаційної взаємодії, тому має не індивідуальну, а громадську природу. Для того, щоб володіти ним, людина повинна бути пов’язаною з іншими людьми, чому сприяє громадська активність населення [116].

У контексті реалізації влади громадських організацій корисною є точка зору про взаємозв’язок громадянської активності і соціального капіталу. Користуючись словами Р. Патнама, “громадянське суспільство характеризується

активною і орієнтованою на суспільні цілі позицією громадян, егалітарними політичними відносинами і заснованими на довірі та співпраці суспільними відносинами”, називаючи все це “соціальним капіталом”. Громадяни, здобуваючи соціальний капітал за рахунок участі в організаціях громадянського суспільства, надалі можуть використовувати його для заміщення демократичних принципів в управлінні державою. Р. Патнам визначає соціальний капітал як “соціальну організацію, мережу, норму поведінки та довіри, що полегшують координацію дій та співпрацю задля спільної користі”.

Отже, наслідком існування і саморозгортання змісту соціального капіталу буде громадянська активність. Громадське життя означає безпосередню співпрацю в групах за інтересами з упорядкованими горизонтальними зв’язками, які створюють соціальний капітал, що може бути використаний для впливу на справи суспільства. Ідеться про участь населення у добровільних громадських об’єднаннях, що прищеплює уміння спільно працювати на благо громади, брати на себе відповідальність за колективну діяльність та посилює довіру між членами громади. Громадська, або політична, участь постає індикатором соціального капіталу [26].

Тому не можна не погодитись, що надзвичайно важливою є роль соціального капіталу в політичному житті. Як стверджує В. Сукачов, різноманітні неурядові громадські організації відіграють істотну роль у політичному процесі. Такі організації об’єднують та артикулюють інтереси окремих суспільних груп, здатні більш ефективно впливати на державний апарат, якщо артикульовані інтереси не знаходять підтримки, сприяти стабілізації політичного життя [404]. Отже, участь громадян у неурядових організаціях є передумовою формування соціального капіталу, а значить і вироблення у них довіри до влади.

Можна констатувати і зворотний ефект, а саме: тільки у суспільствах з високим рівнем соціальних зв’язків, які вимірюються такими категоріями, як “довіра”,

“взаємодопомога”, “взаємоповага” тощо можуть формуватися і функціонувати життєздатні громадські організації.

Отже, участь індивідів у громадських організаціях є необхідною умовою реалізації їх інтересів як у відносинах з державою владою усіх рівнів, так і запорукою формування соціального капіталу суспільства, а значить і сталого його розвитку.

Специфічною формою реалізації влади громадських організацій виступає так звана організація громади, яка виступає специфічним носієм владних функцій. Якщо політична участь - це узагальнена, основна форма реалізації громадянської влади, то організацію громади ми розглядаємо як ключовий метод стимулювання політичної участі.

Організація громади - це метод роботи з громадськістю, що був започаткований у 1940-х роках в США. Організатори громади відрізняли свою роботу від інших стратегій роботи з громадськістю, а саме від стратегій надання правового захисту, надання послуг та розвитку громади [290].

Організація громади бере початок з 1940-х років, коли у Чикаго розпочав свою роботу з мешканцями Сол Алінський (він же є автором терміну “Community organizing” - “Організація громади”). Його методика швидко здобула популярність серед простих американців й з користю почала використовуватись у багатьох інших містах США. На той час стратегія С. Алінського полягала у спрямуванні методів боротьби за рівність прав, які використовували американські робітники, на покращення умов життя в районах міст. Отримавши перші позитивні результати, він направив всі свої зусилля на узагальнення та поширення власного досвіду: запровадження тренінгів для організаторів громад та створення їхньої мережі. Зараз схожі мережі діють у всіх штатах, в Європі активно працює Європейська мережа організації громад (ECON) [149].

