Зміст основних етапів функціонування механізму реалізаціївлади громадських організацій

(Г. О. Нестеренко, Г. Я. Дідух)

Оскільки громадські організації існують в державі і підпорядковуються її законам, і державна влада в цьому розумінні має більше повноважень на регуляцію суспільного життя, логічно, що ми маємо спроектувати такий механізм реалізації влади громадських організацій, який би не лише забезпечував розгортання їх активності, але й оптимальним чином вписував її в процеси саморозгортання державної влади.

У сферу вивчення соціальних явищ поняття механізму прийшло, як відомо, із галузей техніки та біології, де воно досить давно і надійно працює (наприклад, машинні механізми, механізми відбору, спадковості тощо). Але сьогодні очевидно, що і в соціальному середовищі правомірно і корисно застосовувати цей термін, причому для різних сфер суспільного життя, зокрема для економічної (ринковий механізм, механізм ціноутворення), політичної (механізм державного регулювання), духовної (механізм духовного відродження) та інших сфер [31, с. 81].

У першому наближенні значення терміна “механізм” можна визначити за М. Моісеєвим, який писав: “Вимовляючи слово “механізм”, ми маємо на увазі деяку сукупність логічних зв’язків, процедуру змін, визначальних для виникнення в тій або іншій системі, що еволюціонує” (курсив наш. — Авт.) [264, с. 43]. Отже, спроектувати механізм розгортання того чи іншого явища — означає зрозуміти послідовність процесів, перетікання яких обумовлює його реалізацію в об’єктивній дійсності.

З другого боку, сьогодні категорія “механізм” використовується суспільствознавцями в значенні внутрішнього пристрою системи, дія якого забезпечує її специфічне функціонування та розвиток.

Подібно до цього тлумачення, у словнику слів іншомовного походження, поняття “механізм” розкривається як сукупність проміжних станів або процесів будь-яких явищ. В іншому ж словнику міститься таке визначення цього поняття “сукупність органів, засобів і способів (методів, прийомів, технологій) взаємодії між двома підсистемами соціальної організації - керуючої та керованої”. На підставі вище зазначених дефініцій вітчизняні науковці, які вивчають питання взаємодії влади та громадянського суспільства, під механізмом взаємодії влади з членами територіальної громади розуміють сукупність способів та технологій, нормативно-правових актів, за допомогою яких здійснюється дана взаємодія, основною метою якої є вирішення актуальних проблем розвитку громади [26]. При цьому до основних механізмів взаємодії офіційної і громадянської влади зазначені автори відносять: нормативно—правовий,

організаційний, економічний та соціальний.

Отже, є два основних аспекти тлумачення терміна “механізм”, які в контексті нашого дослідження ми покладаємо в основу визначення механізму реалізації влади громадських організацій. Перший — статичний: механізм як сукупність органів, за допомогою яких здійснюється завоювання і реалізація влади як соціального інституту.

Громадські організації в такому розумінні виступають органами, за допомогою яких кожен окремий індивід може бути включений до соціального організму країни.

Таким чином, механізм реалізації влади громадських організацій, на нашу думку, - це комплекс спеціально розроблених і законодавчо закріплених процесів і процедур, форм і методів розгортання громадянської активності в структурі соціального організму будь-якої країни. По суті, це методичні, організаційні і правові положення і заходи, які визначають участь громадських організацій у прийнятті державно—політичних рішень.

Отже, при проектуванні механізму реалізації влади громадських організацій ми повинні визначити їх можливу участь на різних етапах розробки державно-політичних рішень.

Для виокремлення цих етапів необхідно спершу звернутись до більш загального виміру цього питання - до технології прийняття управлінського рішення взагалі, без урахування специфіки галузі. У різних роботах виокремлюється різна кількість цих етапів, проте більш-менш єдиною залишається логіка і послідовність перебігу процесів. Намагаючись створити якомога ширшу і всеохопну послідовність етапів прийняття управлінського рішення, ми використовуємо такий алгоритм:

— етап 1 — моніторинг внутрішнього і зовнішнього середовища: збирання, обробка та аналіз інформації, виявлення сигналів ускладнень;

— етап 2— вивчення і опис проблемної ситуації, що виникла. Також на цьому етапі попередньо формулюється мета рішення, визначаються фактори впливу на ситуацію; збирається якомога більше найрізноманітнішої інформації для уточнення проблеми і поставленої цілі, з якої відбирається релевантна цій проблемі інформація для детальнішого аналізу;

— етап 3— всебічна діагностика виявленої проблеми- аналізуються її симптоми, з’ясовуються причини виникнення проблемної ситуації, виокремлюються групи проблем, підпроблеми.

— етап 4— детальне виявлення та обґрунтування всіх альтернатив розв’язання проблеми, що включає серед іншого складання моделі для спрощення або уможливлення процесу проектування різноманітних альтернатив;

— етап 5 — аналіз і експертна оцінка розроблених альтернатив, відокремлення припустимих і можливих до реалізації, винесення судження про переваги тих чи інших альтернатив;

— етап 6 — остаточне ухвалення і оформлення рішення у вигляді того чи іншого розпорядчого документу, що має нормативно—правову силу;

— етап 7 — організація виконання прийнятого рішення, що включає: розробку детального плану з термінами виконання окремих етапів, призначення відповідальних за кожну ділянку і операцію, інструктаж відповідальних і виконавців;

— етап 8 — контроль за виконанням рішення, який спрямований на попередження відхилень чи порушень у реалізації прийнятого рішення та допомагає оцінити можливість прийняття наступного рішення.

Спираючись на цей алгоритм і намагаючись розставити наголоси на тих його аспектах, що найбільш адекватні розгортанню громадянської активності в суспільно— політичному полі країни, а також проаналізувавши наведені раніше приклади і форми діяльності громадських організацій в різних сферах життєдіяльності суспільства, ми виокремлюємо такі шість основних етапів функціонування механізму реалізації влади громадських організацій-

1) внесення проблем на розгляд адміністративного органу (лобіювання);

2) дискусія (публічні консультації: публічне громадське обговорення, громадські слухання);

3) експертна оцінка (громадська експертиза);

4) участь в організації виконання;

5) соціальний контроль завдяки формуванню громадської думки;

6) корекція (зворотній зв’язок).

Зрештою, серед перерахованих етапів загального алгоритму прийняття управлінського рішення лише єдиний етап — остаточне ухвалення і оформлення рішення — призначений для виконання винятково органами державної влади і не передбачає участі громадських організацій.

Розглянемо їх детальніше, намагаючись окреслити загальнотеоретичні положення механізму функціонування громадських організацій.

Зазначені етапи є включеними до загальнодержавного механізму прийняття політичних рішень. Вони не можуть розглядатися відокремлено від нього, адже в такому разі ми не маємо наукового права розглядати вплив громадських організацій на демократизацію суспільства. Тільки тоді можна говорити про демократичні перетворення у суспільстві, коли громадські організації безпосередньо залучаються до процесу прийняття політичних рішень на всіх рівнях державної влади.