Для державного управління і правових наук України поняття громади є порівняно новим. Проте за останні кілька років воно отримало низку наукових тлумачень. Так, феномен громади відзначив М. Орзіх, на думку якого громада виступає як “нормативно—правова модель самоорганізації населення з відповідними організаційними (управлінськими) структурами, здатними виражати, реалізовувати і захищати територіальний інтерес у якості права і законного інтересу місцевого самоврядування” (курсив наш. — Авт.).

Громада в США розглядається як первинний осередок суспільства й одночасно як його модель, в якому виникають основні соціально—політичні відносини і проектуються потім на “верхні поверхи” соціально—політичної системи.

Незважаючи на розходження в трактуваннях поняття “громади”, більшість учених визнають наявність чотирьох її основних ознак:

— населення (спільність людей) — історична, культурна, сусідська тощо;

— місце (територія), простір у межах визначених границь (географічних, адміністративних, економічних, інформаційних тощо);

— соціальна взаємодія (сусідських відносин, загальні правила й норми поводження, загальний уряд, суспільні послуги, організації, взаємозв’язок у виробничій діяльності і т. д.);

— почуття співтовариства (психологічна ідентифікація зі співтовариством) - спільність цінностей, почуття приналежності, почуття причетності до подій у співтоваристві тощо [26].

Наприклад, Ю. Сурмін під громадою розуміє автономну соціальну надструктуру, об’єднану перманентною спільною діяльністю.

Громаду також доречно розглядати з точки зору правових відносин:

— як колектив самостійних суб’єктів права — фізичних осіб;

— як первинний суб’єкт місцевого самоврядування та елемент системи місцевого самоврядування;

— як суб’єкт бюджетного права, за яким визнаний відповідний бюджет місцевого самоврядування;

— як суб’єкт податкових відносин;

— як суб’єкт права комунальної власності.

Громада також виступає і як носій певного культурного надбання, якому можуть бути притаманні місцеві традиції та звичаї, та носія духовно—інтелектуального потенціалу, сукупність трудових ресурсів [26].

У вітчизняній науковій термінології уявлення про розвиток і організацію громади чітко корелюють із принципами місцевого самоврядування.

О. Євтушенко зазначає, що сьогодні змінюється роль територіальної громади, органів місцевого самоврядування, які починають відігравати активну політичну роль у вирішенні місцевих питань. Посилюється значимість цього інституту, який стає складовою частиною процесу політичної демократизації, пов’язаного з розширенням можливостей для політичної участі громадян і деконцентрації влади. Інституціональні трансформації на місцевому рівні впливають не тільки на систему публічного управління, позначаючись на параметрах її ефективності, стійкості, оперативності тощо, але й на трансформацію політичної системи [125].

А. Матвієнко визначає характерними рисами місцевого самоврядування самостійність суб’єкта, який не є складовою державного механізму управління, здійснення публічної влади частиною народу — членами конкретної територіальної громади, здійснення громадою (“місцевим співтовариством”) народовладдя у межах певної території як безпосередньо (референдуми, вибори, сходи), так і через органи місцевого самоврядування, наявністю особливого суб’єкта — громади — мешканців певної території, самостійністю, яка виражена в організаційній відокремленості, а також у праві на фінансово- економічні ресурси, відповідальністю за свою діяльність, що забезпечується різними формами контролю з боку населення, поєднанням засад інституту громадянського суспільства і державної влади, в якому баланс державних і місцевих інтересів забезпечується законом [247].

Між громадою як носієм владних функцій, і місцевим самоврядуванням існує певна відмінність: перші є ключовим владним суб’єктом на місцевому рівні, які забезпечують свою участь у прийнятті політичних рішень за допомогою спеціально створених органів місцевого самоврядування. Останнім громада делегує частину своїх повноважень, що оптимізує їх виконання, адже у такому випадку це здійснюється на професійному рівні. Зазначений розподіл сприяє розбудові громадянського суспільства та ефективній взаємодії з ним державних інституцій.