Визначимося із методологічним підґрунтям дослідження процесу прийняття політичного рішення.

Для цього будемо користуватися науковими доробками у політологічній та управлінській літературі, адже між політичним та управлінським рішенням є багато спільного.

Взагалі саме поняття “рішення трактується неоднозначно. Філософська наука трактує термін “рішення” як процес і результат вибору мети й способу дій. У психології ж “рішення” розглядається як сукупність певних психічних компонентів (цілі, оцінки, мотиви, установки). З позиції формальної логіки рішення — це вибір найкращої з безлічі альтернатив.

В економічній літературі поняття “рішення” розглядається як процес, акт вибору та результат вибору. Рішення як процес характеризується тим, що воно, протікаючи в часі, здійснюється в кілька етапів (підготовки, формування,

прийняття і реалізації рішення). Етап прийняття рішень можна трактувати як акт вибору особи, що приймає рішення за допомогою визначених правил. Рішення як результат вибору — це вольовий акт, орієнтований на наявність альтернатив, суміжних цілей і мотивів поведінки особи, яка приймає рішення. Рішення як результат вибору становить спонукання до дії у вигляді плану роботи, варіанту проекту тощо.

Ще більш неоднозначними є наявні тлумачення поняття управлінського рішення.

На думку А. Воронкової, Н.

Також названі автори зазначають, що управлінські рішення виступають способом постійного впливу керівної підсистеми на керовану (суб’єкта на об’єкт управління), що, в остаточному підсумку, веде до досягнення поставлених цілей. Отже, управлінське рішення є сполучною ланкою між двома підсистемами, без якої підприємство як система функціонувати не може [68]. До речі, для нас це досить конструктивне твердження, оскільки дозволяє опрацювати ідею про те, що прийняття державно—політичних рішень за умови участі громадських організацій в цьому процесі виступає сполучною ланкою між двома підсистемами- державною і громадською і веде до ефективного досягнення загально організаційних цілей.

На думку Р. Фатхутдінова, управлінське рішення — це результат аналізу, прогнозування, оптимізації, економічного обґрунтування й вибору альтернативи з безлічі варіантів досягнення конкретної мети менеджменту [441].

З другого боку, багато авторів наголошують, що одним із суттєвих аспектів управлінського рішення є наявність творчої діяльності управлінців (осіб, які приймають рішення). Так, В. Колпаков визначає управлінське рішення, як результат системної діяльності людей і продукт когнітивної

(опосередкованої пізнавальними формами) емоційної, вольової, мотиваційної природи — синтезу психічних процесів, що мають вихідну регулятивну спрямованість [187].

В. Василенко вживає поняття “управлінське рішення” найчастіше як обміркований намір, потреба зробити що— небудь на основі усвідомлення і постановки цілей, а також шляхів їх досягнення за виникненням тієї чи іншої управлінської проблеми [44].

Е. Смірнов у своїх роботах зазначає, що управлінське рішення як процес — це пошук, угрупування й аналіз необхідної інформації, розробка, затвердження й реалізація управлінських рішень [384].

В. Юкаєва вказує, що управлінське рішення складається з низки взаємопов’язаних етапів: визначення цілей, забезпечення комплексності рішення, забезпечення надходження і переробки інформації для підготовлення рішення, перевірка наслідків реалізації можливих варіантів, ретельна оцінка результатів, організація і контроль реалізації рішення [478].

Як бачимо, частина науковців вважає, що управлінські рішення являють собою результат системної роботи уповноважених на це осіб, а інші зосереджують увагу на тому, що це процес, який включає послідовність певних етапів. Нашому дослідженню більш релевантні дефініції других.

Політичне рішення приймається і реалізується за схожою послідовністю. Політичне рішення — це акт, який здійснюється суб’єктами політики, і спрямований на втілення в життя політичних цілей і завдань, здійснення для цього відповідних заходів на основі аналізу інформації, вибору варіантності дій, урахування політичного часу і реальних політичних сил. Творення політичного рішення проходить етапи підготовки, прийняття і втілення (здійснення). Це, насамперед, постановка мети і визначення завдань на шляху її досягнення; формулювання проблеми, яку слід розв’язати; добір, накопичення і обробка інформації, необхідної для прийняття рішення; аналіз можливих альтернатив розв’язання завдань і вибір шляхів досягнення мети; фіксація рішення у відповідних політико—правових документах, визначення методу їх прийняття; вибір шляхів втілення рішення; коригування рішень у процесі їх виконання; аналіз досягнутих результатів [312].

Т. Тищенко зазначає, що структура політичного рішення складається з незмінних елементів та зв’язків, що створюють політичне рішення як процес. Серед них дослідниця визначає: оцінку ситуації суб’єктом державної влади; виявлення проблеми в об’єкті влади чи в структурі суб’єкта влади (саморефлексія); постановка проблеми в законодавчому порядку; розробка проблеми експертами; вибір мети та засобів її досягнення; обговорення та прийняття законодавчого акту [419, с. 219-220].

О. Шаян пропонує таку модель розробки та впровадження політичних рішень у демократичному суспільстві, що складається з таких елементів: 1) етап виявлення та структурування політичної проблеми; 2) висунення та розгляд альтернатив вирішення політичної проблеми експертними інституціями, оцінка наявних політичних альтернатив, що може відбуватися за низкою критеріїв; 3) включення

альтернативи-переможиці до урядового або парламентського порядку денного та її легітимація; 4) впровадження та підсумкове оцінювання результатів політичного рішення [470].

Цілком погоджуємося із правомірністю останньої точки зору щодо виокремлення зазначених етапів підготовки, розробки і впровадження політичного рішення, і вважаємо, що громадські організації мають змогу долучатися до кожного із них.

Розглядаючи один з перших етапів прийняття політичних рішень - виявлення та структурування політичної проблеми, варто зупинитися на визначенні поняття моніторингу.

Вслід за О. Айвазовською, можна сказати, що моніторинг— це спеціально-організоване, систематичне та безперервне стеження за станом об’єктів, явищ, процесів з метою їх оцінки, контролю, прогнозування тощо. Моніторинг у широкому розумінні може передбачати кілька організаційних функцій: виявлення критичних явищ або тих, що перебувають у стані змін, стосовно яких формується курс дій на майбутнє; моніторинг також встановлює зв’язок з оточенням, попереднім надбанням конкретної політики чи програми; оцінює відповідність правилам та певним зобов’язанням [2, с. 20].

На етапі виявлення та структурування політичної проблеми громадські організації мають змогу долучатися до цього процесу за допомогою внесення на розгляд адміністративного органу певного питання, використовуючи інструмент лобіювання.

Лобізм, як його визначають автори “Політологічного енциклопедичного словника”, — це діяльність соціальних груп, які відстоюють свої особливі політичні інтереси; групи тиску на органи законодавчої і виконавчої влади; лобізм виник як специфічний інститут політичної системи США для впливу приватних і громадських організацій (“груп тиску”) на процес ухвалення рішень органами державної влади з питань внутрішньої і зовнішньої політики. Практично всі великі корпорації, підприємницькі союзи, професійні асоціації, громадські та різні спеціалізовані організації, профспілки тощо мають у своєму складі особливі підрозділи, що займаються тільки лобістською діяльністю і налічують (залежно від потужності організації) від кількох десятків до кількох сотень чоловік. Зовні лобізм знаходить свій вияв у наданні членам законодавчих чи урядових органів інформації, статистичних та інших матеріалів, доповідних записок з обґрунтуванням точки зору цієї організації на той чи інший законопроект, у виступах перед комісіями державних органів тощо [310, с. 310].

У статтях Є. Тихомирової явище лобізму розглядається з різних позицій: і як важливий елемент громадянського суспільства окремої країни, і як явище поширене на міжнародному рівні. В її працях лобізм визнається явищем, необхідним у взаємовідносинах держави і суспільства, існування якого має об’єктивний характер. Слід констатувати, що вітчизняна наука поки що не може запропонувати глибоких, концептуально пророблених праць стосовно груп інтересів. Наприкінці XX століття українські політологи зосереджували свою увагу на формальних суб’єктах політичної арени: політичних партіях, інституціаналізованих

громадських організаціях та органах державної влади як основних акторах захисту певних політичних інтересів.

На думку Ю. Сабанадзе, лобізм являє собою найдинамічніший і водночас найбільш ефективний елемент інституційної структури суспільства; об’єднання однодумців, які представляють свої інтереси всередині організації або виступають у ролі посередника між індивідом і державними організаціями [367, c. 9-11].

Американський політолог Е. Ледд визначає групи інтересів як організації певних груп людей для вираження і реалізації своїх політичних інтересів. Французький соціолог Р. Ж. Шварценберг характеризує цей феномен як організації, створені для захисту інтересів і тиску на суспільну владу, щоб домогтись від неї ухвалення таких рішень, які відповідають їхнім інтересам. Американський дослідник Р. Салісбері визначає групу інтересів як організовану асоціацію, зайняту діяльністю, пов’язаною з ухваленням урядових рішень, тобто з метою вплинути на результат, але тільки в тому разі, якщо її учасники виступають як “організована асоціація” [367, c. 14].

На думку В. Бортнікова, терміном “лобіювання” описується зв’язок між деякою особою, що діє або від свого імені, або від імені клієнта і залученим у процес прийняття політичних рішень представником влади або державним органом з метою впливу на характер рішень, що ухвалюються [40].

Можна виділити два основні підходи до визначення лобізму: політико—соціологічний та юридично—інституційний. У межах першого лобізм розуміється як діяльність суб’єктів, що впливають на структури державної влади з метою ухвалення ними необхідних рішень. Прихильники другого підходу пов’язують лобізм виключно з професійною діяльністю фізичних осіб або організацій із просування інтересів клієнтів у структурах державної влади. Фактична відмінність цих двох позицій полягає у відповіді на питання, чи визнавати спонтанні виступи громадян, скарги, звернення, петиції та інші громадські акції лобістськими, чи ні.

Отже, лобізм виступає як певний механізм, як технологія представництва інтересів та є нейтральним явищем, змістовна оцінка якого можлива лише в конкретній ситуації.

Щодо форм лобіювання, то варто розрізняти, з одного боку, непряме (пасивне) та пряме (активне), з другого — лобіювання на мікро— і макрорівнях.

Під поняттям непрямого (пасивного) лобіювання маються на увазі випадки, коли громадська організація займається певною проблемою, розробляє проект, виграє грант, реалізує його. У процесі проводяться семінари, конференції, на які запрошуються спеціалісти цієї галузі, проводяться моніторинги, опитування. Результатом праці стає видання збірки матеріалів, в якій вказані найбільш оптимальні шляхи і способи вирішення проблеми. Ці матеріали розсилаються до урядових структур, які займаються такими проблемами, або ж можуть вплинути на вирішення цього питання.

Пряме (активне) лобіювання передбачає неприховане просування тих чи інших інтересів у кола, де приймаються державні рішення. Крайнім вираженням цієї форми є спеціальне створення громадської організації для задоволення певної потреби тієї чи іншої громади, після задоволення якої організація або розпадається, або трансформується в структуру з іншими функціями.

Лобіювання на мікрорівні означає, що громадська організація не виходить на державний рівень: її представники не виступають в ЗМІ, не беруть офіційної участі в діяльності громадських рад чи експертних комітетів і т.п. За цієї форми відбувається лише подання питань на розгляд, проте реальної сили організація не набуває. Натомість лобіювання на макрорівні робить громадські організації помітнішими, аніж у першому варіанті, і більш впливовими на прийняття державно-політичних рішень.

Важко заперечити, що лобізм виконує функцію збалансування сил у суспільстві, породжених групами інтересів, відображаючи думку значних верств населення. Відтак можна стверджувати, що діяльність груп політичних інтересів сприяє досягненню політичного консенсусу в суспільстві.

У позитивному сенсі лобізм — це здорове, нормальне, життєво необхідне явище, що виступає як інститут демократичного процесу [367, с. 109-110].

Отже, точки зору на лобізм як соціальне явище серед науковців і пересічних громадян варіюються від повного заперечення до абсолютизації його позитивного значення. Ми не ставимо завданням суб’єктивну оцінку соціального інституту, а в ході аналізу доходимо висновку, що моральне значення лобіювання залежить від використання у процесі просування власних інтересів громадськими організаціями прямих і непрямих методів.

Як стверджує О. Олійник, до прямих методів лобіювання громадськими організаціями належать:

— приватні зустрічі із законодавцями;

— збір інформації, проведення досліджень і підготовка презентацій перед законодавцями;

— участь у проведенні круглих столів, семінарів;

— надання професійних порад, допомога в підготовці законопроектів;

— надання коштів на передвиборчу програму;

— запрошення законодавців на громадські заходи.

Серед непрямих методів лобіювання громадськими організаціями О. Олійник визначає:

— вплив громадськості (наприклад, через ЗМІ);

— опитування населення.

При цьому забезпечення високої результативності процесу лобіювання зазначений автор визначає через використання не одного із згаданих методів, а їх комплексу [291].

В. Бортніков зазначає, що громадські організації виступають водночас лобістськими організаціями, групами тиску на владні структури та каналами взаємодії держави та суспільства.

У контексті вивчення інституційних форм громадської участі викликає інтерес думка, що головними стратегічними і тактичними завданнями українських громадських організацій у плані лобіювання є:

— трансформація “виборчих моніторингів” у моніторинги контролю над діями влади в рамках різноманітних проектів з аналізу місцевої політики;

— громадські організації повинні здійснювати аудит програм політичних партій та блоків на предмет реалістичності та відповідності інтересам громади;

— запровадження механізмів співпраці депутатів, обраних за списками з виборцями;

— унормування діяльності громадських рад у статутах територіальних громад, створення “нижніх палат” місцевих рад як рад органів самоорганізації населення, політичних, громадських та підприємницьких рад. Утворення “галузевих робочих груп” у складі громадських рад та надання їхнім члена статусу “позаштатних радників” чи “помічників” міського голови [40].