Л. Климанська, визначаючи термін “громада”, зазначає, що він вживається у різних контекстах. У найбільш загальному плані, громада - це система обов’язків та відповідальностей (зовсім неформального характеру), що передбачаються, коли люди мають бажання та волю допомогти одне одному. Такі зв’язки можуть існувати як об’єктивна передумова, якщо йдеться про солідарні відносини, або як продукт, що з’являється, коли люди працюють разом для досягнення спільної мети. Люди завжди є членами одночасно і географічних (резидентних), і ідентифікаційних громад (їх члени об’єднані спільними соціальними, професійними, віросповідними, віковими ознаками), а також громад за інтересами [180].

Серед визначень громади, Л. Климанська подає кілька таких:

— громада - це група людей, які опинилися у спільній ситуації. Ті, хто належить до громади, мають визначені спільні риси, які пов’язують їх. Ці спільні риси можуть бути виокремлені за місцем проживання (резидентна громада), за місцем проживання і культурною закоріненістю у зв’язку з цим (ідентифікаційні громади), а можуть бути чимось, що турбує їх поза межами проживання (нерезидентні громади — громади за інтересами);

— громада — це спільна діяльність, як процес і як результат. Вони включають усі можливі відносини між людьми, взаємини між членами громади не лімітові тільки роботою, або тільки політикою, або тільки спортом, або тільки чимось одним;

— громада — це колективна дія, яка є результатом усвідомлення людьми свого спільного інтересу і, як наслідок, маємо його реалізацію посередництвом громади;

— сформована ідентичність. Поняття громади пов’язане з наявністю певної приналежності до громади або “духу громади” [180].

На наш погляд, у контексті вивчення громадських організацій найбільш релевантними є тлумачення громади, які стосується групи людей, що відстоюють власні інтереси або інтереси громадян.

Спробуємо розмежувати такі поняття, як “громадські організації”, “громада”,”соціальний капітал”.

Погоджуючись із Л. Климанською, стверджуємо, що головною рисою такої асоціації, як громада, є те, що вона є “об’єднанням нового типу, що відрізняється як від традиційно існуючих груп, таких як сім’я, так і від організацій, які свідомо утворюються урядом на підставі формальних правил” [180].

Натомість соціальний капітал — це багатство громади, адже остання будується на соціальному капіталі, як на запасах соціальної довіри, норм та мережі взаємозв’язків, що виникають тоді, коли люди вирішують спільну проблему. Якщо немає адекватного соціального капіталу, важко побудувати смисл громади [180].

По суті, соціальний капітал є однією з головних умов формування і функціонування дієвих громад і громадських організацій. Проте, на нашу думку, у громадах ступінь взаємної довіри, взаємодопомоги між їх членами, тобто індекс соціального капіталу є вищим, ніж у громадських організаціях. Пояснюється це, можливо, територіальною, ідентифікаційною, проблемною спільностями, а також тим фактом, що громади не зосереджують увагу тільки на вирішенні якогось одного виду проблем.

Водночас, саме громадські організації забезпечують участь громад у формуванні і реалізації державної політики. Можливим цей процес є завдяки методу організації громади, який змістовно складається з трьох процесів. До них належить:

— посилення влади шляхом залучення громадян до визначення проблем, які вони мають, та бажаних шляхів вирішення цих проблем;

— визначення, які особи та інституції можуть вирішити проблеми; ведення з ними переговорів та використання засобів тиску й конфронтації;

— у разі необхідності, розбудова демократично керованої громадської організації, яка спроможна сприяти продовженню реформ та уособлює волю і владу громадян, інтереси яких вона представляє [290].

Громада та її члени мають можливість залучитися до формування та реалізації державної політики через використання таких інструментів, як внесення до органів державної влади проблем на розгляд, вплив на них за допомогою груп тиску та лобістських методів тощо, а, як ми визначили раніше, монополію на використання цих інструментів розподілу влади мають громадські організації. Тому тільки у тісній співпраці, об’єднуючи свої зусилля, громади і громадські організації мають можливість залучення до розподілу влади у суспільстві.