Загалом оцінюючи значення першого етапу у механізмі реалізації влади громадських організацій, зазначимо, що лобіювання як складова політичного процесу, є необхідною умовою реалізації влади окремого індивіда, його впливу на процес прийняття державних рішень. Проте тут виникає парадокс: сутнісне призначення лобіювання — захист інтересів окремої особистості, але говорити про його (лобізму) демократичний характер ми можемо тільки в разі представлення лобістськими групами інтересів всієї громади, а не окремого індивіда чи групи людей.

О. Олійник зазначає, що лобіювання є інструментом посилення легітимності парламенту, адже якщо не втілені в життя інтереси будь-якої групи, то сам факт, що представники цієї групи зустрілися з депутатом і він їх вислухав, є дуже важливим. Крім того, лобізм є джерелом інформації не тільки для громадян, а й законодавців, сприяє обміну знаннями та взаєморозумінню між депутатами та громадськістю, допомагає становленню парламенту як демократичного відкритого органу, підвищує ефективність прийняття рішень [291].

Отже, є достатньо підстав вважати, що лобіювання є дієвим інструментом взаємодії громадських організацій з органами державної влади та місцевого самоврядування. Крім того, лобіювання сприяє налагодженню взаємозв’язків на рівні самого громадянського суспільства, адже є методом об’єднання зусиль різних неурядових організацій, які спрямовані на досягнення спільної мети.

Загалом, вплив громадських організацій у структуруванні політичної проблемної ситуації досить вагомий, адже залучаючись до процесу розробки рішень взагалі, члени громадських організацій мають змогу надати необхідну інформацію та запропонувати ідеї стосовно питань, що вирішуються.

На етапі висування та розгляду альтернатив вирішення політичної проблеми експертними інституціями, оцінки наявних політичних альтернатив, що може відбуватися за низкою критеріїв, громадські організації також беруть участь у зазначених процедурах. Так, вони співпрацюють з органами державної влади у доборі, накопиченні та обробці інформації, необхідної для прийняття рішення; аналізі можливих альтернатив розв’язання завдань і виборі шляхів досягнення мети. Здійснюється це за рахунок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а на рівні місцевого самоврядування - у форматі громадських слухань. Ці дві формі в літературі також отримують більш узагальнену назву публічних консультацій. (Публічні консультації — це процес комунікацій між органами державної влади та громадянами (зацікавленими сторонами), за допомогою якого обидві сторони стають поінформованими про різні перспективи та пропозиції урядової політики і які надають можливість громадянам впливати на зміст рішень, що їх ухвалюють органи державної влади [317]).

Законодавчо [320] визначено, що консультації з громадськістю проводяться з питань суспільно—економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. А результати проведення цих консультацій враховуються органом виконавчої влади під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі.

Консультації з громадськістю, тобто дискусія з громадянами в процесі прийняття державно—управлінських рішень, проводяться у формі публічного громадського обговорення (безпосередня форма) та вивчення громадської думки (опосередкована форма)

У Порядку проведення консультації з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики зазначено, що такі консультації у формі публічного громадського обговорення обов’язково проводяться щодо:

— проектів нормативно—правових актів, що мають важливе суспільне значення і стосуються конституційних прав, свобод, інтересів і обов’язків громадян, а також актів, якими передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб’єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства, здійснення повноважень місцевого

самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами;

— проектів регуляторних актів;

— проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень стосовно стану їх виконання;

— звітів головних розпорядників бюджетних коштів про їх витрачання за минулий рік.

За формою публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей з громадськістю; теле- або радіодебатів, Інтернет-конференцій, електронних консультацій.

Натомість опосередкована форма консультацій з громадськістю - вивчення громадської думки - реалізується шляхом:

- проведення соціологічних досліджень та спостережень (опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокус-групи тощо);

- створення телефонних “гарячих ліній”, проведення моніторингу коментарів, відгуків, інтерв’ю, інших матеріалів у друкованих та електронних засобах масової інформації для визначення позиції різних соціальних груп населення та зацікавлених сторін;

- опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян пропозицій та зауважень з питання, що потребує вивчення громадської думки.

Для оптимізації взаємодії органів державного управління з громадськістю при органах виконавчої влади створюються громадські ради - як постійно діючий колегіальний виборний консультативно-дорадчий орган, утворений для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики [320].

До складу громадської ради можуть бути обрані представники різноманітних інститутів громадянського суспільства, легалізованих відповідно до законодавства України (релігійних, благодійних організацій, професійних спілок та їх об’єднань, творчих спілок та ін.).

Рішення громадської ради мають рекомендаційний характер, але і є обов’язковими для розгляду органом влади, при якому утворено громадську раду.

Громадська рада інформує орган та громадськість про свою роботу шляхом розміщення в обов’язковому порядку в спеціально створеній рубриці “Громадська рада” на офіційному веб—сайті органу та оприлюднення в інший прийнятний спосіб матеріалів про установчі документи, план роботи, керівний склад, прийняті рішення, протоколи засідань, щорічні звіти про її роботу.

На рівні місцевого самоврядування громадськість може впливати на прийняття управлінських рішень у формі громадських слухань.

У Законі України “Про місцеве самоврядування” визначено, що громадські слухання є реалізацією права територіальної громади “зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування” [136]. Це фактично механізм прямого спілкування громадськості з представниками органів місцевого самоврядування та можливість громадян висловити свою думку щодо питань місцевого значення [346].

За їх результатами складаються протоколи, що є цінним документальним наочним ресурсом для розробки, прийняття та впровадження політичних рішень, а також забезпечується підвищення кваліфікаційного рівня політичного рішення, забезпечення його легітимації.

Учасниками громадських слухань, окрім членів територіальної громади, можуть виступати представники громадських організацій і різноманітних об’єднань, народні депутати, депутати місцевих рад, керівники, та спеціалісти центральних органів виконавчої влади, представники компаній, підприємств, спеціалісти національних та галузевих науково-дослідних установ та організацій.

Громадські організації, долучаючись до дискусії, вступають у діалог з іншими суб’єктами політичного життя, укріплюючи своє значення у політичному житті країни.

Громадські слухання - одна із форм участі населення у вирішенні будь-яких питань. У процесі слухань ініціатори їх проведення пояснюють свої наміри, обґрунтовують проект діяльності, який передбачається впроваджувати у життя, і надають можливість зацікавленим учасникам висловити зауваження і запропонувати зміни до цього проекту. Проведення громадських слухань є можливим з питань будь- якого проекту, який торкається інтересів суспільства, і є обов’язковим у тих випадках, коли вимагається його державна експертиза. Громадські слухання є максимально ефективними, коли висловлюються точки зору всіх зацікавлених осіб, і коли обговорення відбувається у ситуації взаємної довіри [354].

Як зазначають В. Куйбіда, М. Куйбіда, О. Бабінова, громадські слухання - одна з основних форм консультування, яка є важливим інструментом отримання інформації від громадян. Вони проводяться органами публічної влади не тільки для того, щоб поінформувати громадськість про свою діяльність, про хід виконання проектів та програм, а й почути від неї побажання, поради, або з’ясувати чи задоволена громадськість діяльністю влади. Тобто — на відміну від інформування - тут має місце вже двосторонній зв’язок і двосторонній потік інформації: від влади до населення і від населення до влади. Завдяки цьому обидві сторони мають можливість взаємовпливу та взаємообміну ідеями та інформацією. Як правило, результатом громадських слухань стають спільні плани дій та спільні проекти [212].

Л. Беззубко, Г. Псарьов, О. Скопець вважають, що громадські слухання варто розглядати як форму контролю громади за діяльністю органів місцевого самоврядування, а також як форму участі громади в плануванні чи прийнятті місцевих рішень територіальною громадою.

До того ж, використання таких форм надає можливість органам місцевого самоврядування приймати у межах їх компетенції мотивовані рішення з урахуванням інтересів більшості населення відповідної адміністративно-

територіальної одиниці.

Ми згодні з авторами, що необхідність проведення громадських слухань найчастіше виникає, якщо:

— рішення, яке готує місцева влада, непопулярне й може викликати соціальну напругу;

— питання має кілька альтернативних рішень;

— питання досить складне й немає очевидних рішень;

— є певне протистояння між органами місцевого само­врядування і деякою групою територіальної громади.

Метою проведення громадських слухань є ознайомлення громадськості міста з позицією міської влади відносно актуальних проблем міста та отримання від мешканців міста пропозицій і зауважень з цих питань у формі безпосереднього спілкування. Слухання відбувається на основі добровільності, гласності, відкритості та свободи висловлювання.

Громадські слухання виносять рішення рекомендаційного характеру для ради й тому не можуть бути засобом вирішення політичних питань. На відміну від місцевих ініціатив, де місцева влада повинна реагувати на подібну ініціативу прийняттям відповідних рішень, правові наслідки громадських слухань полягають у тому, що рада повинна розглянути на планерному засіданні висновки й пропозиції слухань, однак прийняття рішення по суті не є обов’язковим [26].

Систематичне проведення громадських слухань має забезпечувати достатньо ефективний зворотний зв’язок у системі “органи місцевого самоврядування — громада”. А систематичне проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики забезпечують залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Зазначена практика є корисною не тільки для громади і громадських організацій, які за її допомогою отримують доступ до інформації, до прийняття рішень, право доступу до правосуддя. Проведення громадських слухань є необхідною умовою сталого розвитку суспільства, адже визнання громадськості у якості рівноправного партнера стимулює співробітництво між окремими громадянами, державою і бізнесом. Залучення громадськості корисно для всіх сторін, які беруть участь, і для суспільства загалом. Крім того, важливо пам’ятати, що часто місцеве населення і громадські організації мають більше інформації про місцеві проблеми, які вимагають підвищеної уваги, і про найбільш прості методи їх вирішення. Як засвідчує практика, інформованість і участь населення, підтримка населенням ініціатив підприємця чи органів влади підвищує вірогідність успіху тієї діяльності, яка передбачається.

Формою прояву влади громадських організацій, як власне й інших учасників процедури громадського слухання, є складання підсумкових документів — протоколів громадських слухань і рекомендацій для офіційних структур, які приймають рішення. У цих протоколах має бути відображено не тільки згоду сторін, які беруть участь у дискусії, але й зафіксовані протиріччя, які виникли під час її обговорення [354].

На жаль, сьогодні для України є типовою ситуація, коли представники громадських організацій є не дуже активними учасниками громадських слухань. Це пов’язано з такими аспектами:

— взаємна недовіра між владою та громадою;

— відсутність налагодженого процесу обміну інформацією між владою та громадськістю;

— громадська апатія й пасивність, відсутність

довгострокових життєвих планів;

— відсутність партнерських взаємин влади і громади у процесах прийняття управлінських рішень, розв’язання конфліктів, суперечок і досягнення консенсусу заради розвитку.

Зазначені форми — лобіювання та публічні консультації — є першим та другим етапами функціонування механізму реалізації влади громадських організацій. Проте, не можна стверджувати, що якийсь з цих етапів є першочерговим, а інший — другорядним. Внесення проблем на розгляд адміністративного органу є інструментом взаємодії громадських організацій з центральними органами державної влади; тоді як участь у публічних консультаціях з того чи іншого питання або проекту є формою реалізації їх влади у взаємодії, як з органами державної влади, так і з органами місцевого самоврядування.

Результати публічної консультації можуть стати вихідною базою для внесення проблеми, з приводу якої їх було проведено, тобто виступати одним із аргументів у лобіюванні за прийняття чи відхилення того чи іншого рішення.

Наступним етапом функціонування механізму реалізації влади громадських організації є участь їх представників в експертній оцінці розробленого державно—управлінського рішення. На цьому етапі йдеться про оцінку проектів рішень, які ще тільки плануються до реалізації.

У найзагальнішому розумінні, йдеться про роботу експертних комісій. При цьому під експертними комісіями розуміються робочі групи компетентних спеціалістів, які уповноважені реалізовувати експертизу питань, що пов’язані із взаємовідносинами влади та громади.

У цьому контексті корисними можуть бути напрацювання В. Юкаєвої, яка виокремлює низку особливостей колективної експертизи. До них належить: більш ґрунтовне уявлення про ситуацію, адже об’єднання і зіставлення експертних висновків дає змогу отримати більш повну картину об’єкта експертизи; виявлення неконкурентних варіантів, пояснюється це тим, що зіставлення різних думок сприяє виокремленню альтернативних варіантів, використання яких є недоцільним; виявлення вірних “єретичних” суджень, що пов’язано з тим фактом, що правильні рішення дуже часто можуть запропонувати висококласні спеціалісти, які добре орієнтуються у вузькій професійній галузі, при цьому думка таких експертів може суттєво відрізнятися від думки більшості, але бути правильною. Також на думку В. Юкаєвої, ще однією особливістю колективної експертизи є факт отримання об’єктивних оцінок. Думки окремих експертів містять відтінок суб’єктивізму, тому обговорення експертних висновків (що передбачено низкою експертних процедур) підвищує їх об’єктивність. Цьому сприяють процедури вироблення колективних експертних суджень і оцінок на основі індивідуальних суджень і оцінок. Колективна експертиза також дає змогу отримати оцінки підвищеної надійності. Експертні висновки, які отримуються у результаті колективних експертиз, у багатьох випадках є більш зваженими, сталими за надходженням додаткової інформації, обґрунтованими і надійними [478].

Участь представників громадських організацій в експертизі державного управління регламентовано Постановою Кабінету міністрів України “Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади” [322].