У рамках організації громади можна виокремити чотири основні методи роботи з громадськістю. Перша — стратегії правового захисту — зазвичай ґрунтуються на заходах, що включають громадянську просвіту, конфронтацію та переговори, залучення експертів, які представляють інтереси тих, хто відчуває наслідки цієї проблеми, та які організовують громадські освітньо—інформаційні кампанії. Зазначені стратегії мають короткострокову орієнтацію і зосереджені на проблемах, які є важливими для громади.

Стратегії надання послуг також мають короткострокову орієнтацію, надають громадянам послуги, яких вони потребують. Для цього здійснюється оцінка потреб та запланованих заходів, орієнтовані ці потреби на процес та результати і співпрацю з органами влади, може здійснюватися надання послуг працівниками державних організацій.

Стратегії розвитку громади, як правило, ґрунтуються на середньостроковій орієнтації, визначенні проблем шляхом проведення запланованих заходів, орієнтовані на процес, передбачають співпрацю з владою і управління проектами. Спільні зусилля, що спрямовані на розвиток і розбудову громади, є зазвичай культурно—освітнього характеру (проведення фестивалів, виставок, творчих вечорів).

П. Ворона вважає, що громада як частина соціуму, яка діє на локальному рівні, розвивається у визначених природних, економічних, соціальних і політичних умовах і несе в собі відбиток їхнього сукупного впливу.

Автор пропонує стадійну характеристику генезису територіальної громади, що містить інституціональні елементи в їхній хронологічній послідовності: “територія” — “спільне

проживання” — “відносини, що виникають між членами місцевого співтовариства на основі колективних інтересів” — “колективна свідомість, що виникає як підсумок реалізації колективних інтересів” [67].

Влада громадських організацій знаходить свій зовнішній вимір у четвертій формі роботи з громадськістю, а саме: в організації громади, коли громадяни відстоюють свої права та створюють громадські організації. Вона ґрунтується на довгостроковій орієнтації, передбачає визначення проблем шляхом проведення індивідуальних інтерв’ю, орієнтована на дії, конфронтацію та переговори, роботу команди експертів для організації громадян [290].

Отже, організація громади — це набір конкретних інструментів громадської роботи, які дають змогу залучити якнайбільшу кількість мешканців громади до вирішення спільних проблем свого міста (району міста, села) у різних сферах життя (житлово-комунальне господарство,

містобудування, охорона здоров’я, громадський транспорт, освіта, екологія, культурна спадщина та багато інших) [149].

Процес організації громади передбачає виявлення проблем, які є найбільш актуальними для місцевої громади, залучення мешканців до вирішення спільних проблем, ведення переговорів із зацікавленими сторонами та особами, які впливають на прийняття рішень, створення коаліції задля ефективного розв’язання проблеми, залучення коштів, які необхідні для проведення кампаній з організації громад [149].

Якщо до цього ми стверджували, що між громадою і громадськими організаціями існує відмінність, яка визначається більш високим показником соціального капіталу у громадах, то як висновок не можемо не визнати, що найвищим ступенем роботи з громадськістю є організація громади, яка й передбачає створення громадських організацій для організованого професійного захисту інтересів громади.

Говорячи про механізм, який забезпечує ці процеси — тобто про механізм реалізації влади громадських організацій - можна стверджувати, що організація громади являє собою деяку максиму ефективності його функціонування. З другого боку, він повинен мати і такі компоненти, які забезпечують початкові кроки в його розгортанні і в подальшому стимулюють діяльність громадських організацій і на демократизацію суспільства. За нашим припущенням, такими базовими і стимулюючими компонентами правомірно вважати громадянську освіту і виховання.

7.3.