Згідно з цією Постановою, громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади є складовою механізму демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв’язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі. Як бачимо, громадська експертиза може здійснюватись як на етапі експертної оцінки проектів рішень, так і на кінцевому етапі оцінки ефективності їх реалізації (про що буде сказано далі).

Однак — як влучно підмічено на веб—сайті “Електронний робочий стіл громадського експерта” [118], розробленому Творчим об’єднанням “ТОРО” разом із партнерами — це означає не лише реальну можливість проведення інститутами громадянського суспільства оцінки ефективності діяльності будь-якого органу виконавчої влади України, а також врахування останніми результатів громадської експертизи, але й накладає обов’язки на організації громадянського суспільства: обов’язки відповідального, фахового і неупередженого виконання процедур громадської експертизи. Саме це забезпечить його визнання і довіру з боку органів влади та суспільства.

Розглянемо погляди науковців на участь громадськості в експертній оцінці державних рішень.

В. Куйбіда, М. Куйбіда, О. Бабінова пишуть про такі форми взаємодії влади з громадськістю, як громадська та громадсько-професійні експертизи проектів нормативно- правових актів та програм діяльності Уряду, інших державних програм соціально-економічного розвитку.

При цьому громадська експертиза здійснюється, як правило, представниками громадських рухів та об’єднань. За організацією здійснення вона може бути двох видів:

1) законопроект чи програма надається широкому загалу громадських об’єднань. На першому етапі законопроект чи програма розсилаються поштою або розмішуються на веб—сайті організації, що їх розробляла. На другому етапі організація отримує висновки також поштою або на сайті. Існують також два варіанти подальших дій:

— після реалізації другого етапу співпраця припиняється й організація, на основі отриманих результатів, доробляє зазначені документи;

— із представників організацій, що брали участь у першому турі експертизи, створюється робоча група, яка продовжує працювати над документами до повного їх прийняття та впровадження у життя як закону або державної програми дій;

2) законопроект чи програма пропонується на розгляд заздалегідь створеній робочій групі із представниками громадськості, яка і доопрацьовує документ. У цьому варіанті є тільки один недолік: орган влади, що розробляв документ, має можливість створити робочу групу із тих осіб, які будуть лояльно ставитись до документу загалом та до окремих дискусійних його аспектів, що потребують більш прискіпливої точки зору.

Громадсько—професійна експертиза відрізняється від вище зазначеної тільки тим, що здійснюється вона не тільки представниками громадськості, а й науковцями та фахівцями з тих питань, що містяться у зазначених документах. Тому на думку авторів, саме друга є більш ефективною, адже найкращі результати досягаються тоді, коли найкращі фахівці та найактивніші працівники громадськості працюють разом над вирішенням спільних завдань та проблем сьогодення [212].

На всіх рівнях державної влади: наддержавному, міждержавному, державному, рівні місцевого самоврядування, рівні громадянського суспільства, — доцільним є створення постійних і тимчасових комітетів та комісій з різних питань, до складу яких на відкритих конкурсних засадах залучаються експерти, які делеговані громадськими організаціями. Такі уповноважені представники громадських організацій повинні мати достатній досвід роботи у зазначеній сфері, намагатися уникати конфлікту інтересів, адже у протилежному випадку діяльність такої експертної комісії буде розбалансованою і не призведе до вироблення результативних рішень.

У цьому контексті надзвичайно важливою для здійснення експертної оцінки є діяльність неурядових (недержавних) аналітичних центрів, які здійснюють експертні дослідження головним чином у таких сферах, як правова, політична, соціальна, економічна тощо. Серед напрямів діяльності неурядових аналітичних центрів, що стосуються проблем участі громадськості в державному управлінні, науковці виокремлюють три ключові:

1) співпраця з органами державної влади та місцевого самоврядування з метою вироблення управлінських рішень згідно з межами компетенції цих органів;

2) підвищення рівня поінформованості населення щодо власних прав і свобод, актуальних проблем соціально— політичного розвитку, а також сприяння реалізації механізмів громадської участі;

3) співпраця між самими неурядовими аналітичними центрами з метою координування власної діяльності.

Серед основних функцій, що виконують неурядові аналітичні центри у демократичних країнах, такі: формування громадської думки щодо пріоритетів розвитку різних сфер суспільного життя (соціально—економічної, політичної, культурної тощо); надання консультаційних та інформаційних послуг населенню; захист конституційних прав громадян; артикуляція інтересів і потреб громадян. У демократичних країнах неурядові аналітичні центри беруть активну участь у формуванні і реалізації завдань державної політики, виконують роль свого роду “інтелектуального мосту” між владою та суспільством”.

Серед найвідоміших незалежних аналітичних центрів загальнонаціонального рівня в Україні такі: Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова (центр Разумкова), Комітет виборців України (КВУ), Лабораторію законодавчих ініціатив, Український незалежний центр політичних досліджень (УНЦПД), Міжнародний центр перспективних досліджень (МЦПД), Центр політико—правових реформ, Інститут громадянського суспільства, Фонд “Демократичні ініціативи”, Школу політичної аналітики при Національному університеті “Києво—Могилянська академія”

(ШПА при НаУКМА), Київський інститут проблем управління імені Горшеніна тощо. Прикладами регіональних неурядових аналітичних центрів є, зокрема, Дніпровський центр соціальних досліджень (м. Дніпропетровськ), Карпатський центр полінгових досліджень (м. Ужгород), Кіровоградська Асоціація “Громадські ініціативи”, Фонд місцевої демократії у м. Харкові [173].

Стверджуючи, що механізм реалізації влади громадських організацій на третьому етапі його функціонування передбачає участь представників громадських організацій у роботі експертних комісій з різних питань, а також за необхідності надання консультативної експертної інформації щодо цих питань, необхідно визнати, що, на жаль, нині в Україні існує безліч проблем, які пов’язані з питанням участі представників громадських організацій в експертних комісіях. Серед цих проблем:

— небажання представників органів влади “відкритися” для населення, співпрацювати з ним;

— відсутність законодавчого зобов’язання органів влади спільно з громадськістю вирішувати всі важливі питання, що виникають під час розробки певних проектів чи програм;

— хвилювання з боку влади, що громадськість через свою участь уповільнить процес прийняття рішень;

— необізнаність громадськості про діяльність органів влади, його обов’язки перед громадою, своїх прав та обов’язків, знання законодавства взагалі.

Процес прийняття політичного рішення не є повноцінним без участі у ньому громадських організацій, адже у разі їх відсторонення від нього сутнісне наповнення кожного із зазначених етапів не є повноцінним, а значить ставить під загрозу його реалізацію. Підтвердження цієї думки знаходимо у авторів “Політологічного енциклопедичного словника” (Київ, 2004), які зазначають, що в умовах сучасної демократичної держави підготовка політичного рішення тільки самим суб’єктом влади практично неможлива, оскільки головною вимогою до рішення є його максимальна адекватність суспільно-політичній дійсності. Адекватність забезпечується такими чинниками: компетентністю та інформованістю суб’єктів влади; знанням громадської думки. Зазначені

чинники вимагають участі експертів і ЗМІ [309, с. 576—577].

На етапі впровадження та підсумкового оцінювання результатів прийнятого політичного рішення громадські організації беруть у цьому процесі активну участь через співпрацю з державою в забезпеченні організації їх виконання, а пізніше і здійснюють соціальний контроль за допомогою впливу на громадську думку, надають зворотній зв’язок.

Так, громадські організації в межах своїх можливостей несуть відповідальність за прийняття політичного рішення через контроль за його виконанням, що втілюється в державній політиці, в розширенні форм політичної та неполітичної участі громадян.

Отже, четвертим етапом функціонування механізму реалізації влади громадських організацій є їх участь в організації виконання прийнятого політичного рішення. Безперечно, громадські організації не можуть прямим чином вплинути на впровадження результатів політичного рішення, адже цю функцію покладено на органи державної влади і місцевого самоврядування. Проте, вони здійснюють зазначений вплив через співпрацю з останніми. І тут також цілком погоджуємося із думкою, що рівень партнерських відносин між державою і громадянським суспільством вимірюється тим, наскільки серйозно держава сприймає важелі впливу з боку громадян саме на політичні (державні) рішення, а отже — політику [49].

Рішення, які впроваджуються за допомогою інструментів державної політики, мають бути не тільки результативними та ефективними, але й користуватися підтримкою з боку громадян. А для цього до їх реалізації мають бути залучені громадські організації.

Серед основних аспектів організації виконання державно— управлінських рішень, до яких можна залучити представників громадських організацій, варто зупинитися на таких:

- координація діяльності та спільна розробка програм;

- розміщення замовлень на виконання соціальних послуг;

- діяльність, пов’язана із вивченням відповідності правового та організаційного забезпечення виборчого процесу в Україні сучасним світовим стандартам, спостереження та аналіз виборчого процесу, напрацювання рекомендацій з його удосконалення;

— використання представників громадських організацій у проведенні виборів та забезпечення їх чесності та прозорості.

Громадські організації долучаються до процесу прийняття політичних рішень через надання інформації, яка потрібна органам влади і самоврядування з метою оптимізації їх діяльності; допомагають за рахунок участі експертів з їх лав у роботі різноманітних комісій та робочих груп, у роботі круглих столів, конференцій, різного роду заходів. Підготування громадських експертиз, експертних висновків і оцінок може відбуватися щодо конкретних документів, рішень, а також певних суспільних подій, на підставі змістовного аналізу політики, який здійснюється експертними інституціями [49].

Доцільним є залучення представників громадських організацій до роботи громадських рад при органах державної влади, або, принаймні, їх тісна співпраця з останніми. В інтересах держави є створення умов для ефективної діяльності дорадчо—консультативних органів при органах влади різних рівнів. Так, можна запропонувати формалізувати взаємодію між дорадчими органами і державними органами, створити правові норми, які б регулювали їхні відносини. Можна також визначити коло рішень органів державної влади, які мають проходити обов’язкову громадську експертизу ще до їх ухвалення [49].

Отже, громадські організації залучаються до впровадження результатів політичного рішення через співпрацю з органами державної влади (усіх рівнів) і органами місцевого самоврядування.

Після реалізації ухваленого державно—політичного рішення громадські організації залучаються до подальших етапів його прийняття через вплив на формування громадської думки, що відбувається в ході п’ятого етапу реалізації влади громадських організацій - соціального контролю.

Право здійснення контролю має належати тим громадським організаціям, серед видів діяльності яких є здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх установ. Безпосередньо контроль здійснюється представниками цих організацій — громадськими контролерами, кандидатури яких мають затверджуватися Уповноваженим з прав людини на певній території або Громадською радою, що створюється з представників відповідної місцевої ради, адміністрації, та громадських об’єднань, які мають право здійснювати громадський контроль.

Засобами здійснення, або формами громадського контролю можуть бути:

— соціологічні та статистичні дослідження шляхом анкетування, опитування, стороннього нагляду, включеного нагляду, контент—аналізу, фокус—групових дискусій тощо;

— участь громадян у виборах, референдумах, зборах, місцевих ініціативах, громадських слуханнях;

— громадська експертиза актів органів публічної влади та їх проектів;

— публікації у пресі, випуски по радіо, телебаченню;

— участь громадськості у роботі колегіальних органів влади;

— включення представників громади до складу робочих груп, які утворюються владою;

— діяльність органів самоорганізації населення;

— діяльність громадських організацій;

— діяльність партійних організацій;

— діяльність об’єднань споживачів;

— перевірка діяльності будь—якої організації або відповідальної особи, аналіз звітності, результатів діяльності з наступним вжитком певних заходів щодо приведення цієї діяльності у відповідність із встановленими нормами;

— пропозиції (зауваження), заяви, скарги, клопотання у вигляді письмових та усних, індивідуальних та колективних звернень громадян.

Громадський контроль може здійснюватись ідеологічними, релігійними, соціокультурними, морально—психологічними та іншими методами залежно від конкретних умов і поставлених цілей. В якості критеріїв для здійснення громадського контролю обирають правові (писані) та етичні (неписані) норми і суспільні цінності, які використовуються як еталони

під час оцінки діяльності об’єктів контролю та її результатів. Суспільними наслідками громадського контролю можуть бути громадський осуд або громадське схвалення — тобто та чи інша форма громадської думки [209].

Громадська думка - це колективне судження людей, в якому ставлення до подій і явищ виявляється у формі схвалення, осуду або вимоги. Вона формується в процесі руху інформації в суспільстві, відображає людське буття, суспільну практику людей і виступає як регулятор діяльності. Виникає громадська думка під впливом буденної свідомості, емпіричних знань, а також науки, мистецтва, політики, джерел масової комунікації [111, с. 77]. Громадська думка є важливим засобом вираження ідей і помислів громадянського суспільства [111, с. 77].

Маючи безпосередні взаємозв’язки з різними групами громадськості, громадські організації впливають на формування громадської думки, у ній може відображатися схвалення, осуд або вимога щодо їх функціонування. Також громадські організації своєю діяльністю можуть вплинути на громадську думку з найрізноманітніших питань у сфері політики, економіки, соціальної і духовної сфер тощо.

Здійснюючи контроль за діяльністю держави і органів місцевого самоврядування через формування громадської думки, громадські організації тим самим мають змогу активно долучитися до процесу розподілу влади в суспільстві.

Крім того, неурядові організації долучаються до процесу моніторингу громадської думки з питань ефективності державної політики на загальнонаціональному та локальному рівнях та забезпечувати своєчасну відповідь на її тенденції, сприяють її врахуванню на всіх рівнях державної влади. Тому доцільно говорити про шостий етап функціонування механізму реалізації влади громадських організацій, а саме: корекція, участь громадських організацій у вивченні громадської думки, тобто реалізація зворотного зв’язку щодо громадської думки з різних питань.

Л. Набока зазначає, що зворотний зв’язок є регулюючим і захисним засобом належного функціонування системи управління. Рух по його каналах інформації про кінцеві та проміжні результати впливу, їх порівняння із запланованими (чи бажаними) станами системи дозволяє знайти розбіжності та відрегулювати процес управління відповідно до поставленої мети [271].

Цей зворотний зв’язок може бути зрозумілим лише у взаємозв’язку з прямими зв’язками.

Л. Беззубко, Г. Псарьов, О. Скопець зазначають, що прямі зв’язки — комплексний інформаційний потік, спрямований на територіальну громаду, який стосується діяльності органів самоврядування, загальної ситуації у місті, планів і перспектив розвитку. Цей тип комунікацій має забезпечувати діяльність інформаційних служб органів місцевого самоврядування за допомогою таких форм, як випуск і розповсюдження бюлетенів, прес—релізів, огляд

інформаційних збірників, експрес—інформації тощо; проведення прес-конференцій, “круглих столів”, організації інтерв’ю у ЗМІ керівниками органів місцевого самоврядування; забезпечення виступів у ЗМІ керівників громадських організацій у тематичних програмах, рубриках; розповсюдження найважливішої інформації про діяльність громади, представлення річних звітів та ін.

Тут зворотні зв’язки — це комплексний потік інформації територіальної громади, підприємств і установ, а також ЗМІ до органів місцевого самоврядування, що стосується конкретних важливих проблем, пов’язаних із функціонуванням міста, оцінкою ситуації в різних галузях життєдіяльності міста, та конкретних рішень місцевої влади, рівнів їх виконання.

До зворотних зв’язків можна зарахувати:

— звернення та пропозиції громадян;

— прямі ефіри, “гарячі лінії” у ЗМІ;

— аналіз і узагальнення інформації ЗМІ;

— систему соціологічного моніторингу.

Зазначимо, що ці зв’язки мають бути взаємопов’язаними і взаємозалежними, тобто здійснюватися у комплексі. В іншому випадку інформаційна робота органів місцевого самоврядування не буде ефективною. Налагодження зворотного зв’язку є також показником демократизації суспільства, коли влада прислуховується до думки мешканців міста, звертається до них за порадою, а населення відчуває свій реальний вплив на владу і потребу спілкування з нею, що небажано підміняти консультуванням [26].

Діяльність громадських організацій оптимізує процес зворотного зв’язку, вони не тільки сприяють вивченню громадської думки, їх діяльність є репрезентантом останньої. Так громадські організації відіграють вагому роль у наданні адекватної інформації щодо результативності державної політики, а тому і в оцінці ефективності прийнятих державно- політичних рішень.

Оцінка ефективності державних рішень та їх реалізації також здійснюється у форматі громадської експертизи. Адже предметом громадської експертизи діяльності органу виконавчої влади можуть бути:

— проекти актів органів виконавчої влади та їх посадових осіб з питань, що стосуються дотримання прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина (що реалізується на вже описаному нами вище третьому етапі прийняття державно—управлінського рішення)

— стан виконання відповідним органом виконавчої влади та їх посадовими особами законодавства України;

— стан виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами державних та місцевих програм, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів;

— діяльність посадових осіб органів виконавчої влади щодо виконання ними своїх посадових обов’язків;

— інша діяльність органів виконавчої влади та їх посадових осіб, пов’язана з виконанням функцій держави.

Можна вважати, що Постанова Кабінету міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976 “Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади” дає можливість проводити експертизу виконання посадовою особою своїх функціональних обов’язків, а також вимог Закону України “Про державну службу” та інших актів законодавства. Адже діяльність органу влади є сукупністю діяльності посадових осіб цього органу влади [222, с. 13—14].

Серед останніх позитивних зрушень у справі реалізації процедур громадської експертизи ефективності діяльності органів виконавчої влади не можна не відзначити, що нарешті запрацював електронний реєстр громадських експертиз [350], який з вересня 2010 року став частиною урядового сайту “Громадянське суспільство і влада” [103] і дозволяє в повному обсязі виконувати Постанову Кабінету міністрів України від 5 листопада 2008 року за № 976 [274].

Приклади наведених у названому Реєстрі громадських експертиз: “Оцінювання стану

виконання у 2009 році районними державними Кіровоградській області розвитку громадянського консультацій громадськості

та

реалізації в сприяння частині забезпечення

Кіровоградською обласною адміністраціями державної політики суспільства в частині проведення консультацій з громадськістю та забезпечення участі громадськості у врядуванні, а також надання пропозицій щодо покращення державної політики”, “Стан реалізації обласної програми протидії торгівлі людьми на період до 2010 року, затвердженої рішенням обласної ради від 04 жовтня 2007 року № 409” та ін., — свідчать про участь громадськості саме в оцінці ефективності державного управління. Проте їх результати можуть використовуватись у подальших громадських експертизах проектів державних рішень.

Аналітики Українського незалежного центру політичних досліджень — розглядаючи громадську експертизу як механізм залучення широкої громадськості до оцінки державної політики та її покращення — розробили комплексні методичні рекомендації щодо планування і проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади [222]. Вони виходять з того, що громадська експертиза є дуже корисним і потрібним ресурсом не лише для інститутів громадянського суспільства, але й для самих органів виконавчої влади. Адже останні безкоштовно отримують зовнішній аудит своєї діяльності та цінні рекомендації щодо очікувань соціальних груп, пріоритетів політики, бажаних заходів для її реалізації тощо. Органи влади отримують додатковий консультативний ресурс, а також волонтерів в особі організацій громадянського суспільства. Важко не погодитись, що все це потенційно має сприяти покращенню якості управлінських рішень, виробленню політики, зорієнтованої на потреби громадян, ефективному використанню державних ресурсів та громадської підтримки урядової політики. Саме тому механізм громадської експертизи є обов’язковим елементом правової, демократичної держави з розвиненим громадянським суспільством [222, с. 6].

У цьому контексті важливим є думка Г. Алтинбекової, що широка участь громадян у політичному процесі забезпечує ефективний контроль за посадовими особами, попереджує зловживання владою, відсторонення депутатів від народу, бюрократизацію чиновницького апарату. Відповідно, неурядові організації, забезпечуючи контроль над органами державної влади і місцевого самоврядування, виступають у ролі інструменту подолання тоталітарних і бюрократичних тенденцій у політичній системі [8].

Механізм реалізації влади громадських організацій представлений у формі шести етапного циклу включення громадських організацій до розподілу влади в структурі цілого — соціального організму країни. Після внесення проблеми на обговорення до адміністративного органу, громадські організації долучаються до дискусії з приводу нього, а також можуть надавати допомогу як експерти в оцінці певного питання. Після його схвалення вони сприяють роботі органів державної влади і самоврядування, які це рішення виконують, а також впливають на формування громадської думки, і є репрезентантами останньої у відносинах з державними інституціями та органами місцевого самоврядування, можуть долучатися до її аналізу — виконуючи в такий спосіб функції соціального контролю і оцінки прийнятого державно- політичного рішення.

7.2.